Category of time limit in administrative procedural law

Cover Page

Cite item

Abstract

Administrative procedural law is full of numerous and varied procedural time limits which, as time-related categories, define the temporal boundaries of the administrative process and can act as an effective regulator of administrative procedural legal relations. The article examines the concept of time limit in administrative procedural law from the standpoint of integrativeness. It notes that the studied issue was not thoroughly elaborated in science, which appears to result from the «young age» of administrative procedural law as a separate branch. The research identifies substantial characteristics of the administrative procedural time limit. It reveals the temporal content of time limit in administrative procedural law. A conclusion is reached that the administrative procedural time limit results from the impact of temporal categories on the administrative procedural legal regulation when administrative cases are settled by a public administrative authority and a court. The administrative procedural time limit is recognised as a tool used for temporalizing the administrative process and aimed at ensuring the dynamism of administrative procedural activities through duration, speed, rhythm and cyclicity. The article identified the trend towards the legislative refinement of the administrative procedural time limits. In an integrative sense, the attributes inherent to the administrative procedural time limit reveal the versatility and rich inner content of the concept of time limit in administrative procedural law, which results from the legal synthesis of temporality and authoritative procedural activities of public administrative authorities and courts in settling administrative cases. The article proposed the definitions for the category of «time limit in administrative procedural law» both in a narrow and broad sense, as well as with an emphasis on the temporal side of the examined category.

