Способы управления этнорелигиозной разнородностью: случай города-государства Сингапур

Полный текст

Введение Институциональный дизайн политической системы разделенных обществ остается одним из самых обсуждаемых вопросов в политической науке. Кризисные ситуации возникают не из-за самой этнической гетерогенности, а вследствие конфигураций власти [1]. Согласно А. Лейпхарту, разделенное общество имеет «острые расколы по религиозным, идеологическим, лингвистическим, культурным, этническим и расовым основаниям и разделено на отдельные субобщества со своими партиями, группами интересов и средствами коммуникации» [2, с. 32]. Сингапур является разделенным обществом с китайским большинством и признанными, но не политизированными, малайским и индийским сегментами. Кроме того, этносы отличаются по признаку религиозной самоидентификации. Наличие этнических и религиозных различий могло бы привести к политической и социальной напряженности, но противоречия были сглажены с помощью воплощения в жизнь концепта «культурно-нейтрального гражданства» и светского государства. Исследовательский вопрос статьи: какие теоретические подходы могут быть применены на практике для управления разделенным обществом города-государства Сингапур? При поиске ответа на вопрос авторы исходят из того, что институты имеют значение, поэтому методологической основой работы является институциональный подход. В работе будут рассмотрены два теоретических подхода к управлению этнокультурной разнородностью и проанализированы возможности применимости этих институциональных установок для случая Сингапура. Теоретические подходы к управлению разделенных обществ Институты играют значительную роль для предотвращения и урегулирования конфликтов в институциональных рамках. Классическим подходом к институциональному управлению этнорелигиозной разнородностью является концепция сообщественной или консоциативной демократии. Смысл концепции определяют, по мнению А. Лейпхарта, «сегментарные различия». Г. Экштейнуказывал, что «таковые существуют там, где линии политического противостояния частично, а особенно полностью, совпадают с линиями социального разделения общества, и, прежде всего, с теми, которые являются наиболее значимыми из всех линий, проходящих внутри общества» [3, c. 34]. Сегментарные различия, в основе которых может лежать этническая принадлежность, религия, культура служат линиями разлома, по границам которых организуются политические партии, группы интересов и неправительственные организации. А. Лейпхарт выделяет следующие характерные признаки сообщественной демократии: «…осуществление власти большой коалицией политических лидеров всех значительных сегментов, взаимное вето или правило «совпадающего большинства», пропорциональность и высокая степень автономности каждого сегмента в управлении своими внутренними делами» [4, c. 35-36]. Для А. Лейпхарта сообщественная демократия - «это „сегментарный плюрализм“ плюс демократия согласия» [4, c. 32]. Разделенным обществам нужен «демократический режим, который строится на консенсусе, а не оппозиции, является включающим, а не исключающим, и имеет максимально возможное правящее большинство» [2, с. 33]. При этом консоциативная модель направлена не на разрешение этнического и религиозного конфликта, она только переносит его в институциональные рамки через создание партий, представляющих интересы определенного сегмента. Консоциативный подход рекомендуется использовать в том случае, когда важно обеспечить институциональное представительство всех сегментов и предотвратить доминирование большинства. Оптимальной институциональной рамкой для такого демократического мира является «парламентская система и коллегиальное правительство» [5, с. 101]. Для консоциативной демократии требуется соблюдение определенных условий. Во-первых, необходим баланс сил как минимум трех равновесных сегментов, чтобы исключить разделение на большинство и меньшинство. Во-вторых, наличие умеренной многопартийности с наличием сегментарных партий. А. Лейпхарт выдвинул тезис о том, что пересекающиеся различия в обществе (cross-cutting cleavages) могут стать необходимым условием для устойчивой консоциации, так как они способствуют умеренности позиций и действий. В-третьих, необходимо сотрудничество лидеров всех сегментов. Малый размер страны стимулирует сотрудничество между сегментами и упрощает процесс принятия решений. Лидеры малых стран менее склонны рассматривать политику как игру с нулевой суммой, поэтому могут сознательно выбирать компромиссную стратегию. Альтернативным подходом к управлению этнокультурной разнородностью является центростремительный подход. Главной стратегией подхода является «формирование умеренного центростремительного ядра через институты, уменьшающие роль