ПОСЛЕДСТВИЯ ОБЪЕДИНЕНИЯ КАМЧАТСКОЙ ОБЛАСТИ И КОРЯКСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА

Полный текст

ВВЕДЕНИЕ После распада СССР одной из самых насущных проблем современной России стал вопрос об административно-территориальном делении (АТД). У РФ осталось 89 субъектов, которые имели различный статус, что осложняло управление ими со стороны центра, ставило под вопрос целостность государства, его экономическое благополучие и породило ряд других проблем. Поэтому федеральные власти всерьез задумались об укрупнении субъектов федерации путем присоединения одних административно-территориальных единиц к другим. С 2003 по 2008 годы было реализовано 5 проектов объединения 11 субъектов России, в результате чего количество субъектов Федерации сократилось с 89 до 83. Последствия реформы были неоднозначны для каждого субъекта Федерации, каждый кейс имел свои успехи и свои недостатки. Данное суждение касается и камчатского сценария объединения, затронувшего самые отдаленные территории России. Дальний Восток всегда являлся крайне важным регионом РФ как в экономическом, так и в военно-стратегическом плане. Поэтому необходимо проанализировать камчатский кейс реформы АТД России для выявления положительных и негативных тенденций развития края после объединения. Целью данной статьи является оценка последствий объединения Камчатской области и Корякского автономного округа (далее - КАО) в Камчатский край. Они будут анализироваться на основе мотивов и интересов трех групп акторов, принявших непосредственное участие в объединительном процессе: федеральных властей, органов власти двух регионов и электората. ПРЕДЫСТОРИЯ ОБЪЕДИНЕНИЯ В 1932 году в Дальневосточном крае появилась Камчатская область, которая в 1956 году стала самостоятельным субъектом. В экономическом плане область успешно развивалась: существовала довольно эффективная лесообрабатывающая промышленность, удовлетворявшая как внутренние потребности, так и потребности торговых партнеров из других стран, мясомолочная промышленность, за счет чего местное население имело собственное мясо и молоко, и были особо развиты пушной промысел и рыбное хозяйство. Кроме того, в богатой полезными ископаемыми области в большом количестве добывались различные минералы. Таким образом, экономика региона успешно развивалась, что не в последнюю очередь обеспечивалось государственным контролем. После распада СССР обстановка резко изменилась: все вышеперечисленные отрасли экономики пришли в упадок, что вызвало большой отток трудоспособного населения из области. Кроме того, все это усугубляла нехватка жилья, высокая смертность, неразвитость и изношенность транспортной инфраструктуры, 5 а 1/ населения почти осталась без денежных средств [5]. Лишь в управленческом аспекте все было в порядке: в руках губернатора Камчатки находилась реальная власть на территории области. Таким образом, в 1990-х - начале 2000-х годов сильно пострадали экономическая, социальная и демографическая сферы. POLITICAL PROCESS IN CONTEMPORARY RUSSIA: PROSPECTS AND TRENDS 485 Была ли ситуация в Корякском автономном округе лучше обстановки в области? В 1930 году был образован Корякский национальный округ, в котором бо´льшую часть населения составляли коренные жители - коряки, ительмены, чукчи и эвены. В 1934 году он перешел в подчинение Камчатской области, а с 1937 года центром округа стало село Палана, оставшееся им и поныне. Регион был крайне труднодоступным: туда можно было добраться лишь на воздушном или морском транспорте. Национальный округ жил в основном за счет рыболовства и оленеводства. По Конституции СССР 1977 года Корякский национальный округ стал Корякским автономным округом, который в 1993 году, уже после распада СССР, стал самостоятельным субъектом Российской Федерации, входившим в то же время в состав Камчатской области (т.