ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПЕРСПЕКТИВЫ ПРИМЕНЕНИЯ В РОССИИ

Полный текст

Быстрые темпы развития современного мира обуславливают необходимость постоянного совершенствования общественно-политических отношений на всех уровнях государственного устройства, в частности, и в сфере налогового обеспечения местного самоуправления, которая представляет собой важный элемент общественного устройства, поскольку уровень социально-политических отношений и их состояние на местах служат наиболее надежными индикаторами благосостояния населения страны в целом, а проводимая на местах налоговая политика является регулятором этих отношений. В связи с этим в процессе реформирования и совершенствования налоговой системы правительства стран должны своевременно реагировать на появляющиеся вызовы и находить пути решения возникающих проблем. Развитие налоговой системы затрагивает систему муниципального управления и сопровождается преобразованием налоговой политики и системы местных налогов и сборов. У большинства западных стран имеются богатые традиции налогового обеспечения местного самоуправления, что позволяет им проводить выверенную и сбалансированную налоговую политику. Последнее, в свою очередь, направлено на поддержание благоприятного климата и стабильности в сфере социально-политических отношений на низовых уровнях государственного устройства, что, в конечном итоге, способствует поддержанию устойчивой политической атмосферы в масштабах всей страны, так как уровень всеобщего благосостояния населения зависит в первую очередь от состояния на местах. Необходимость совершенствования налоговой политики местного самоуправления России диктуется недостаточно эффективным функционированием системы органов местного самоуправления, что объясняется в том числе и недостаточным финансированием местных бюджетов, а также ограниченным количеством источников финансирования. Тем самым функции местного самоуправления могут сводиться к формальному администрированию, в то время как зарубежные модели функционирования местного самоуправления демонстрируют наличие широкого спектра полномочий в вопросах управления подведомственной территорией. Сегодня одним из важнейших вопросов является недостаточное обеспечение финансовой самостоятельности муниципальных образований, для разрешения которого, на наш взгляд, представляется актуальным рассмотрение зарубежного опыта, в том числе и в сфере обеспечения местного налогообложения [6]. Развитые зарубежные страны, налоговые системы которых уже были в основном сформированы ко второй половине XX в., накопили богатый теоретический и практический опыт реформирования и проведения налоговой политики, совершенствования налоговой системы и налогового обеспечения, который представляет интерес при решении современных проблем налогового обеспечения местного самоуправления современной России [3. C. 143]. Среди основных направлений в мировой налоговой политике второй половины XX - начала XXI вв. можно выделить формируемую правительствами разных стран задачу по оптимизации налоговых систем в таких направлениях, как снижение издержек на налоговое администрирование, установление налоговых льгот для создания благоприятного инвестиционного климата и последующего привлечения зарубежных инвестиций, уменьшение налогового бремени, поддержка малого и среднего предпринимательства и т.д. Следует при этом принимать во внимание тот факт, что налоговые системы развитых западных стран имеют сходства и различия по ряду базовых параметров, характеризующих особенности налоговой политики: по уровням налоговой системы, по характеру и методу налогообложения, по составу местных налогов, по степени самостоятельности органов местного самоуправления в вопросах установления местных налогов. Несмотря на высокую социальную значимость, в отечественной политологической литературе уделяется недостаточное внимание процессу имплементации зарубежного опыта налоговой политики и налогового обеспечения местного самоуправления. Налоговая политика на местном уровне не получает должного теоретического осмысления в рамках российской политической мысли. Таким образом, анализ и рефлексия зарубежного опыта в сфере налоговой политики местного самоуправления, с учетом его плюсов и минусов, отвечают задачам современного политологического знания и составляют одну из самых актуальных исследовательских задач. Исходя из того, что важнейшим фактором функционирования национальной экономики в любой стране является налоговая система [1. С. 177], работа которой напрямую связана с проводимой государством налоговой политикой, опыт налоговой политики местного самоуправления США, Канады, Германии, Великобритании и Франции может быть использован в