Full Text

Введение Административное процессуальное право содержит множество правовых норм темпорального свойства, закрепляющих различные сроки с широким диапазоном длительности. Предусмотренные административно-процессуальным законодательством сроки отличаются многообразием временно́й продолжительности и способов их исчисления. Несмотря на то, что административно-процессуальное право пронизано сроками как временны́ми категориями, определяющими темпоральные границы и скорость осуществления административного процесса, а также содержит целые блоки правовых норм, посвященные процессуальным срокам (например, глава 8 КАС РФ «Процессуальные сроки», глава 10 АПК РФ «Процессуальные сроки», статья 4.8 КоАП РФ «Исчисление сроков»), тем не менее дефиниция административно-процессуального срока нормативно не закреплена. В доктрине вопрос о процессуальном сроке в административном процессуальном праве в ракурсе интегративной концепции также не был предметом самостоятельного фундаментального исследования. Полагаем, что этому есть вполне логичное объяснение: сама отрасль административного процессуального права относительно новая в масштабах юриспруденции, активно начала развиваться в 1960-х гг., а интегративное понимание административного процессуального права как совокупности правовых норм, регламентирующих деятельность органов публичной администрации и судов в ходе разрешения подведомственных административных дел как спорного, так и бесспорного характера, предложено наукой еще позже, уже в 2010-х гг. В юридической науке современного периода активно разрабатывается в целом концепция интегративного правопонимания, в основу которой, как видится, положен принцип единства в многообразии. Правовая действительность объективно разнородна и многогранна, что однако не свидетельствует о необходимости исследования правовых явлений исключительно методом противопоставления. Напротив, более глубокому и всестороннему видению правовых категорий, пониманию общности правовых процессов, формированию целостного, сбалансированного и гармоничного подхода к постижению сущности права, эффективной правовой регламентации способствует именно интегративная теория правопонимания как действительно прогрессивный тип правового мышления. В России интегративные концепции права, изначально именовавшиеся как «синтезированные», «синтетические», впервые начали формулироваться в конце XIX в. в работах П.Г. Виноградова, Б.А. Кистяковского, А.С. Ященко. Хотя сам термин «интегративное правопонимание» изначально ввел в научный оборот в 1947 г. американский профессор Дж. Холл (Hall, 1947). В российской правовой доктрине теория интегративного правопонимания получила широкое развитие и представлена в трудах таких ученых, как П. Сорокин, В.Г. Графский, В.В. Ершов, В.Н. Карташов, В.В. Лазарев, Р.З. Лившиц, Р.Р. Палеха, Р.А. Ромашов, В.А. Сапун. Следует отметить терминологическое разнообразие обозначения одного и того же явления: «синтезированное», «синтезаторское», «интегративное», «интегральное», «интегрированное» правопонимание, используемые как синонимичные. Тем не менее, по нашему мнению, в рассматриваемом контексте более точным является термин «интегративное» (от лат. integratio - процесс объединения частей в целое). Раскрывая концепцию интегративного понимания права, ученые предлагают видение сущности данной теории с различных аспектов, но фактически сводящееся к стремлению объединить существующие подходы в нечто цельное и единое. Так, по утверждению Гарольда Дж. Бермана, интегративная юриспруденция объединяет в себе три классические школы: позитивизм, теорию естественного права и историческую школу (1988). В аналогичном направлении рассуждает В.В. Ершов: «необходимо выработать интегральное правопонимание на основе различных типов правопонимания (например, социологического, легистского, естественно-правового и либертарного), содержащее в себе только устоявшиеся веками выводы и предложения, подтвержденные долголетней, стабильной и эффективной правореализационной практикой» (Ershov, 2010:4). Как полагает Ромашов Р.А., интегративное правопонимание отражает складывающуюся в современной науке тенденцию, в соответствии с которой при исследовании и объяснении феномена «право» используется методология, выработанная в контексте иных, самых разных концепций правопонимания (Romashov & Salnikov (ed.)., 2010:49). Обращено внимание, что под интегративным типом правопонимания понимается не «обновленный» или дополненный элементами из других теорий, а принципиально новый тип понимания права, основанный на объединении традиционных вариантов правопонимания с целью выработать более концентрированное определение права (Evdeeva & Perov, 2015:45). В.Г. Графский утверждает, что «с точки зрения концепции интегральной юриспруденции право должно восприниматься сложно организованным и многофакторным объектом познания, находящимся в состоянии динамики и постоянного обмена познавательными ракурсами и обобщениями между различными правоведческими подходами. С точки зрения главного смысла и значения право выступает одновременно областью сосуществования разноустремленных комплексных семиотических образований, находящихся в состоянии взаимного обмена идеями и аспектами и одновременно в состоянии некой оправданной целостности и согласованной взаимной связи и поддержки» (Grafsky, 2010:10). По мнению Р.Р. Палеха, «интегративная концепция правопонимания несет в себе мощное примиряющее начало, вызывающее конвергенцию различных направлений понимания права и ведущее к обнаружению нового «качества» права, возможного только в условиях его целостного восприятия. Никакая другая концепция правопонимания не способна обнаружить это новое «качество» права, в котором и заключена сущность этого уникального социального феномена. Но в то же время игнорирование хотя бы одного из направлений понимания права не позволит выложить сложный узор правовой мозаики и картина окажется незавершенной, чего допустить никак нельзя» (Paleha, 2010:70). В развитие данного направления С.И. Захарцевым и В.П. Сальниковым предложена компрехендная теория познания права (от лат. сomprehendo - всеохватывающий), смысл которой заключается «в строго объективном, реальном, деидеализированном, деиделогизированном познании права, не допуская господства какой-либо концепции» (Zakhartsev & Salnikov, 2021:174). Интегративная концепция административно-процессуального права как самостоятельная отрасль российского права воплотилась в работах А.Б. Зеленцова, П.И. Кононова, А.И. Стахова. Авторами данной теории административно-процессуальное право понимается как «совокупность правовых норм, регламентирующих в рамках юридического разрешения административных или судебно-административных дел цикличность, целенаправленность, вид, характер, последовательность, нормативную продолжительность (срочность) и порядок документального оформления взаимосвязанных действий и решений административно-публичных органов и судов (судей) по применению исполнительных и судебных административно-правовых мер, а также взаимное процессуальное положение указанных органов, их должностных лиц, физических лиц и организаций, являющихся участниками названных дел» (Zelentsov & Kononov, 2018, IX:515). При таком подходе в структуре административного процессуального права предложено выделять две подотрасли: исполнительное административно-процессуальное право и судебное административное право. В свою очередь, административные дела представлены следующей триадой: индивидуальные административные дела бесспорного, неконфликтного характера (разрешаются органами публичной администрации); дела по административным спорам (разрешаются органами публичной администрации и судами); дела, связанные с административными правонарушениями (разрешаются органами публичной администрации и судами). Научная разработанность исследуемого вопроса В научных областях, составляющих сферу административного процесса в интегративном правопонимании, имеются исследования, посвященные процессуальным срокам: в рамках производства по делам об административных правонарушениях вопросы процессуальных сроков рассматривались учеными Дугенец А.С. (Dugenets, 1995; Dugenets, 2002), Мещеряковой Т.Р. (Meshcheryakova, 2011), Косаревой Н.В. (2013), Зуевой Л.Ю. (2014), Дружковой Е.В. (2015), по проблемам процедурно-процессуальных сроков в налоговом праве высказывалась Мардасова М.