н. «матрешечным» субъектом). Округ был одним из самых отсталых в РФ, что отражается во многих показателях: оленеводство как одно из основ хозяйственного развития округа практически перестало существовать; не ощущалось прогресса в области развития транспортной инфраструктуры, так как дорожное строительство шло крайне медленными темпами, а авиасообщение часто прерывалось из-за неблагоприятных природных условий и технических неполадок; округ занимал первое место по уровню заболеваемости туберкулезом, причем здравоохранение было в плачевном состоянии, так как практически все больницы представляли собой изношенные деревянные постройки; округ был на первом месте по уровню безработицы, хотя в то же время население 4 округа уменьшилось на 40%; более 3/ населения жили за чертой бедности, а цены на товары и услуги были одними из самых высоких в России. Высокая заболеваемость, нищенские условия существования и огромные миграционные потоки из округа приводят к сокращению численности малочисленных народов, что негативно отражается на национально-культурном наследии региона и всей России. Кроме того, управляемость этой территорией была на крайне низком уровне: в географически разобщенных районах округа, в которых население было сильно рассеяно, существовала двухуровневая система самоуправления с главами и сельскими советами, фактически независимыми от губернатора округа. А. Кынев звучно назвал это «демократией в нищете», что верно во всех смыслах [9]. Таким образом, глубоко дотационный Корякский автономный округ крайне нуждался в реализации определенных мер для преодоления проблем экономического, социального, демографического, культурного и политического порядка. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЦЕНТР: ЦЕЛИ И РЕЗУЛЬТАТЫ Во всех случаях объединения федеральные власти преследовали две цели: повышение уровня социально-экономического развития территорий и улучшение управляемости регионами, причем больше внимания уделялось более слабо развитым в экономическом и управленческом аспектах автономным округам. В камчатском кейсе нужно было улучшить социально-экономические показатели и управляемость Корякского округа, хотя это было достаточно сложно осуществить ввиду многочисленных проблем и в самой Камчатской области. 486 ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ В 2005 году, незадолго до объединения, вышел указ «О мерах по социальноэкономическому развитию Камчатской области и Корякского автономного округа», в котором ставились задачи по развитию энергетики, транспортной и социальной инфраструктуры и жилищного хозяйства [16]. Результаты реализации данной программы развития региона были не особо впечатляющими: с одной стороны, были построены и отремонтированы больницы, детские сады и школы, а также объекты транспортной инфраструктуры (хотя это было сделано лишь в последние 4 года, через 7-11 лет после объединения); с другой стороны, сохраняются высокие цены на жилье и слабо развита сфера энергетики (было завершено начатое еще до объединения строительство газопровода «Соболево - Петропавловск-Камчатский» и ТЭЦ в Палане, но остались недостроенными остальные четыре обозначенные в указе теплоэлектростанции). Тем не менее, важно подчеркнуть, что для других отраслей экономики объединение имело больше положительных, чем отрицательных последствий. Особо активно разрабатываются золоторудные месторождения, были образованы новые горно-обогатительные комбинаты, а также активно ведутся геолого-разведочные работы [1]. Также отмечается рост мясомолочной промышленности и рыбного хозяйства, показатели которых, согласно официальным данным, значительно выросли [14]. Оленеводство тоже стало успешно развиваться: с 2010 года реализуется программа «Поддержка и развитие северного оленеводства в Камчатском крае» при финансировании правительства Камчатского края. Оленеводов обеспечили современной техникой, медикаментами, спецсредствами, лучше проводятся зооветеринарные мероприятия, увеличили олений генофонд - все осуществилось при поддержке региональных властей [2]. Негативные тенденции прослеживаются лишь в лесообрабатывающей промышленности: показатели снизились почти на треть с 2009 по 2016 годы [14]. В общем и целом, несмотря на ряд проблем, объединение оказало значительное влияние на рост социально-экономических показателей в регионе. Объединение двух субъектов также способствовало относительному повышению управленческого уровня в Корякском округе: перенос центра из Паланы в Петропавловск-Камчатский привел к упразднению окружных структур и резкому сокращению местного чиновничества, а Корякский округ фактически переходил под полный контроль Камчатского края (в «особом статусе» не были прописаны те сферы, в которых сохранялась самостоятельность администрации Корякского округа). Тем не менее, чиновники представляли собой образованный слой, который знал свой округ, его сильные и слабые места и которому доверяло население. Теперь же нужно было добираться до далекого Петропавловска-Камчатского, а поблизости не к кому было обратиться за помощью и советом, так как безработные чиновники