России. Выбор именно этих стран обусловлен следующими причинами: уровень развития экономики (по данным Всемирного банка данные страны входят в топ-10 рейтинга стран мира по размеру ВВП [2]); степень эффективности налогового механизма на местном уровне (доля налоговых доходов местных бюджетов в данных странах находится на достаточно высоком уровне, что подтверждает эффективность проводимой налоговой политики [11]); относительная схожесть налоговых систем перечисленных нами стран с налоговой системой России. Переходя к рассмотрению особенностей налоговых систем этих стран, следует отметить, что в реализации их налоговой политики местного самоуправления важную роль играет развернутая система местных налогов и сборов. США Налоговая система США состоит из трех уровней: федерального, регионального (штаты) и местного (муниципальные образования). В сфере налогообложения установлено главенство федерального законодательства и Конституции, что наделяет федеральное правительство широкими полномочиями в вопросах налоговой политики. Законодательные органы на уровне штатов имеют вправо вводить налоги, которые не вступают в противоречие с федеральными налогами, а органы местного самоуправления могут взимать налоги, не противоречащие законодательству штатов, а штаты и местные органы власти могут издавать собственные законодательные акты, регулирующие порядок и условия налогообложения на подвластной территории. Налоговая система США в основном ориентирована на взимание прямых налогов с преобладанием прогрессивного метода налогообложения. Важной особенностью налоговой системы США является также возможность параллельного использования налоговых баз (параллельное налогообложение) на разных уровнях налоговой системы. На местном уровне муниципалитетов действуют свои органы управления, которые, реализуя налоговую политику, предоставляют услуги в границах территориального образования. К налогам, которые вправе устанавливать местные власти, относятся подоходный налог, налог на прибыль корпораций, поимущественные налоги, акцизы, налоги на наследство и дарение, налог с продаж, экологические налоги, налог на топливо [12]. Поимущественный налог считается основным местным налогом и взимается с физических и юридических лиц, владеющих собственностью. Он может также взиматься на уровне штатов, но не на федеральном уровне. Собственность подразделяется на виды: недвижимость (земля и недвижимые приспособления, возведенные с целью ее улучшения) и личная собственность. Стоимость собственности является базой для определения поимущественного налога. Во многих штатах в дополнение к аналогичному региональному налогу также взимается местный налог с продаж. Доходы от этого налога возвращаются штатом тому органу местного самоуправления, от которого они поступили. Региональные и местные власти вправе взимать налог с активов, к которым может относиться не только имущество населения и организаций, но и природные ресурсы, добываемые из недр территориального образования. Местные органы власти лицензируют право продажи отдельных продуктов, спиртных напитков, табачных изделий, владение ресторанами, право пользования автои мототехникой, право содержания домашних животных. Сборы от лицензирования также являются источниками доходов местных бюджетов. Таким образом, местные налоги в Соединенных Штатах Америки отличаются известной самостоятельностью и составляют основу доходной части местных бюджетов. В то же время в практике муниципальных образований широко практикуется такая форма, как федеральное субсидирование. Следует также отметить, что, несмотря на относительно высокие ставки, налоговая нагрузка США признана в мире одной из самых низких среди индустриальных стран, а местные органы власти имеют здесь широкие полномочия в сфере установления и взимания налогов, что и позволяет им проводить налоговую политику, отвечающую требованиям населения территориального образования. КАНАДА Налоговая система Канады имеет трехуровневую структуру: федеральный уровень, региональный (провинциальный) и местный. Она в основном ориентирована на сбор прямых налогов с преобладанием прогрессивного метода налогообложения. Канадская налоговая система отличается высокой степенью децентрализации, что проявляется в достаточно активной роли провинций в деле формирования стратегии национальной экономики, в проведении налоговой политики и в вопросах налогообложения. Местное налогообложение в Канаде состоит из налога на недвижимость и налога на предпринимательство (налог на бизнес) [7]. В структуре местных налогов доминирующее положение занимает прогрессивный налог на недвижимость. Объектами налогообложения являются земля и здания. Изменение ставок данного налога зависит от видов