Е. (Mardasova, 2014). Некоторые аспекты процессуальных сроков затрагивали в своих работах Коваль Л.В. (Koval’, 1979), Телегин А.С. (1983), Бахрах Д.Н. (Bakhrakh & Renov, 1989; Bakhrakh, 1993), Панова И.В. (Panova, 2000), Женетль С.З. (Zhenetl, 2005), Гараев А.А. (Garaev, 2010), Цуканов Н.Н. (Tsukanov, 2010), Зеленцов А.Б. и Ястребов О.А. (Zelentsov & Yastrebov, 2017). Учеными предлагались следующие дефиниции процессуальных сроков по делам об административных правонарушениях: «предусмотренные административно-процессуальными нормами временные границы, в пределах которых субъектам производства необходимо либо целесообразно воздержаться от совершения либо совершить определенные юридические действия, направленные на процессуальное обеспечение реализации принципов, целей и задач административной ответственности» (Druzhkova, 2015:49); «урегулированные административно-процесс законодательством и направленные на реализацию задач производства по делам об административных правонарушениях временные промежутки, в пределах которых должны быть совершены в строго определенной последовательности соответствующие процессуальные действия» (Dugenets, 2002:18); «урегулированный административно-процессуальными нормами отрезок или момент времени, определяющий временные пределы осуществления сторонами юрисдикционных отношений своих субъективных прав и обязанностей в ходе совершения процессуальных действий, состоящих в выявлении правонарушений, применении мер административно-правового обеспечения производства, рассмотрении дел об административных правонарушениях, вынесении по ним постановлений, а также исполнении постановлений о назначении административных наказаний» (Kosareva, 2013:11); установленные КоАП РФ промежутки времени «совершения процессуальных действий либо принятия процессуальных решений, соблюдение которых упорядочивает процессуальную деятельность, обеспечивает ее динамизм, гарантирует достижение юридического результата» (Zueva, 2014:46); «определенный нормативным актом отрезок времени, исчисляемый по заранее установленным правилам» (Bakhrakh, 1993:242). Под процессуальным сроком в административном судопроизводстве предлагается понимать «установленный законом или назначенный судом и исчисляемый в определенных единицах времени период, в течение которого суд или иные участники процесса вправе либо обязаны совершить определенное процессуальное действие или совокупность таких действий» (Zelentsov & Yastrebov, 2017:241). Нормативное закрепление административно-процессуального срока Несмотря на достаточно обширную нормативную базу административно-процессуального права на законодательном уровне общие положения о процессуальных сроках содержатся в незначительном количестве нормативных правовых актов, регламентирующих административно-процессуальную деятельность. Так, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации[72] (далее - КАС РФ), Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации[73] (далее - АПК РФ) и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях[74] (далее - КоАП РФ) содержат следующие положения. Частью 1 статьи 92 КАС РФ предусмотрено, что процессуальные действия совершаются в процессуальные сроки, установленные названным Кодексом; если указанные сроки не установлены законом, суд их назначает с учетом принципа разумности. Идентичное требование закреплено законодателем частью 1 статьи 113 АПК РФ. Согласно законоположениям части 2 статьи 92 КАС РФ, части 2 статьи 113 АПК РФ процессуальный срок определяется датой, указанием на событие, которое должно неизбежно наступить, или периодом. Кроме того, указанные кодексы содержат нормы права, регламентирующие правила исчисления длительности, начала и окончания процессуальных сроков (статья 93 КАС РФ, статья 114 АПК РФ), приостановления и продления указанных сроков (статьи 94.1, 94.2 КАС РФ, статья 116, 118 АПК РФ), а также правовые последствия пропуска процессуального срока и правовые основания для его восстановления (статьи 94, 95 КАС РФ, статьи 115, 117 АПК РФ). В гораздо меньшей степени общие положения о процессуальных сроках регламентированы в КоАП РФ: посвящена лишь статья 4.8 «Исчисление сроков». Среди иных федеральных законов, содержащих общие положения о процессуальных сроках, можно выделить следующие: - посвященная срокам в исполнительном производстве глава 3 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»[75] включает нормы, предусматривающие правила установления и исчисления сроков (статья 15), окончания сроков (статья 16), последствия пропуска сроков (статья 17), восстановления припущенных сроков (статья 18), приостановление сроков (статья 19), продление сроков (статья 20), перерыв срока (статья 22), - статья 7.1 Федеральный закон от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[76] регламентирует порядок исчисления сроков, которые установлены законодательством о таможенном регулировании, - глава 15 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»[77], поименованная как «Сроки» и состоящая лишь из одной статьи 86 «Исчисление сроков», содержит в целом общие положения о правилах установления сроков и их календарного исчисления. Вышеизложенное демонстрирует, что на законодательном уровне при наличии огромного массива нормативного закрепления административнопроцессуальных сроков, как таковых единых общих положений о сроке в административно-процессуальном праве не имеется. Отсутствует также и целостное доктринальное построение концепта «срок в административно-процессуальном праве». Существенные признаки срока в административно-процессуальном праве Природа категории административно-процессуального срока отражает взаимопроникновение и гармоничное сочетание разносферных явлений: времени как исконно физической субстанции и административного процесса как динамичного публично-правового института. Исследование срока в административно-процессуальном праве сквозь призму концепции интегративного правопонимания соответствует современной правовой реальности и вектору развития правовой мысли, а также позволяет раскрыть многогранность административно-процессуального срока, объединяя в себе свойства физических, психологических, социальных и юридических категорий в одно единое понятие. Более того, структурная насыщенность административно-процессуального права в понимании интегративной теории вводит дополнительные характеризующие элементы в специфику административно-процессуального срока. Именно поэтому применение методов интегративного правопонимания при исследовании такого комплексного правового понятия, как административно-процессуальный срок, видится единственным путем качественного, глубокого и всестороннего его изучения и обеспечения эффективности соответствующего правового регулирования. Проанализировав имманентные свойства и природу времени, правового времени, правового срока, процессуального срока, юридического процесса и административного процесса, а также учитывая содержание интегративной концепции административно-процессуального права, представляется возможным выделить следующие существенные признаки содержащейся в административном процессуальном праве категории срока: 1) Административно-процессуальный срок - это конкретные моменты или периоды времени в административно-процессуальной деятельности. Административно-процессуальный срок в первую очередь является темпоральной категорией, проявляющейся на оси административного процесса в виде точки как минимальная единица момента времени (дления) и временного отрезка, который фиксируется посредством моментов, как дление (период времени). Измерение административно-процессуального срока осуществляется с использованием единиц физического времени (час, день, месяц) и условнооценочных показателей (своевременно, незамедлительно, сразу после). Многообразие форм фиксации срока в административно-процессуальном праве проявляется в использовании законодателем следующих темпоральных параметров: - немедленно (немедленное исполнение решения арбитражного суда по делу об оспаривании действий должностных лиц[78]); - секунда (прекращение проведения экзамена на право управления транспортным средством, если в течение 30 секунд с момента команды о начале испытательного упражнения кандидат в водители не приступил к его выполнению[79]); - минута (в срок не более 10 минут сотрудник, ответственный за прием и