этничности в политическом процессе и подрывающие потенциал моноэтнических требований» [6, с. 815]. Целью каждого из двух подходов является компромисс. Однако если для консоциативного подхода характерно увеличение числа сегментов в коалиции, то в рамках центростремительного создается единый надсегментарный центр. Сингапур - светское государство-нация с доминирующим этносом Сингапур - светское государство1: ни одна религия не может быть провозглашена как государственная, все группы должны «проявлять терпимость и сдержанность» [7], при этом процесс секуляризации общества далек от завершения[117]. Статья 15 Конституции Сингапура гарантирует свободу вероисповедания для всех; однако осуществление религиозной свободы не может противоречить общим национальным интересам[118]. Население Сингапура состоит, по большей части, из мигрантов, что привело к широкому религиозному разнообразию: представлены все мировые религии, а также главные анимистические традиции территорий Китая, Индии и Малайзии. По данным Департамента Статистики Сингапура на 2015 год, среди граждан от 15 лет 43,2% относят себя к буддистам и даосистам, 18,8% - христиане, 14% - мусульмане, 5% - индуисты, при этом 18,5% граждан не являются последователями ни одной религии[119]. На данный момент в Сингапуре наблюдается высокий уровень межрасового и религиозного доверия, а также низкий уровень межрасовой и религиозной напряженности[120]. Однако полной религиозной гармонии стране достигнуть пока не удалось, фиксируются случаи дискриминации на рабочем месте по религиозному и расовому признаку, а также остаются проблемы заключения межрасовых браков, в которых супруги проповедуют различные религии. Кроме того, старшее поколение все еще более склонно к неприятию представителей других религий, чем молодые люди. Необходимо отметить возрастающую обеспокоенность правительства Сингапура террористическими атаками в мире, особенно в соседних странах. Премьер-министр Сингапура заявил, что они могут «повлиять на восприятие мусульман и их отношения с представителями других религий» в Сингапуре[121]. Т. Линг выделяет два самостоятельных процесса: секуляризация общества и институционализация светского государства[122]. Сингапур, безусловно, можно назвать светским государством, но при этом общество секуляризированным назвать нельзя. Так процент неверующих в государстве в 2015 г. составлял 18,5%[123]. Религиозные догмы в Сингапуре в незначительной степени влияют на правовое устройство страны или на политические институты (соответствующий индекс Фонда трансформации Бертельсмана (далее - ФТБ) - максимальная оценка (10 из 10)[124]. Согласно Закону о поддержании религиозной гармонии (1990 г.), религиозным лидерам и группам не разрешается давать комментарии по политическим вопросам[125]. Закон также наделяет правительство полномочиями выносить судебные приказы и применять решительные меры в отношении лиц и организаций, разжигающих ненависть между этническими и религиозными общинами[126]. Религиозные группы должны быть зарегистрированы в соответствии с Законом об Обществах[127]. Зарегистрированные общества подлежат потенциальному снятию с учета правительством по целому ряду причин, таких как наличие целей, наносящих ущерб общественному спокойствию, благосостоянию или общественному порядку. К числу запрещенных религиозных организаций относятся «Свидетели Иеговы» и «Церковь Объединения». При этом правительство стремится обеспечить, чтобы граждане, большинство из которых живет в построенном правительством жилье, имели свободный доступ к религиозным организациям, традиционно связанным с их этническими группами[128]. В Сингапуре функционирует множество религиозных организаций, однако все они тесно связаны с правительством города-государства. Подход Сингапура к взаимодействию с религиозными объединениями - «поверхностное регулирование» (light-touch regulatory approach)[129]. Правительство поддерживает отношения с мусульманской общиной через Исламский религиозный совет Сингапура (МУИС)[130], официальный орган (statutory body), обеспечивающий защиту интересов мусульман. Члены высшего руководящего органа МУИС назначаются президентом Сингапура на трехлетний срок по рекомендации министра по делам мусульман. В 2019 г. в Совет МУИС вошли 19 человек (в том числе 5 женщин). МУИС консультирует правительство по вопросам, касающимся мусульманской общины, в том числе сбор исламских налогов (закят) и пожертвований, организация паломничества, строительство и управление мечетями и медресе, организация исламского образования и подготовка религиозных указаний для общины. Конституция гласит, что малайцы являются «коренным народом Сингапура» и требует от правительства защищать и поощрять их политические, образовательные, религиозные, экономические, социальные, культурные