деятельности собственников. Так, например, налог с недвижимости может составлять 1%. Если же здание используется для производства алкогольной продукции, то налоговая ставка может достигать 140%. В некоторых провинциях муниципалитеты имеют право взимать налоги на продажу спиртного. Часть налоговых поступлений могут составлять платы за получение разного рода лицензий и разрешений. Одной из особенностей налоговой политики местного самоуправления Канады в практике налогообложения недвижимости является ежегодная оценка объемов средств, необходимых для выполнения возложенных на муниципалитеты функций и последующий пересмотр ставок. Как следствие, издержки муниципалитетов пропорционально распределяются среди всех налогоплательщиков исходя из стоимости имеющегося в их распоряжении недвижимого имущества в границах конкретного территориального образования. Что касается европейских стран, то здесь следует подчеркнуть, что специфика обеспечения их финансово-экономической самостоятельности местных бюджетов состоит в активном горизонтальном финансовом выравнивании доходов. Структура местных налогов, их величина и доля в доходах муниципальных бюджетов утверждается на законодательном уровне правительством и его представителями на местах, а также утверждается величина дотаций для муниципалитетов. Таким образом, решающее влияние на фискальную и налоговую политику местных органов самоуправления оказывает центр, что проявляется в факте зависимости от дотаций бюджетов верхнего уровня, а перераспределение финансовых средств происходит посредством горизонтального выравнивания. ГЕРМАНИЯ Система налогового обеспечения Германии отличается высокой налоговой нагрузкой, обеспечивающей стабильный государственный доход, а также сложной и разветвленной налоговой системой. Последняя ориентирована на косвенное налогообложение с преобладанием прогрессивного метода и состоит из трех уровней: федерального, регионального (федеральные земли), местного (общины). Следует отметить, что в Германии принято классифицировать налоги по различным критериям [4], в том числе по доходной компетенции. По данному критерию выделяют: федеральные налоги и сборы, налоги федеральных земель, совместные (общие) налоги, муниципальные налоги, церковный налог. В системе налогообложения Германии насчитывается около 45 видов налогов, которые являются источником примерно 80% государственных доходов. Доминирующие позиции в налоговом законодательстве в этой стране занимает федерация, которая имеет с землями совместные налоги. Налоговая система построена здесь таким образом, что наиболее крупные источники могут формировать несколько бюджетов (два или три) одновременно, причем они обеспечивают при этом финансирование всех трех уровней управления. Это находит подтверждение в процессе распределения подоходного налога, который распределяется между всеми уровнями в следующей пропорции: 42,5% получает федеральный бюджет, 42,5% направляется в региональный бюджет, 15% получает община (местный бюджет). Налог на корпорации направляется в бюджеты первого и второго уровня в равных пропорциях. Сбор налога на предпринимательскую деятельность согласно законодательству осуществляется местными органами управления. Последним достается половина, а вторая половина перечисляется в федеральный бюджет и бюджеты земель. Налог на добавленную стоимость распределяется по трем бюджетам, а пропорции его распределения могут варьироваться и периодически пересматриваться, так как он является регулирующим источником дохода [1. С. 178]. К местным налогам Германии относятся: промысловый налог, налог на имущество, налоги на определенные виды деятельности (на открытие питейного заведения, налог с владельцев собак и др.) [8. С. 233]. Промысловый налог служит важным источником доходов местных бюджетов. Им облагаются физические лица и предприятия, осуществляющие свою деятельность на территории земель и общин. Несмотря на всю сложность и строгость налоговой системы Германии, уже в период ее становления и на начальном этапе развития укоренились важнейшие принципы построения системы налогообложения, руководствуясь которыми удается проводить выверенную и сбалансированную налоговую политику. Отличительной особенностью немецкого налогообложения является стремление к соответствию между налоговым бременем и уровнем услуг, оказываемых государством. Одной из особенностей является еще и то, что общины вместе с первыми двумя уровнями имеют свои местные бюджеты и выступают носителями определенных общественно-социальных функций [6. С. 178]. Процесс финансового выравнивания между землями в Германии происходит посредством передачи налоговых доходов финансово благополучных регионов землям, которые имеют права на выравнивание, после