и их семьи стали уезжать из округа. Помимо этого не был решен вопрос фрагментированности социально-политического пространства в округе, что усугублялось неразвитостью дорожной системы между различными поселениями. POLITICAL PROCESS IN CONTEMPORARY RUSSIA: PROSPECTS AND TRENDS 487 РЕГИОНАЛЬНЫЕ ВЛАСТИ В КОРЯКИИ И НА КАМЧАТКЕ КАО и Камчатская область, столкнувшиеся с рядом серьезных проблем, не хотели изначально объединяться друг с другом, не видя никакого позитивного эффекта от этого. Как отмечают авторы работы «Объединение субъектов Российской Федерации: за и против», региональные власти почти не проявляли никакой инициативы в разработке данного проекта, который в итоге был лишен реального социально-экономического наполнения, поэтому «главной мотивацией объединения стало выражение готовности региональных элит выполнять распоряжение федеральной власти» [12. С. 61-62]. Председатель комитета облсовета по рыбной промышленности и флоту Анатолий Шашкун назвал данный вопрос дилеммой «объединения нищего и голого» [8]. Почему региональные власти, особенно власти в КАО, категорически отказались объединяться, видя ухудшение социально-экономической и демографической ситуации? Депутатов облсовета Камчатской области волновал бюджетный вопрос, так как у Камчатской области была большая задолженность, которая была еще больше в КАО [8]. Поэтому региональные власти Камчатки боялись не справиться с той ношей, которая свалится на их плечи в виде Корякии. Это касалось и других проблем, с которыми столкнулся КАО [12. С. 61]. Несмотря на вышеперечисленные трудности, никто в Корякии также не хотел объединяться с Камчатской областью. Не сработали и обещания большего объема дотаций и инвестиций в округ в случае согласия на объединение: корякские депутаты считали, что после объединения бюджет будет перераспределяться по остаточному принципу, что больно ударит по и без того проблемной социальноэкономической ситуации в Корякии. Помимо этого власти КАО отмечали бесперспективность объединения, официальной целью которого называлось социальноэкономическое развитие региона: они понимали, что объединение двух дотационных регионов ничего качественно не изменит. Не возымел успеха и аргумент о поддержке малочисленных народов Севера: его еще озвучивали в период образования КАО в 1993 году, но коренное население продолжало бедствовать [7]. Наконец, главную опасность представляло серьезное сокращение корякского чиновничества, которое должно было последовать за ликвидацией окружных учреждений. Тем не менее, некоторые доводы в пользу объединения оказались весьма привлекательными для региональных властей двух субъектов. Например, часть депутатов в Камчатской области обращала внимание на искусственное разделение двух субъектов, которое произошло в 1993 году [7]. Возрождение единой Камчатки без административных преград восстановило бы социально-экономические контакты между представителями двух регионов, что способствовало бы улучшению социально-экономической обстановки. Кроме того, создание единого региона могло бы благотворно повлиять на решение транспортных проблем, в частности совместное развитие транспортной инфраструктуры и понижение цен на транспорт, которые являются чрезвычайно высокими для жителей обоих субъектов. 488 ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ К данным аргументам обращались и депутаты КАО, в поле зрения которых находились также проблемы образования и здравоохранения [12. С. 61-62]: в едином регионе с развитой инфраструктурой у жителей округа была бы возможность обращаться в медицинские и образовательные учреждения области, которые были лучше окружных. В результате объединение позитивно повлияло на развитие двух бывших регионов. Оправдались практически все надежды региональных властей в социально-экономической сфере: были устранены административные барьеры с экономических отношений между двумя бывшими субъектами, успешно развивается оленеводство, с 2008 года идет субсидирование авиаперелетов (граждане платят 30-40% от реальной стоимости авиабилета [11]), а также в последние четыре года активно начали развивать транспортную инфраструктуру, хотя до сих пор в большей степени по краю проходят грунтовые и лесные дороги. Кроме того, некоторые опасения региональных властей оказались напрасными: с 2007 по 2016 годы доходы бюджета увеличились в 2,3 раза, причем выросли собственные доходы края, а доля федерального трансферта снизилась с 64% до 54%; расходы выросли