регистрацию заявления о выдаче иностранным гражданам вида на жительство, проверяет наличие оснований отказа в приеме заявления и документов[80]); - час (административное задержание допустимо на срок не более 3 часов[81]); - сутки (действие лицензии приостанавливается в течение суток со дня вступления в законную силу судебного акта об административном приостановлении деятельности лицензиата[82]); - календарный день (срок принятия решения о классификации товара - не более 90 календарных дней[83]); - рабочий день (государственный кадастровый учет осуществляется в срок не более 7 рабочих дней[84]); - неделя (в течение 2 недель с даты поступления заявки о регистрации географического указания осуществляется проверки факта уплаты пошлины[85]); - месяц (выданный охотничий билет в течение месяца регистрируется в государственном охотхозяйственном реестре[86]); - год (проведение не более одного планового контрольного мероприятия в 2 года допустимо для объектов контроля категории значительного риска[87]); - конкретная календарная дата (решение о проведении налогового мониторинга должно быть принято до 1 ноября года, в котором представлено соответствующее заявление[88]); - указание на событие (в срок не позднее дня, предшествующего дню проведения публичного мероприятия, суд должен рассмотреть апелляционную жалобу на решение суда по вопросу о согласовании места и времени проведения публичного мероприятия[89]); - разумный срок (в исполнительном производстве пропущенный срок подачи жалобы может быть восстановлен при условии обращения с соответствующим ходатайством в разумный срок[90]). Административно-процессуальный срок следует признать результатом воздействия темпоральных категорий на сферу административно-процессуального правового регулирования при разрешении органом публичной администрации и судом административных дел. 2) Административно-процессуальный срок устанавливается нормами административно-процессуального права либо органом публичной администрации и судом. Основной формой установления административно-процессуального срока является нормативное закрепление, а также акты толкования административно-процессуального права, в числе которых: - постановления Конституционного Суда Российской Федерации (в качестве примера можно привести постановление № 3-П от 15.01.2019, изменившее судебную практику относительно срока давности привлечения к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ, - сделаны выводы об общем сроке давности, хотя ранее суды исходили из годичного срока), - разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации (Постановление от 26.11.2019 № 49 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике в связи с вступлением в силу Таможенного кодекса Евразийского экономического союза»[91], содержащее разъяснения о сроках проведения ведомственного контроля, об обстоятельствах, которые не могут быть расценены как уважительные причины пропуска срока, об исчислении срока обращения в суд при реализации административного способа обжалования, о сроке рассмотрения таможенным органом обращения об изменении заявленных в декларации на товары сведений о размере таможенных платежей; постановление от 26.06.2018 № 28 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях»[92], в котором обращено внимание на наличие особенностей рассмотрения административных дел об оспаривании отказа в согласовании проведения публичного мероприятия в виде установления законодателем ряда сокращенных процессуальных сроков; постановление от 29.03.2016 № 11 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок»[93], содержащее разъяснения по вопросам рассмотрения дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок по административным делам; постановление от 17.11.2015 № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства»[94], разъясняющее положения о сроке рассмотрения заявления о приостановлении исполнительного производства, об обстоятельствах, которые не могут рассматриваться как основания, оправдывающие превышение сроков исполнения исполнительных документов, о бремени доказывания наличия уважительных причин неисполнения исполнительного документа в установленный срок; постановление от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»[95], содержащее разъяснения о последствиях нарушения сроков составления протокола об административном правонарушении, о правилах исчисления срока давности привлечения к административной ответственности. - определения Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, в связи с закреплением в процессуальном законодательстве необходимости единообразного применения и толкования норм права (например, Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации в определении от 28.02.2020 № 306-ЭС19-19540 по делу № А65-29996/2018[96] изложен правовой подход, согласно которому ограничение периода проверки по Федеральному закону № 294-ФЗ[97] в 60 рабочих дней распространяется на юридическое лицо в целом, включая филиалы, представительства и обособленные подразделения, а не на определенную территорию деятельности юридического лица; кроме того, отмечено, что трехлетний срок, устанавливающий регулярность проводимых проверок, необходимо исчислять именно с момента учреждения юридического лица, а не с даты создания филиалов и представительств). В случае отсутствия законодательного закрепления срока в необходимых случаях волевыми действиями органа публичной администрации и суда устанавливается административно-процессуальный срок. Основным ориентиром для его установления служит категория разумности, через призму которой правоприменитель определяет количество времени, объективно необходимое для совершения конкретного процессуального действия (согласно пункту 3 части 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции[98] предупреждение должно содержать разумный срок выполнения действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства). Установленные в административно-процессуальном правовые сроки, равно как и достаточность и разумность индивидуального регулирования при определении административно-процессуального срока органом публичной администрации или судом, является показателем развитости общества, государства, степени гарантированности прав физических и юридических лиц. 3) Двойственная объективно-субъективная природа административно-процессуального срока. Административно-процессуальный срок гармонично сочетает в себе объективность (неподвластность изменения объективного течения времени в административном процессе) и субъективность (нормативная регламентация измерения и исчисления срока, а также возможность изменения органами публичной администрации и судом правовой оценки юридических фактов, например, посредством приостановления течения срока либо восстановления пропущенного срока). 4) Административно-процессуальный срок адресован определенному кругу субъектов: участникам административно-процессуальных правоотношений, органам публичной администрации, суду, а также в некоторых случаях не участвующим в административном процессе лицам. 5) С административно-процессуальным сроком нормы административно-процессуального законодательства связывают совершение отдельных административно-процессуальных действий, воздержание от их совершения или наступление определенных юридических последствий. Административно-процессуальный срок, признаваемый в качестве юридического факта, имеет правовое и фактическое значение не сам по себе, а исключительно как темпоральное ограничение для действий, воздержания от действий, наступления определенных правовых последствий. В административно-процессуальном праве процессуальный срок ограничивает во времени определенные действия участников административного процесса, совершение которых является либо правом (например, предусмотренное частью 4 статьи 198 АПК РФ право обжаловать решения органа публичной администрации в трехмесячный срок), либо обязанностью (например, в силу части 1 статьи 57.7 Закона о воинской обязанности резервист обязан явиться в воинскую часть в срок, указанный в мобилизационном предписании; в силу части 5 Закона о защите конкуренции предупреждение антимонопольного органа подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в установленный срок). Таким образом, посредством конкретизации формы веления и нормативно-волевого содержания административно-процессуальный срок взаимосвязан с совершением участниками административно-процессуальных правоотношений процессуальных действий, направленных на реализацию субъективных прав и юридических обязанностей. Административно-процессуальное законодательство в отдельных случаях предусматривает административно-процессуальный срок, регламентирующий воздержание от совершения процессуальных действий (например, в силу части 2 статьи 68 Закона об исполнительном производстве в течение срока для добровольного исполнения требований, содержащихся в исполнительном документе, судебный пристав не вправе применять меры принудительного исполнения), а также наступления определенных юридических последствий (например, в силу части 12 статьи 27.10 КоАП РФ алкогольная продукция, которая была изъята, передается на уничтожение в установленном законом порядке после вступления в законную силу постановления по делу об административном правонарушении). 