THE PRESIDENCY INSTITUTION IN THE POST-SOVIET STATES: PECULIARITIES OF FUNCTION AND DEVELOPMENT TRENDS

Cover Page

Abstract


The presidency institution is of special importance to the majority of Post-Soviet States and plays a key role in their respective political arenas. At the same time, the existing institutional mechanisms of presidential power significantly differ from the "classic" world models which they were initially based on. This is true for the nature of the presidency institution and, to a greater degree, to the peculiarities of its function. Even though the institutional design of their political systems differs significantly, the presidential power in Post-Soviet countries functions in fairly similar ways. With that said, it appears necessary to identify patterns of development of the presidency institution in the Post-Soviet countries that developed over almost three decades. Pursuant thereto, this article attempts to analyze the dynamics of development of the presidency institution in these states, their respective peculiarities of function, the existing institutional mechanisms of interaction between the head of state and other public authorities, as well as its influence on the political system as a whole. The author looks at the presidential power not only from the formal-institutional perspective but also takes into account the most frequent informal practices.


Специфика политических систем стран постсоветского пространства в значительной степени обусловлена трансформационным процессом, который сложно назвать завершившимся. О последнем, в частности, свидетельствуют производящиеся в них постоянные изменения. И хотя в большинстве случаев они не столь масштабны, как в начале 1990-х гг., когда политические системы кардинально перестраивались, тем не менее процесс институциональной модификации продолжается. Для более точной характеристики данный этап переходного периода можно обозначить «адаптационным», поскольку учрежденные политические институты приспосабливаются к институциональной среде. Он начался примерно в одно и то же время во всех постсоветских государствах - с принятием новых конституций, - и это ознаменовало окончательное исчезновение с политической сцены советских властных институтов. В большинстве постсоветских государств новые конституции утвердили доминирующую роль института президента. Причем в первые годы развития его модели были примерно сопоставимы. И, несмотря на постепенно проявляющиеся в них отличия, основные принципы функционирования и тенденции развития в немалой степени схожи и в настоящее время. Это также справедливо применительно в целом к политическим системам постсоветских стран. Во многом именно поэтому в политической науке такие понятия, как «постсоветские государства», «страны постсоветского пространства», «постсоветское пространство» и т.д., сохраняют свое эвристическое значение и весьма актуальны для исследований [2. С. 77]. Рассматривая развитие института президента на постсоветском пространстве, внимание следует акцентировать на тех государствах, где он изначально формировался в качестве высшей ступени властной иерархии. Соответственно, в этот ряд не включаются страны Прибалтики (Латвия, Литва и Эстония), так как в них институту президента отводилась и отводится на сегодняшний день значительно более скромная роль в системе государственной власти по сравнению с другими постсоветскими странами. Основная причина такого положения дел кроется в культурно-исторических особенностях указанных обществ. Их территории в свое время входили в состав таких государств, как Речь Посполитая, Швеция и Ливония, что не могло не сказаться на политической культуре и ценностных ориентирах. Как результат, культура этих обществ сформировалась в большей степени как часть европейской культурной системы [16. С. 33]. Кроме того, все три государства после выхода из состава СССР стали ориентироваться на европейскую интеграцию, которая обязывала принять определенные правила игры, несовместимые с авторитарными началами и сильной единоличной властью [10]. Поэтому институту президента в Латвии, Литве и Эстонии изначально была отведена значительно более скромная роль, чем в других постсоветских государствах. Вместе с тем примечательно, что институт президента в странах Прибалтики был учрежден еще в досоветский период - в 20-30-х гг. XX века. Но после вхождения в состав СССР он был упразднен, а решение о его восстановлении было принято только в период политической трансформации 80-90-е гг. XX века [4. С. 12]. Соответственно, в этих государствах уже имелся определенный опыт функционирования института президента, и он также наложил серьезный отпечаток на выбор моделей президентской власти в дальнейшем. Поскольку в рамках данного исследования в первую очередь рассматриваются политические системы, в которых институт президента изначально играл определяющую роль, то было бы целесообразно сфокусировать внимание на остальных государствах постсоветского пространства. В некоторых из них становление института президента проходило достаточно сложно и сопровождалось, как правило, двумя процессами: 1) его «освобождением» от сохранившихся институтов советской власти, которое в ряде случаев переросло даже в конфликт ветвей власти (Россия, Кыргызстан и др.); 2) преодолением препятствий, связанных с