в 2,6 раза, причем резко уменьшился дефицит бюджета; с 2007 по 2017 годы кредиторская задолженность упала с 1,5 млрд рублей до 48 млн рублей, а государственный и муниципальный долг сократился на 26% [1]. То есть объединение не ухудшило, а улучшило ситуацию с бюджетом: правительство края приложило много усилий для сокращения долгов, роста собственных доходов бюджета, снижения дотационности и увеличения расходов. В управленческом аспекте для камчатского чиновничества объединение сыграло только положительную роль: под их контроль перешел другой субъект Федерации, область стала краем, а значит повысился их экономический и политический статус среди регионов РФ. В отношении корякского чиновничества объединение имело двоякие последствия. С одной стороны, были ликвидированы «окружные суд, прокуратора, милиция... другие федеральные структуры» [12. С. 65], в результате чего многие корякские чиновники остались без работы и им пришлось уехать из округа. Особый статус округа фактически не оставляет самостоятельности для окружной власти: глава об особом статусе округа в уставе Камчатского края, которая представляет собой единственный документ по данному вопросу, является самым маленьким по объему и содержанию среди прочих документов об особом статусе бывших автономных округов и не дает конкретных деталей «особости» Корякского округа (кроме того факта, что в округе проживают малочисленные народы Севера). С другой стороны, корякские депутаты получили больше всего мест в законодательном собрании - 20%. ГРАЖДАНЕ КАМЧАТСКОГО КРАЯ Намеченный референдум об объединении двух субъектов Федерации, как и любое другое политическое решение, имело своих сторонников и противников, однако здесь была интересная деталь: в то время как противники представляли свои POLITICAL PROCESS IN CONTEMPORARY RUSSIA: PROSPECTS AND TRENDS 489 аргументы против необходимости объединения, сторонники не являлись ими в прямом смысле этого слова, а лишь осознавали неизбежность референдума и невозможность повлиять на его отмену [6]. Поэтому можно заключить, что большинство населения не стремилось быть в составе единого региона и не рассчитывало на положительные результаты объединения. Это подтверждает и низкая явка избирателей в Камчатской области, где она кое-как перевалила за 50%. Прежде всего жителей Камчатской области пугало то, что в ситуации, когда их правительство не может разрешить множество своих проблем, присоединение КАО лишь усугубит их положение. В первую очередь, придется иметь общий бюджет с округом, где существуют высокая задолженность, большое количество убыточных предприятий и спад производства, а это означает возможное обострение социально-экономических проблем области. Такая вероятность особо беспокоила население в том плане, что были бы возможны проблемы с отоплением и энергоснабжением области, на которое будет расходоваться меньше средств ввиду прироста территории субъекта [15]. Представителям Корякского автономного округа не нравился проект об объединении в двух аспектах. Во-первых, слияние регионов не будет стимулировать экономический рывок и выход из застарелых проблем округа, поэтому нужно сначала преодолеть эти трудности, а затем уже задумываться о возможности объединения [6]. Во-вторых, возникла неуверенность в последствиях для малочисленных народов Севера после референдума, так как это могло еще больше осложнить жизнь постепенно уменьшающегося коренного населения. Считалось, что это даже станет серьезным препятствием для положительного исхода голосования [15]. Тем не менее, референдум был проведен и единый регион был образован. По происшествии 10 лет у населения все же сохраняется более отрицательный настрой по отношению к объединению, чем положительный: 50% выступают против объединения, а 39% поддерживают его [13]. Если соотнести ожидания населения с реальностью, то на первый взгляд результаты являются только отрицательными, так как, несмотря на улучшение бюджетных показателей, в 2017-2018 годах население охватили протестные настроения в связи с ухудшением социально-экономической ситуации. Однако анализ итогов реформы осложняется тем, что на реальные плюсы и минусы объединения наслаиваются проблемы общегосударственного уровня в связи с введенными западными санкциями и увеличением курса доллара с 2014 года. Например, камчатцы жалуются на чрезмерно высокий уровень потребительских цен, однако здесь в основном стоит говорить об общегосударственных проблемах с 2014 года, так