6) Административно-процессуальный срок является юридическим фактом. В зависимости от конкретных обстоятельств дела административнопроцессуальный срок может считаться юридическим фактом и повлечь возникновение, изменение или прекращение административно-процессуальных правоотношений в случаях: 1) наличия срока в форме момента либо периода, 2) длительности срока с фиксацией начала, окончания и его истечения, 3) процесса течения срока. 7) Административно-процессуальный срок является элементом механизма административно-процессуального правового регулирования и эффективным средством упорядочения административного процесса. Административно-процессуальный срок в механизме правового регулирования представляет собой темпоральное средство правового воздействия на правоотношения в сфере осуществления органами публичной администрации и судом властной деятельности по разрешению административных дел бесспорного и спорного характера. Институт срока в административном процессуальном праве обеспечивает возникновение темпоральных связей в административно-процессуальных правоотношениях, а также направлен на ценностно-временное измерение административно-процессуальной правовой реальности. Административно-процессуальные сроки являются процессуальными средствами нормативного характера, которым свойственна властно-регулятивная юридическая природа. Посредством воздействия темпоральных юридических средств на административный процесс срок в административном процессуальном праве упорядочивает административно-процессуальную деятельность, обеспечивая ее стабильность, определенность и устойчивость правовых связей, организованность, внутреннюю согласованность, системности, структурированность, предсказуемость и последовательность процессуальных действий. 8) Административно-процессуальный срок объединяет в себе материально-правовые и процессуально-правовые качества. Материально-правовое существо проявляется в обеспечении устойчивости административно-правовых отношений и стабильности, определенности государственно-публичного управления (например, срок давности как пресекательный срок в административном процессе). Процессуально-правовая природа проявляется во внесении упорядоченности в административно-процессуальные правоотношения и гарантированности оперативности административного процесса, совершения административно-процессуальных действий. 9) Административно-процессуальный срок - это средство темпорализации административного процесса. Суть темпорализации административного процесса заключается во временнóм структурировании и организации административно-процессуальной деятельности, а также в контроле за темпоральным движением административного процесса. Административный процесс, являясь длящейся во времени властной деятельностью уполномоченных органов по рассмотрению административных дел и особо ярко проявляясь как развернутая во времени сторона права, в силу своей сущности уже сам по себе «окрашен» темпорально, отражает протяженность во времени. В свою очередь, срок в административно-процессуальном праве как нормативная модель юридической объективации концепта «время» усиливает темпоральные свойства административного процесса, повышает концентрацию и насыщенность темпоральности в административно-процессуальном правовом регулировании. Административно-процессуальное действие, являющееся структурной единицей административного процесса, и административно-процессуальные сроки, представляющие собой составную часть правового времени, переплетены и тесно взаимосвязаны между собой. Срок в административно-процессуальном праве отражает темпоральные пределы административно-процессуальных действий, темпоральные границы действия административно-процессуального права. Так, административно-процессуальные сроки ограничивают как общую временную протяженность административного процесса и его отдельных стадий, так и темпоральную длительность разрешения административного дела и время совершения лицами, участвующими в деле, определенных процессуальных действий. Административно-процессуальный срок объединяет в себе темпоральные свойства административного процесса и природу категории времени, что приводит к темпоральной содержательной концентрированности концепта срока в административно-процессуальном праве, который благодаря такой сущности способен организовать и структурировать во времени административной процесс, ведь расточительное и нерациональное использование ресурса времени в административном процессе является тормозом в развитии государства и общества. 10) Административно-процессуальный срок обеспечивает динамичность административного процесса. Срок в административно-процессуальном праве регулирует темпоральные параметры властной деятельности органов публичной администрации и судов по разрешению административных дел: длительность, скорость, ритмичность, цикличность, в целом придавая ей динамизм. Административно-процессуальные сроки пронизывают всю административно-процессуальную деятельность, и вследствие взаимопроникновения процессуальных действий и временных точек или периодов на условной шкале административного процесса придают ему состояние подвижности, способствуют правовой определенности, устойчивости и предсказуемости процессуальных связей, а также обеспечивают динамизм правоотношений в административно-процессуальном праве. Административно-процессуальным срокам характерно такое темпоральное свойство как темпизация, определяющая скорость протекания административно-процессуальной деятельности. Административно-процессуальные сроки, обладая свойствами организационного характера, задают темп административно-процессуальной деятельности, который должен находиться в балансе с управляемым правоотношениями, гармонично сочетая в себе оптимальную скорость и высокое качество, соответствовать критерию разумности, отвечать в целом темпу общественной жизни. Именно в этих целях, на наш взгляд, законодатель, обеспечивая динамизм административного процесса, вводит новые процессуальные сроки и корректирует диапазон ранее установленных. Так, изначально при введении в действие КоАП РФ в 2002 г. статьей 29.6 названного Кодекса было предусмотрено лишь три срока рассмотрения дел об административных правонарушениях: - 15 дней (общий срок); - не позднее 48 часов (по делам в отношении лица, подвергнутого административному задержанию); - в день получения протокола об административном правонарушении (по делам об административном правонарушении, за совершение которого установлен административный арест). Редакция статьи 29.6 КоАП РФ, действующая по состоянию на 2020 г., предусматривает уже семь соответствующих сроков (далее приведены в порядке темпорального убывания): - 2 месяца (общий срок для суда); - 15 дней (общий срок для административного органа); - 10 дней (по правонарушениям в отношении входных билетов на матчи чемпионата Европы по футболу UEFA 2020 г. - статьи 14.15.2 и 14.15.3 КоАП РФ); - 7 суток (по делам об административном правонарушении, за совершение которого предусмотрено административное приостановление деятельности и допустимо применение временного запрета деятельности); - 5 дней (по правонарушениям в сфере избирательного права - статьи 5.1 - 5.25, 5.45 - 5.52, 5.56, 5.58, 5.69 КоАП РФ); - 48 часов (по делам в отношении лица, подвергнутого административному задержанию); - в день получения протокола об административном правонарушении (по делам об административном правонарушении, за