чего земли распределяют полученные средства между бюджетами общин. Эти средства также могут быть дополнены дотациями из средств федерального бюджета. Таким образом, специфика налоговой политики Германии заключается в проведении принципа вертикального и горизонтального выравнивания бюджетов отдельных территориальных образований посредством перераспределения налоговых поступлений через федеральный бюджет в пользу наиболее бедных территориальных единиц. ВЕЛИКОБРИТАНИЯ Налоговая система Великобритании состоит из общегосударственного и местного уровней. В ее действии доминирует форма прямого налогообложения с преобладанием прогрессивного метода. Как и в большинстве европейских государств, основным налогом в Великобритании является индивидуальный (личный) прогрессивный подоходный налог. Ставки по нему зависят от вида дохода и могут достигать 40%. Взимается он со всех видов доходов, получаемых из всех источников. Резиденты уплачивают налог со всех своих полученных доходов, причем полученных не только на территории страны, но и за ее пределами. Нерезиденты уплачивают подоходный налог с тех доходов, которые ими получены в пределах Великобритании. Перечень налогов первого уровня достаточно широк по сравнению с налогами местного уровня, в который входят налог на имущество (недвижимость) и налог на деловую собственность (недвижимость, предназначенную не для жилья) и муниципальный налог [10]. Одним из главных источников налоговых доходов местных бюджетов служит налог на имущество, взимаемый с собственников и арендаторов недвижимого имущества, а его базу составляет годовая чистая стоимость имущества. Ставка по данному налогу устанавливается муниципалитетом и может изменяться в зависимости от потребностей в финансовых ресурсах. Следует при этом отметить, что церкви, сельскохозяйственная земля и постройки сельскохозяйственного назначения не облагаются данным налогом, что способствует созданию благоприятного климата для развития агропромышленного комплекса. Помимо этого налоговое законодательство предполагает определенные скидки для малоимущих лиц с перспективой снижения налоговой ставки по данному налогу до 50%. Муниципальный налог устанавливается в соответствии со стоимостью собственности, а его исчисление осуществляется на основе классификации стоимости имущества. Таким образом, особенность налоговой политики Великобритании на местном уровне выражается в специфике местных налогов, за счет которых органы местного самоуправления могут варьировать качество и количество услуг, предоставляемых местному населению. ФРАНЦИЯ Налоговая система Франции отличается косвенным характером налогообложения с преобладанием прогрессивного метода. Она состоит из двух уровней - центрального и местного - и строится на принципах системности, гибкости и социальной направленности, что выражается в ежегодном пересмотре налоговых ставок с учетом экономической ситуации в стране и основных направлений социальной политики. Во Франции одним из важнейших считается налог на добавленную стоимость, который обеспечивает около половины всех налоговых поступлений. Местные органы самоуправления осуществляют свою деятельность за счет муниципальных бюджетов, которые наряду с дотациями из бюджетов верхних уровней включают кредитные средства, как частные, так и государственные. Все это придает системе финансовых источников местных бюджетов широкий характер. Местный уровень налоговой системы Франции включает в себя следующие налоги и сборы: налоги на застроенные и незастроенные земельные участки; налог на жилье; профессиональный налог; налог на уборку территории; сбор на ликвидацию бытовых отходов; сбор на озеленение; пошлину на содержание сельскохозяйственной палаты и другие пошлины и сборы. На местном уровне основную роль берут на себя налоги на застроенные и не застроенные земельные участки, налог на жилье и профессиональный налог [9; 11]. Налогооблагаемая база на застроенные участки составляет половину кадастровой арендной стоимости участка. Льготы по данному налогу предусмотрены для государственной собственности, имеющей сельскохозяйственное назначение и находящейся за пределами городских территорий, а также для физических лиц старше 75 лет и лиц, получающих пособия. База налогообложения на незастроенные участки также исчисляется исходя из кадастровой арендной стоимости участка, а на государственные участки распространяются налоговые льготы. Плательщиками налога на жилье являются не только собственники, но и арендаторы, а малообеспеченные лица могут быть освобождены от уплаты налога по месту их основного проживания. Профессиональным налогом облагаются физические и юридические лица, осуществляющие профессиональную деятельность, за которую не