как до этого периода покупательная способность населения росла достаточно высокими темпами [14]. То же самое относится к реальной заработной плате населения, которая начала снижаться лишь с 2014 года [14], и уровню бедности, которая до 2014 года снижалась на 1-2% в год и затем снова выросла до уровня 2010 года [14]. Из реальных проблем, относящихся непосредственно к объединению, стоит выделить то, что почти по всем индикаторам вырос уровень 490 ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ заболеваемости населения [14], что отмечается жителями края не как следствие состояния медицинских учреждений, а как результат некомпетентности медицинского персонала, в котором снизилось количество профессиональных работников [3]. Кроме того, сохраняются проблемы с началом отопительного сезона края, а дороги находятся в непригодном состоянии - большую часть составляют лесные дороги [4]. Как проблемы слияния двух субъектов, так и социально-экономические вызовы 2014 года привели к значительной убыли населения за счет растущей эмиграции. На данный момент сохраняются и некоторые положительные тренды после референдума: уровень безработицы продолжает падать, традиционное хозяйство малочисленных народов получает хорошую финансовую поддержку, транспорт постепенно обновляется, строятся новые больницы, школы и спортивные центры, а жители Корякии имеют возможность добраться до Петропавловска-Камчатского по льготным ценам. Таким образом, в социально-экономическом плане объединение сыграло в основном позитивную роль: ситуация осложнилась лишь теми трудностями, которые не касались самой реформы. В отношении управления, как говорилось ранее, реформа лишь осложнила жизнь населения: теперь центр переехал в Петропавловск-Камчатский, куда было значительно труднее добраться ввиду часто неблагоприятных погодных условий и технических проблем. ЗАКЛЮЧЕНИЕ На далеком, но крайне важном для России полуострове Камчатка объединились два субъекта Федерации, образовав единый Камчатский край. Как и в некоторых других российских регионах, здесь в 2000-е годы разгорелась оживленная дискуссия о перспективах существования новой административно-территориальной единицы, ее преимуществах и недостатках. Федеральные власти страстно желали создать один субъект, в котором улучшилась бы экономическая и политическая обстановка. В рядах региональных властей Камчатки и Корякии существовало больше скепсиса в отношении благополучного развития нового края, причем больше оснований на недовольство было у властей КАО. Обычное население боялось увеличения/ликвидации своего субъекта, что могло негативно отразиться на его невысоком уровне жизни. Тем не менее, результат оказался крайне необычным: регион, в который входили два дотационных субъекта с высокой задолженностью и множеством проблем различного характера, стал медленно, но уверенно развиваться и постепенно выпутываться из своих проблем. В экономике края продолжает страдать ряд отраслей промышленности, дорожная сеть остается в примитивном состоянии, а также сохраняется высокий уровень заболеваемости населения, но реформа дала свой положительный толчок к дальнейшему социально-экономическому развитию, который затем перешел в отрицательную тенденцию ввиду непредвиденных обстоятельств 2014 года. В политико-административном плане федеральный Центр получил более подконтрольную территорию, что не соответствовало ожи- даниям окружных властей и их электората. Тем не менее, федеральные и региональные власти продолжают испытывать большие затруднения в данной сфере: управляемость крайне зависит от географического фактора, и пока в округе недостаточно развита транспортная инфраструктура, будет сложно добиться необходимого уровня управления.

Об авторах

Игорь Юрьевич Окунев

Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации

Автор, ответственный за переписку.
Email: iokunev@mgimo.ru

кандидат политических наук, доцент кафедры сравнительной политологии Московского государственного института международных отношений Министерства иностранных дел Российской Федерации

Проспект Вернадского, д. 76, Москва, Россия, 119454

Ростислав Станиславович Шиловский

Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации

Email: Urom-de-hai@mail.ru

студент факультета управления и политики Московского государственного института международных отношений Министерства иностранных дел Российской Федерации

Проспект Вернадского, д. 76, Москва, Россия, 119454

Список литературы