совершение которого установлен административный арест). Более разнообразными со временем стали и сроки давности (статья 4.5 КоАП РФ): на момент вступления КоАП РФ в силу существовало два срока - 2 месяца и 1 года, а в 2020 г. уже шесть - 2 месяца, 3 месяца, 1 год, 2 года, 3 года, 6 лет. Как представляется, в настоящее время на увеличение скорости административно-процессуальной деятельности влияют также происходящие в обществе процессы цифровизации. Срок в административно-процессуальном праве обеспечивает ритмичность административно-процессуальной деятельности путем последовательного чередования административно-процессуальных сроков на различных стадиях административного процесса. Например, в рамках арбитражного судопроизводства законодателем установлены следующие сроки, регламентирующие темпоральную составляющую процесса проверки арбитражным судом законности принятых административным органом решений о привлечении к административной ответственности: 10 дней (для обращения в суд с соответствующим заявлением, часть 2 статьи 207 АПК РФ), 5 дней (для рассмотрения судом вопроса о принятии данного заявления к производству суда, часть 1 статьи 207, часть 1 статьи 127 АПК РФ), установленный судом срок для представления отзыва на заявления и материалов административного дела (статья 131 АПК РФ), 2 месяца (для рассмотрения дела, часть 1 статьи 210 АПК РФ), 5 дней (для изготовления решения суда в полном объеме, часть 2 статьи 176 АПК РФ), 3 дня (для направления лицам, участвующим в деле, принятого по делу решения суда, часть 6 статьи 211 АПК РФ), 10 дней (для вступления в законную силу решения суда, часть 5 статьи 211 АПК РФ). По нашему мнению, темпоральная ритмизация административного процесса создается именно совокупностью административно-процессуальных сроков в их определенной последовательности и чередовании, которые, как следствие, и задают ритм организации административно-процессуальной деятельности. Административно-процессуальные сроки благодаря имманентной темпоральной природе способствуют обеспечению цикличности административного процесса посредством использования определенных периодов времени. В целом, административно-процессуальный срок, придавая динамику реализации норм как административно-процессуального, так и административного (материального) права, по отношению к происходящим административно-правовым процессам является не внешней формой, а проистекает из существа административно-процессуальной деятельности, проявляя присущие темпоральные свойства. 11) Административно-процессуальный срок является условием обеспечения оптимального баланса темпоральной продолжительности и качества рассмотрения административного дел. Профессор А. Цукерман (Zuckerman, 1999:41-42) выделяет три фактора измерения правосудия, между которыми в любой судебной системе устанавливается компромисс: поиск правильного решения (истина), продолжительность судебного разбирательства и его стоимость. Представляется, что указанные факторы применимы и к административному процессу. Сбалансированное соотношение продолжительности и качества рассмотрения административного дела свидетельствует об эффективности государственного управления. Скорость и качество разрешения административных дел в административном процессе являются, своего рода, индикаторами государственного реагирования в сфере административно-процессуального права, а их оптимальное соотношение - показателем уровня развития государства. Совершенно справедливо замечено, что оптимальность срока обеспечивается существованием такого темпа, при котором «быстрота достигается не в ущерб качеству процесса, а качество - не в ущерб быстроте» (Yakupov, 1972:6). Достигнутое оптимальное соотношение длительности и качества не является статичным, а должно быть гибким, подстраивающимся под темп общественной жизни в целом. 12) Административно-процессуальный срок как темпоральный ограничитель процессуальных действий гарантирует соблюдение прав и законных интересов участников административного процесса, способствуя реализации в административном процессуальном праве принципов эффективности, процессуальной экономии, быстроты (оперативности), разумности, своевременности, правовой определенности. При этом с учетом постоянно возрастающей скорости течения общественной жизни в целях гарантирования прав и интересов участников административно-процессуальных правоотношений законодатель должен оперативно находить варианты оптимизации сроков совершения процессуальных действий в административном процессе. 13) Административно-процессуальный срок как специфическая юридическая конструкция является элементом административно-процессуальной формы, представляющей собой совокупность требований норм административного процессуального права, предъявляемых к порядку осуществления процессуальных действий, вследствие чего призван обеспечить достижение целей административного процесса. 14) Административно-процессуальный срок способствует реализации задач и достижению целей административного процесса. Результативность административного процесса как деятельности в сфере функционирования публичной власти по индивидуальному урегулированию общественного отношения посредством разрешения административного дела связана с эффективной и развитой правовой регламентацией установленного порядка управления и своевременной реализации субъектами административно-процессуальных правоотношений принадлежащих им субъективных прав и юридических обязанностей. Соблюдение административно-процессуального срока является необходимым условием наступления юридического эффекта от определенного административно-процессуального действия. 15) Административно-процессуальный срок обладает юридической силой и обеспечивается государством. Несоблюдение административно-процессуального срока может повлечь наступление неблагоприятных последствий как для лиц, участвующих в деле (например, привлечение к административной ответственности за несвоевременное представление запрашиваемых документов), так и для органов публичной администрации и суда (например, дисциплинарная ответственность судей за систематическое нарушение процессуальных сроков). 16) Административно-процессуальный срок является темпоральной границей, при преодолении которой фиксируется завершение определенной стадии (ее этапа) административного процесса. Например, 10-дневный срок, установленный арбитражно-процессуальным законодательством (часть 4 статьи 206 АПК РФ), является временно́й «чертой» завершения стадии апелляционного обжалования и «границей» начала вступления в законную силу решения суда о привлечении к административной ответственности. 17) Административно-процессуальный срок является элементом в структуре административной процедуры, наравне с компетенцией органов публичной администрации и судов по рассмотрению административных дел, последовательностью действий органов публичной администрации и судов, направленных на рассмотрение административных дел, правами и обязанностями субъектов административной процедуры (органы публичной администрации, суды, физические и юридические лица), основаниями и условиями разрешения административных дел, промежуточными и итоговыми решениями органов публичной администрации и судов при рассмотрении административных дел. Особенности административно-процессуальных сроков применительно к структуре административного процессуального права Учитывая структуру административно-процессуального права и исходя из триады административных дел, разрешаемых в рамках исполнительного административного процесса и судебного административного процесса, представляется возможным выделить следующие особенности административно-процессуальных сроков. 1) Административно-процессуальные сроки как конкретные моменты или периоды времени являются темпоральными фиксаторами: - в исполнительном административно-процессуальном праве - в процессе первичного полного или частичного разрешения органами публичной администрации административных дел (административные дела бесспорного характера, дела по административным спорам, дела по административным правонарушениям), - в судебном административном праве - в процессе продолжения и завершения разрешения судами административных дел, частично разрешенных органами публичной администрации, а также проверки законности принятых указанными органами ненормативных правовых актов, решений, и совершенных ими действий (бездействия) (дела по административным спорам, дела по административным правонарушениям). 