и языковые интересы[131]. Президентский Совет по правам меньшинств изучает все законодательные акты, чтобы убедиться, что они не наносят ущерба интересам расовых или религиозных общин[132]. Закон о поддержании религиозной гармонии учредил президентский Совет по вопросам религиозной гармонии. Две трети членов должны быть представителями основных религий страны. Поощрение религиозной гармонии и веротерпимости является частью официальной программы начальной и средней государственной школы. При этом правительство не разрешает религиозное обучение в государственных школах. Религиозное обучение разрешено в частных школах, включая медресе и христианские школы. Согласно Универсальному периодическому обзору (УПО), представленному Сингапуром, государство «выделяет приоритетность социальной гармонии по сравнению с другими ценностями»[133]. При этом «для жизни в условиях гармонии необходимо соглашаться с определенными ограничениями в отношении некоторых свобод. Например, Сингапур умеряет громкость призывов к молитве, звучащих из мечетей, а также размер „священных палочек“, публично сжигаемых буддистами и даосистами. Для поддержания равновесия Сингапур должен принимать трудные решения, выбирая между одним или другим правом, и вносить коррективы»[134]. С 2002 г. правительство поддерживает деятельность «межрасового и религиозного круга доверия» (IRCC)[135] в каждом из 84 избирательных округов страны. Она предоставляет лидерам религиозных организаций площадку для диалога и содействует развитию расовой и религиозной гармонии на муниципальном уровне, что укрепляет национальное единство. Инициатива Министерства культуры, общественного развития и молодежи «БРИДЖ» (BRIDGE)[136], начатая в 2017 г., была поддержана Национальным руководящим комитетом по религиозной гармонии и Межрасовым и религиозным кругом доверия. Финансирование Фонда гармонии в размере 3 миллионов сингапурских долларов (2,2 миллиона долларов США) в течение первых трех лет было направлено на развитие проектов, способствующих взаимоуважению и взаимопониманию между представителями различных конфессий, а также ориентированных на борьбу с радикализацией и экстремизмом. Деятельность религиозных организаций в стране, прежде всего, направлена не на усиление религиозной самоидентификации сегментов, а на культивирование идей религиозной гармонии, что снижает градус напряженности между религиозными группами. Таким образом, светское государство конструирует государственное единство на основе общественной расовой и религиозной гармонии. Государствостроительство в разделенном обществе может иметь целью создание либо нации-государства, для которой характерна общая культура, либо государства-нации, основанного на уважении социокультурных различий. В теории А. Степана и Х. Линца «государство-нация является результатом политики и дизайна» [8, с. 4-5]. Сингапур - полиэтническое общество с доминирующей ролью китайского этноса, который на данный момент составляет 74,3% населения страны. Вторая и третья крупные этнические группы - малайцы и индийцы - составляют 13,4 и 9,1% жителей страны соответственно[137]. Несмотря на увеличение количества населения более чем в 2 раза, процентное соотношение этнических сегментов не изменялось с 1965 г. [9]. В рамках первого этапа «нациестроительства» (1965-1985 гг.) перед режимом стояли цели ликвидации экономического неравенства между этническими и религиозными группами, аккомодация интересов этих групп, а также регулирование роли китайской общины в социально-политической жизни. Центральное место на этом этапе отводилось государственному национализму, патриотизму и активному продвижению идеи единого Сингапура [10]. После создания суверенного государства китайский этнос получил доминирующую роль не только в социально-экономической и культурной сфере, но и в политической. Тогда и появляется курс руководства страны, направленный на недопущение превращения Сингапура в «третий Китай» [7], заключающийся в утверждении новой надэтнической общности. С этим связано появление в конституции строящегося государства принципа полиэтничности и равенства граждан независимо от этнической принадлежности, социального положения и вероисповедания [9]. По Д. Растоу, для национального, точнее государственного единства, необходимо предотвратить сепаратистские тенденции, так как единственным предварительным условием развития демократии является национальное единство [11, с. 7]. Сингапур продвигает концепт «культурно-нейтрального гражданства» с 1965 г., что отразилось в слогане: «Одна нация - один народ - один Сингапур». Государство успешно регулирует культурные конфликты между различными религиозными и этническими группами и обеспечивает высокий уровень одобрения концепта