сепаратизмом и амбициями элит (Азербайджан, Грузия и др.) [5]. В дальнейшем главной тенденцией в развитии института президента стало его перманентное усиление. Надо отметить, что постоянное усиление института президента в постсоветских странах проходило (а в некоторых странах продолжается и по настоящее время) на фоне существующего социального запроса на сильную власть и сильное государство, который связан, прежде всего, с культурно-историческими особенностями обществ, их политической культурой (что уже отмечалось выше на примере стран Прибалтики). Такой запрос особенно возрос в первые годы после распада СССР, когда во многих бывших союзных республиках появились серьезные проблемы в основных сферах жизни общества. Говоря о факторах, обусловивших становление сильной президентской власти в странах постсоветского пространства, ряд исследователей выделяет также такие, как неразвитость гражданского общества, несформированность партийной системы и необходимость преодоления кризиса в основных сферах этих обществ [13. С. 94, 106], необходимость проведения ускоренной модернизации народного хозяйства и политической системы [9]. Наконец, отметим, что развитие института президента на постсоветском пространстве сопровождалось довольно частыми конституционными реформами, большая часть из которых либо непосредственно касалась президентской власти, либо в определенной степени затрагивала механизмы взаимодействия главы государства с другими органами государственной власти. Наибольшее число конституционных изменений (семь и более) было проведено в Кыргызстане, Молдавии, Узбекистане и Туркменистане. Если оценивать подобный подход к развитию политической системы, то стоит отметить, что слишком частые и непоследовательные конституционные реформы тормозят процесс институционализации политических институтов и способны негативно сказаться на устойчивости и стабильности политической системы. Это достаточно наглядно видно на примере Кыргызстана, где последнее стало одним из главных причин революций 2005 и 2010 годов. При всем этом вектор развития президентской власти и интенсивность ее усиления определялись самими главами государств. Президенты выступали в роли своего рода проводника осуществляемой «сверху» консервативной трансформации, влияя на развитие всей институциональной системы [9]. Другими словами, сложилась сильная зависимость института президента от самих глав государств, что в первую очередь обусловлено именно низкой степенью институционализации президентской власти. Указанная тенденция во многих случаях сохраняется и по настоящее время. Для успешной институционализации и адаптации института президента в политической системе важнейшее значение имеют предпринятые главами государств меры по укреплению данного института в формальной плоскости, а также выстраивание эффективных механизмов по взаимодействию института президента с другими формальными политическими институтами. Если анализировать сложившуюся в этом направлении практику постсоветских государств, то здесь можно увидеть две разные тенденции. В одних случаях власть главы государства усиливается преимущественно посредством формальных практик: увеличивается объем полномочий президента в формально-правовой плоскости (Азербайджан после 1993 г., Белоруссия после 1994 г., Россия, Казахстан и др.), в иных случаях - преимущественно посредством неформальных институтов (Кыргызстан, Грузия и др.). При первом подходе политические режимы оказываются более устойчивыми и стабильными, поскольку происходит более быстрая адаптация и институционализация института президента, а при втором - появляются риски не только дестабилизации политической системы (например, в случае возникновения разногласий внутри элиты и, как следствие, прекращения существующих неформальных договоренностей), но и вовсе дискредитации института президента в обществе. Еще одна тенденция развития института президента в бывших республиках СССР, которую нельзя не отметить, заключается в том, что низкая степень его институционализации позволяет главам государств постоянно увеличивать срок своего пребывания у власти. Достигается это различными способами: 1) полная отмена ограничения на возможность переизбрания одного и того же лица на должность главы государства (Белоруссия в 2004 г., Азербайджан в 2009 г.); 2) отмена ограничения на возможность переизбрания для конкретного президента, пожизненное президентство (Туркменистан в 1999 г., Казахстан в 2007 г.); 3) «обход» установленного ограничения на возможность переизбрания посредством изменения уполномоченным органом конституционного контроля точки отсчета президентского срока (Белоруссия в 1996 г., Таджикистан в 1994, 1999 и 2006 гг.); 4) перераспределение полномочий в пользу премьер-министра и переход к парламентской республике для возможности по окончании президентского срока занять пост председателя правительства (Армения в 2017 г.); 5) продление своих полномочий посредством референдума (Туркменистан в 1994 г., Казахстан в 1995 г.); 6) «политическая рокировка» - временный уход президента со своего поста на другую высокую должность для соблюдения существующих конституционных ограничений (Россия в 2008 г.). Помимо преодоления ограничений переизбрания одного и того же лица на должность главы государства в конституции также вносятся изменения, касающиеся непосредственно продолжительности полномочий президентов. Тем не менее, как верно отмечает П.