получают заработную плату. Таким образом, специфика налоговой политики французских органов местного самоуправления заключается в том, что они могут дополнительно взимать прямые налоги (налоги на землю, налог на жилье, профессиональный налог на частную экономическую практику), а также помимо основных налогов вводить и другие местные налоги, что позволяет проводить выверенную налоговую политику на местном уровне. Анализируя налоговую политику и налоговые системы разных стран, можно отметить, что каждая из них развивалась по своему особому пути, их экономические системы в целом формировались в разных социально-политических условиях, что наложило отпечаток не только на проводимую ими налоговую политику и принципы построения налоговых систем, но и на взаимоотношения между властями государства и налогоплательщиками. Наличие развернутой сети местных налогов и сборов в системах развитых стран является базовой составляющей систем органов местного самоуправления и позволяет им играть значимую роль в реализации налоговой политики. Важным направлением реформирования налоговых систем является децентрализация территориального управления и перераспределение властных полномочий. Обобщая опыт и традиции, сложившиеся в наиболее развитых странах к концу XX в. в деле реформирования налоговых систем, можно заключить, что на местном уровне возрастает роль налогов как самостоятельных источников доходов бюджета. Это связано с увеличением числа общественных функций местного самоуправления. Кроме того, за счет увеличения налоговой базы расширяются возможности органов местного самоуправления в деле финансового обеспечения. У местных бюджетов появляется больше возможностей к самофинансированию, что положительно сказывается на социально-экономическом положении местной территории. Самостоятельная налоговая политика на местах позволяет органам местного самоуправления не только осуществлять свою традиционную деятельность в сфере образования, здравоохранения, экологии, но и принимать участие в процессах финансирования и поддержания благоприятного инвестиционного климата, а также увеличения количества рабочих мест в соответствующем регионе. По мере увеличения общественной значимости органов местного самоуправления получила развитие система бюджетного федерализма, основой которой является финансовое выравнивание. Суть финансового выравнивания в контексте проводимой государством налоговой политики заключается в способности к распределению налоговых доходов между различными уровнями федерального государства и между региональным и местным уровнями, что выражается в принципах вертикального и горизонтального финансового выравнивания [5]. Усиление финансово-экономической самостоятельности и тем самым расширение возможностей полноценной реализации полномочий на местах являются позитивными тенденциями на пути любой страны к реализации одного из важнейших принципов построения системы местного управления - принципа само- финансирования. Однако, учитывая быстрые темпы развития современного мира в условиях глобальной рыночной экономики, следует иметь в виду, что данные процессы могут вступать в противоречие с принципами бюджетного федерализма, а значит, что развитие налоговой системы и проводимая государством налоговая политика должны соответствовать интересам всех уровней. Также необходимо принимать во внимание опыт развитых стран в области использования систем дотационного финансирования определенных направлений в сфере социальноэкономической деятельности органов местного самоуправления. В процессе проведения налоговой политики с целью оптимизации налоговой системы конкретного территориального образования важным является поиск оптимального соотношения в налоговом обременении со стороны государственной и местной власти и, как следствие, определение баланса в воздействии на социально-политическую и экономическую обстановку в конкретном регионе со стороны органов центральной власти и органов местного самоуправления. Это, в конечном счете, находит свое выражение не только в оценке реального уровня демократизации власти на местах, но и в ее финансовой самостоятельности. Таким образом, изучение и адаптивное применение опыта налоговой политики и сложившейся в зарубежных странах с развитой экономикой практики в сфере установления и взимания налогов позволит вывести налоговую систему России на качественно новый уровень развития с тенденцией наращивания объемов налогового потенциала и успешного роста экономики страны.

Об авторах

Артем Сергеевич Жаров

Автор, ответственный за переписку.
Email: artemsea@yandex.ru

аспирант кафедры истории и теории политики факультета политологии Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова

Список литературы