национального государства. В 1980-х гг. в обществе возник негативный для правящей партии тренд: высокое экономическое развитие и экономические свободы принесли идеи индивидуализма, материализма и атомизации семьи, и экономические успехи перестали быть единственным нациеобразующим фактором. В 1991 г. была представлена «Белая книга общих ценностей Сингапура»[138], закрепившая юридическое равенство этносов и религиозную терпимость. В результате такой политики различия произошла консолидация различных этнических и религиозных групп, но доминирование китайского этноса поощряло единство в рамках «надэтнической» среды и «надэтнического» языка - английского. Важной проблемой, с которой сталкиваются мультиэтнические общества, является потенциальный конфликт между лояльностью к этническому сообществу и более широкому объединению - национальному[139]. Проблема усугубляется, если сегменты говорят на разных языках. В Сингапуре четыре языка имеют статус официальных: три национальных и английский. Языковую политику в Сингапуре можно описать как «лингвистический плюрализм»[140]. Английский язык при этом, являясь символом модернизации общества, ассоциируется с экономическим процветанием города-государства и нивелирует лингвистическую разнородность общества. Сингапур получил максимальный балл в исследовании по уровню государственной самобытности[141], и, хотя этническая принадлежность граждан указывается в удостоверении личности, 89% населения государства продолжают гордиться тем фактом, что они граждане Сингапура[142]. Таким образом, проводимая режимом нациестроительная политика искусственно скрыла различия между сегментами и привела к созданию государства-нации. Институты для разделенных обществ: случай Сингапура Согласно консоциативному подходу, парламентская система является оптимальной системой разделения власти в обществе. А. Лейпхарт считал, что «большая коалиция идеально вписывается в условия парламентской республики» [4, с. 60]. Сингапур - премьер-президентская республика с всенародно избранным президентом и премьер-министром, обладающим поддержкой большинства в парламенте. Действующий премьер-министр Ли Сян Лун находится у власти с 2004 г. Премьер-президентская система с церемониальными полномочиями президента способствует принятию коллегиальных исполнительных решений. Соревновательный авторитарный режим Сингапура ограничивает участие иных партий, кроме Партии Народного Действия (далее - ПНД), что препятствует представительству сегментов. Согласно центростремительному подходу, для разделенных обществ наиболее подходят системы с всенародно избранными президентами, имеющими значительные полномочия. Именно кандидаты, целью которых является получение поддержки всех сегментов, участвующие в полиэтнических предвыборных коалициях, способны объединить разделенное общество. Президент, выполняющий церемониальные функции, избирается всенародным (после 1991 г.) голосованием на шестилетний срок по системе «победитель получает все». Кандидат не должен состоять в партии на момент подачи заявки. Конституционные поправки в 2016 г. ужесточили условия для отбора кандидатов: представитель каждой из трех крупных этнических групп - малайцев, китайцев и индийцев - должен стать президентом как минимум раз в пять сроков[143]. Эта поправка закрепила за президентом статус символа полиэтнической нации, что соответствует идеям центрипеталистов. В целях обеспечения участия всех сегментов в процессе принятия решений консоционалисты рекомендуют проводить парламентские выборы по пропорциональной системе. Согласно центрипеталистам, правила президентских, а не парламентских выборов имеют большее значение. Президентские выборы по системе большинства могут институционализировать неравновесность сегментов. В стране действует многопартийная система с доминирующей партией, и хотя девять партий принимали участие в парламентских выборах 2015 г., доминирование ПНД (83 из 89 мест) сохранилось благодаря избирательной системе[144], которая благоприятствует нынешней власти[145]. Партийно-блоковая система может обеспечить сбалансированное этническое представительство, так как партии могут формировать этнически разнородные списки представителей. Это будет соответствовать центростремительному, а не консоциативному подходу. Согласно исследованию Дома Свободы, выборы в стране нельзя признать честными и справедливыми[146]. В государстве отсутствует независимая избирательная комиссия, за проведение выборов отвечает правительственный орган, подконтрольный правительству. Ряд факторов поддерживают доминирующую роль ПНД, в том числе контроль над СМИ, девятидневные избирательные кампании (последний из которых - день тишины)[147] и непрозрачный порядок отбора кандидатов в президенты. ПНД искусственно создает себе