2) В случае отсутствия нормативной регламентации административно-процессуального срока: в исполнительном административно-процессуальном праве соответствующий срок устанавливается органом публичной администрации, в судебном административном праве - судом. В разрезе триады административных дел при отсутствии правового закрепления административно-процессуального срока указанный срок устанавливается: в административных делах бесспорного характера - органами публичной администрации, а в делах по административным спорам и делах, связанных с административными правонарушениями, - органами публичной администрации и судами. 3) Следует отметить различную адресность административно-процессуальных сроков. Помимо обращенности всех административно-процессуальных сроков лицу, имеющему личную заинтересованность в разрешении административного дела, и в некоторых случаях не участвующим в административном процессе лицам, в исполнительном административно-процессуальном праве соответствующие сроки адресованы органу публичной администрации, в судебном административном праве - суду. В ракурсе видов административных дел административно-процессуальные сроки по делам бесспорного характера обращены органу публичной администрации, в делах по административным спорам и делах по административным правонарушениям - органу публичной администрации и суду. 4) Административно-процессуальным срокам характерна различная «разветвленность» в зависимости от числа участников административно-процессуальных правоотношений. Так, в административных делах бесспорного характера наблюдается однолинейность административно-процессуальных сроков ввиду темпоральной регламентации административно-процессуальных правоотношений между лицом, имеющим личную заинтересованность в разрешении административного дела, и органом публичной администрации. В отдельных случаях возможна некоторая усложненность сроками, предусмотренными для межведомственного взаимодействия. В делах по административным спорам в рамках исполнительного административного процесса рассматриваемые сроки отличаются некоторой многолинейностью за счет введения в круг административно-процессуальных правоотношений и, соответственно, регламентации административнопроцессуальных сроков для вышестоящего органа публичной администрации. По делам, связанным с административными правонарушениями, рассматриваемыми в исполнительном административном процессе, возможна как простая темпоральная линейность (административный орган и лицо, привлекаемое к административной ответственности), так и более усложненная темпоральная схема (административный орган и лицо, привлекаемое к административной ответственности, потерпевший, свидетель, эксперт и другие участники). В судебном административном процессе сроки в преобладающих случаях характеризуются многолинейностью и более высоким уровнем «разветвленности» по сравнению с исполнительным административным процессом. В делах по административным спорам присутствие в судебном административном процессе значительного числа участников административно-процессуальных отношений и наличие различных стадий судопроизводства обуславливает усложнение системы административно-процессуальных сроков и большую темпоральную наполненность. Определенная нормативная несогласованность усматривается в делах по административным правонарушениям: суды общей юрисдикции при рассмотрении дел указанной категории руководствуются сроками, предусмотренными КоАП РФ, в то время как в арбитражном судопроизводстве подлежат применению правовые нормы темпорального характера, закрепленные в АПК РФ, что влечет «пересечение» сроков, предусмотренных КоАП РФ и АПК РФ. 5) Суммарная продолжительность административно-процессуальных сроков в исполнительном административно-процессуальном праве и судебном административном праве различна. Так, общая длительность исполнительноадминистративного процесса, по общему правилу, меньше нежели чем продолжительность судебно-административного процесса, что объективно обусловлено спецификой регулирования соответствующих административно-процессуальных правоотношений и количеством стадий, как следствие, влекущие различную темпоральную насыщенность и неодинаковую общую продолжительность. В административных делах позитивного характера общая длительность административно-процессуальных сроков является наименьшей. В делах по административным спорам общая продолжительность сроков нестабильна и в большей степени зависит от обстоятельств юридико-фактической ситуации. По делам, связанным с административными правонарушениями, итоговая продолжительность рассмотрения дела условно ограничена сроком давности привлечения к административной ответственности, то есть при наличии процессуального срока для разрешения дела, но истечении срока давности рассмотрение дела фактически прекращается. Следовательно, фактически материально-правовая составляющая административного правоотношения является темпоральной границей в административном процессе. Кроме того, в указанных делах именно срок давности задает скорость рассмотрения дела: чем короче срок давности, тем быстрее должностному лицу и суду следует осуществлять административнопроцессуальные действия. Представляется важным отметить, что общая продолжительность административно-процессуальных сроков может быть прослежена и с другой стороны - как в целом административно-процессуальный срок разрешения конкретной юридико-фактической ситуации, например, берущей начало в исполнительном административном процессе в качестве административного дела позитивного характера, а завершающейся в рамках судебного административного процесса после прохождения стадии надзорного обжалования. В таком случае административное дело в ходе рассмотрения трансформируется в содержательном аспекте и «перетекает» из исполнительного административного процесса в судебный административный процесс. Соответственно, административнопроцессуальные сроки, присущие исполнительному административному процессу, суммируются со сроками судебного административного процесса, в итоге составляя общий административно-процессуальный срок разрешения административного дела, который также должен приниматься во внимание. При таком видении административно-процессуальные сроки проходят сквозь весь административный процесс, фиксируя его темпоральные границы начала и завершения в целом. Заключение Вышеприведенные признаки административно-процессуального срока ярко демонстрируют многогранность и богатое внутреннее содержание концепта срока в административно-процессуальном праве в интегративном понимании, что, по нашему мнению, обусловлено правовым синтезом темпоральности и властной процессуальной деятельности органов публичной администрации и судов по разрешению административных дел. Природа административно-процессуального срока раскрывается в единстве многообразия присущих ему свойств, в связи с чем нами предлагается подходить к формулированию дефиниции исследуемого правового явления в узком и широком смысле, а также с акцентом на темпоральную сторону. Итак, в узком смысле полагаем возможным дать следующее определение: срок в административно-процессуальном праве - это конкретные моменты или периоды времени в административно-процессуальной деятельности, установленные нормами административно-процессуального права либо органом публичной администрации и судом, с которыми связано совершение определенных действий, воздержание от их совершения или наступление определенных юридических последствий в рамках рассмотрения административных дел бесспорного и спорного характера, а также элемент механизма административно-процессуального правового регулирования, средство темпорализации административного процесса и придания ему динамичности. С акцентом на темпоральную сторону исследуемого правового явления срок в административно-процессуальном праве видится как алгоритмический идеал динамики, темпа, ритма, цикличности, последовательности процессуальных действий при рассмотрении органом публичной администрации и судом административных дел бесспорного и спорного характера. Срок в административно-процессуальном праве в широком смысле, вмещающем в себя всю глубину и масштаб содержания, - это время процессуальных действий в административном процессе.