преимущества с помощью джерримандеринга и поздней нарезки избирательных округов: в 2015 г. границы округов были объявлены за 7 недель до выборов. В связи с этим избирательный процесс оценивается на 4 балла из 12 возможных[148]. Сконструированный ПНД соревновательный авторитаризм формально допускает политический плюрализм и участие, но не победу оппозиционных партий. В стране отсутствуют партии, созданные по этническому и религиозному критериям, и ПНД остается ключевым «надэтническим» политическим актором. В сложившейся институциональной структуре у сегментов не остается возможности высказывать идеи, не совпадающие с линией правящей партии: отсутствует свобода собраний, ограничена свобода слова, ПНД доминирует практически в каждом аспекте политической жизни[149]. Заключение Насколько применимы теоретические модели управления этнокультурной и религиозной разнородностью к случаю Сингапура? Условия для консоциации есть: разделенность общества по этнической и религиозной базе, малая территория, которая могла бы позволить эффективно внедрять принципы сообщественности, а также желание создать передовое не только в экономическом, но и в политическом плане государство. Однако нет ни осуществления власти большой коалиции всех значимых сегментов многосоставного общества, ни пропорциональности политического представительства, несмотря на практику обязательного президентства каждой этнической группы как минимум раз в пять сроков. Распределение постов в государственном аппарате происходит в рамках партийной, а не сегментарной принадлежности. Применение сообщественных механизмов осложняется неравновесностью этнорелигиозных сегментов. Страна состоит не из уникальных сегментов, осознающих свою социально-политическую роль и интересы, а из граждан, лишенных яркой этнической и религиозной идентификации. Создание новой общности - одно из самых эффективных решений в рамках проблемы недопущения превращения Сингапура в «третий Китай». По А. Лейпхарту для формирования консоциации необходим баланс сил трех сегментов, что создает ситуацию, при которой все сегменты являются меньшинствами. Политические силы сегментов при образовании государства не были равны, что могло бы привести к китайской гегемонии, но привело к доминированию одной партии. Реализация консоциативного подхода невозможна без рационального решения о сотрудничестве, принятого всеми сегментами, причем оно должно происходить в институциональных рамках. Консоциативные механизмы, направленные на усиление гарантий прав меньшинств, нужны, в первую очередь, последним. При этом большинству «нужно правление большинства, и только необычное стечение обстоятельств может заставить большинство отказаться от правления большинства в пользу немажоритарных институтов сообщественного типа» [12, с. 197-198]. Таким образом, для случая Сингапура подходит центростремительный подход, предполагающий широкое участие трех сегментов в процессе принятия решений при наличии централизованной власти беспартийного президента и партии, которая обеспечивает государственное единство через принятие решений умеренными центристами, объединяющими интересы всех этнорелигиозных групп. Роль объединяющей партии играет ПНД, которая со дня своего основания позиционирует себя в качестве общенациональной партии, представляющей все этносы и религии. Однако несмотря на то, что с момента образования Сингапура не было крупных этноконфессиональных и религиозных конфликтов, государство на современном этапе под воздействием различных внутренних и внешних факторов встречается с угрозами подрыва единой гражданской идентичности. Все большую обеспокоенность при этом вызывает процесс религиозной саморадикализации, что для Сингапура, находящегося рядом с мусульманской Малайзией, является тревожным сигналом. Если вопрос наднациональной гражданской идентичности был решен, то вопрос «надрелигиозной» идентичности не может быть даже поставлен.

Об авторах

Илья Романович Лавров

Московский государственный институт международных отношений (Университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации

Автор, ответственный за переписку.
Email: irlavrov@gmail.com

студент бакалавриата факультета управления и политики

Российская Федерация, 111395, Москва, Проспект Вернадского, 76

Оксана Геннадьевна Харитонова

Московский государственный институт международных отношений (Университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации

Email: o.haritonova@inno.mgimo.ru

к.полит.н., доцент кафедры сравнительной политологии МГИМО МИД России. Член Российской ассоциации политической науки, Российской ассоциации международных исследований (РАМИ), Международной ассоциации политической науки

Российская Федерация, 111395, Москва, Проспект Вернадского, 76

Список литературы