×

About the authors

Elena V. Beliakovich

Peoples’ Friendship University of Russia (RUDN University)

Author for correspondence.
Email: beliakovich_ev@mail.ru
ORCID iD: 0000-0002-6285-3709

Judge, Presiding Judge of the Commercial Court of Chelyabinsk Region, Candidate of Legal Sciences Degree-Seeking Student of the Law Institute, Peoples’ Friendship University of Russia (RUDN University)

6 Miklukho-Maklaya str., Moscow, 117198, Russian Federation

References

  1. Bakhrakh, D.N. (1993) Administrative law. Moscow, BEK Publ. (in Russian).
  2. Bakhrakh, D.N. & Renov, E.N. (1989) Proceedings on cases of administrative offences. Moscow, Znanie Publ. (in Russian).
  3. Berman, H.J. (1988) Toward an Integrative Jurisprudence: Politics, Morality, History. California Law Review. 76 (4), 779-801. Available at: https://lawcat.berkeley.edu/record/1113174 [Accessed 15th July 2021].
  4. Druzhkova, E.V. (2015) Procedural terms in the legal regulation of proceedings in cases of administrative offenses. Diss… of Candidate of Legal Sciences. Saint Petersburg, Saint Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation. (in Russian)
  5. Dugenets, A.S. (1995) Procedural terms in the proceedings on cases of administrative offences. Diss… of Candidate of Legal Sciences. Moscow, VNII MVD Rossii. (in Russian).
  6. Dugenets, A.S. (2002) Procedural terms in the proceedings on cases of administrative offences. Moscow, VNII MVD Rossii Publ. (in Russian).
  7. Evdeeva, N.V. & Perov, O.U. (2015) Integrative Legal Thinking: the concept and methodology of synthesis. Juridical science: history and modernity. (1), 39-46. (in Russian).
  8. Ershov, V.V. (2010) Fundamental Theoretical and civil-law principles of law. Moscow, RAP Publ. (in Russian).
  9. Grafsky, V.G. (2010) Law as result of using a rule of legal justice (the integral approach). State and Law. (12), 5-13. (in Russian).
  10. Garaev, А.А. (2010) Terms in administrative offences (Law). Zakonnost’. (8), 53-55. (in Russian).
  11. Hall, J. (1947) Integrative Jurisprudence // Interpretation of Modern Legal Philosophies. New York: Oxford University Press. 325-332.
  12. Kosareva, N.V. (2013) Terms in the proceedings on cases of administrative offences. Diss… of Candidate of Legal Sciences. Moscow, Management Academy of the Ministry of the Interio of Russia. (in Russian).
  13. Koval’, L.V. (1979) Administrative and legal tortious relationship. Kiev, Vishcha shkola Publ. (in Russian).
  14. Mardasova, M.E. (2014) Procedural and process terms in tax law. Diss… of Candidate of Legal Sciences. Moscow, Institute of State and Law Russian Academy of Sciences (in Russian).
  15. Meshcheryakova, T.R. (2011) Terms in the legislation on administrative offences. Diss… of Candidate of Legal Sciences. Ekaterinburg, Ural Institute of Economics, Administration and Law. (in Russian).
  16. Paleha, R.R. (2010) The integrative concept of the legal understanding as a methodological paradigm of the law. Proceedings of Voronezh State University. Series: Pravo. 1 (8), 61-72. (in Russian).
  17. Panova, I.V. (2000) Actual problems of administrative process in the Russian Federation. Diss…. Doctor of Legal Sciences. Ekaterinburg, Ural state law academy. (in Russian).
  18. Romashov, R.A. & Salnikov, V.P. (ed.). (2010) Theory of State and Law: Textbook. V 3 t. T. 3. Saint Petersburg, Fond «Universitet» Publ. (in Russian).
  19. Telegin, A.S. (1983) Investigation of administrative offences. Diss… of Candidate of Legal Sciences. Sverdlovskij ordena Trudovogo Krasnogo Znameni yuridicheskij institut im. R.A. Rudenko (in Russian).
  20. Tsukanov, N.N. (2010) On procedure for assessing terms in the proceedings on cases of administrative offences. Administrative Law and Procedure. (3), 41-44. (in Russian).
  21. Yakupov, R.Kh. (1972) Procedural terms in Soviet criminal proceedings. Abstract Diss … Candidate of Legal Sciences. Moscow, Higher School of the USSR Ministry of Internal Affairs. (in Russian).
  22. Zakhartsev, S.I. & Salnikov, V.P. (2021) Comprehend theory as an approach to the knowledge of law. Yuridicheskaya tekhnika. (15), 166-174. (in Russian).
  23. Zelentsov, A.B. & Yastrebov, O.A. (2017) Judicial Administrative Law. Moscow, Statut Publ. (in Russian).
  24. Zhenetl, S.Z. (2005) On some issues of the use of procedural terms in cases of administrative offences. Jurist. (7), 47-51. (in Russian).
  25. Zuckerman, A. (1999) Assessment of Cost and Delay - a Multinational Perspective. In XI World Congress on Procedural Law: Procedural Law on the Threshold of the New Millennium. Wien. Universitat. Pp. 41-42.
  26. Zueva, L.Yu. (2014) Procedural terms in the proceedings on cases of administrative offences. Diss… Candidate of Legal Sciences. Moscow, Russian Legal Academy of the Ministry of Justice of the Russian Federation. (in Russian)

Copyright (c) 2021 Beliakovich E.V.

Creative Commons License
This work is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License.

This website uses cookies

You consent to our cookies if you continue to use our website.

About Cookies