В. Панов, несмотря на возможность преодоления ограничений относительно срока полномочий президента или даже отсутствие таких ограничений, рано или поздно любой президент оставляет свой пост и, соответственно, встает вопрос о том, кто и каким образом должен его заменить. В связи с тем, что эта проблема возникает циклически, то вполне обоснованно было бы рассматривать такую процедуру не как просто смену власти, а как ее воспроизводство. Цикличность смены власти создает достаточно регулярные практики смены лидера, на основе которых формируется модель воспроизводства власти [11. С. 20]. В этом смысле в странах постсоветского пространства все более прочно укореняется (институционализируется) такая специфичная модель воспроизводства власти, как назначение уходящим со своего поста президентом преемника. С некоторыми оговорками можно сказать, что в России данная модель была использована в 2000 (Б. Ельцин - В. Путин), 2008 (В. Путин - Д. Медведев), 2012 (Д. Медведев - В. Путин) гг. [1. С. 118-121], в Азербайджане - в 2003 г. (Г. Алиев - И. Алиев). Воспроизводство власти путем назначения преемника далеко не всегда проходит успешно. Весьма ярким примером является случай В. Януковича, который выступал в качестве преемника Л. Кучмы на выборах 2004 г. [11. С. 32]. Следует согласиться с еще одним важным замечанием П.В. Панова, согласно которому «ключевым препятствием для реализации варианта „преемник“ оказывается публично-политическая сегментация элит. Независимо от того, какова ее природа (партийно-идеологическая, конфессиональная, клановая, рыночно-инструментальная и т.д.), сегментация элит принципиально меняет политическое пространство, в котором действует политический лидер. Иначе говоря, в публичном пространстве имеется вполне определенный сегмент (сегменты), для которого передача власти преемнику очевидно неприемлема. Как минимум это ставит под сомнение мандат лидера на „первичное решение“. Как максимум - блокируется попытка провести операцию „преемник“» [12. С. 157]. Еще одной характерной чертой политических систем постсоветских государств, влияющей на президентскую власть, является специфичная функция партий. В большинстве случаев партии становятся опорой действующего президента, а не самостоятельными субъектами политического процесса (Казахстан, Азербайджан, Туркменистан, Узбекистан, Таджикистан и др.). Это является серьезным механизмом в руках главы государства, если учитывать, что практически все акты конституционного законодательства (в том числе акты об изменении самих конституций) принимаются парламентами. Более того, в некоторых государствах парламентами осуществляется даже конституционный контроль (Туркменистан) [7. С. 151]. Так называемые «партии власти» создаются «сверху» при опоре на государственные структуры, и такие организации способны выполнять неполное число партийных функций. Они призваны лишь защищать и поддерживать власть, но не завоевывать ее [14. С. 168-170]. С.В. Устименко и А.Ф. Иванов в качестве других функций «партий власти» выделяет следующие: 1) объединение разрозненных элит (управленческих, экономических, интеллектуальных), поддерживающих деятельность главы государства и/или правительства, в институционально оформленное единое целое; 2) консолидацию электората для завоевания парламентских мандатов (это позволяет правящей элите повысить эффективность правительства); 3) подготовку необходимых административных кадров [15]. Реальные возможности «партии власти» в политической сфере в большей степени зависят от прочности ее связи с действующим руководством страны. Утратив такую связь, она может почти мгновенно «рассыпаться» [14. С. 169]. Кроме этого, в связи с тем, что зачастую подобные партии в обществе ассоциируются непосредственно с главой государства, уровень их общественной поддержки зависит от уровня поддержки действующего президента. Нельзя также не отметить связанную со сложившейся ролью президентской власти в политической системе специфику реализации принципа разделения властей. В тех государствах, где президент является главой государства и главой исполнительной власти, он в большей степени относится к исполнительной ветви, хотя и не ограничивается ее рамками (Грузия, Туркменистан, Узбекистан и др.). В тех же странах, где президент обладает только статусом главы государства, он как бы располагается над всеми ветвями власти и не входит ни в одну из них (Белоруссия, Россия, Казахстан и др.). В этом случае президент провозглашается координирующим звеном политической системы и тем самым наделяется большим объемом полномочий, позволяющим влиять на все три ветви власти (в меньшей степени на судебную) [3. С. 169]. Интересно, что даже несмотря на то, что при таком раскладе глава государства не отнесен к исполнительной ветви, большинство его функций и полномочий носят характер все же исполнительной власти. Более того, зачастую объем полномочий президента в этой сфере настолько велик, что фактически именно его стоит рассматривать как главу данной ветви. Во многих постсоветских государствах за президентом на конституционном уровне закреплена возможность оказывать существенное влияние на функционирование законодательной ветви власти и законодательный процесс. Так, например, он является субъектом права законодательной инициативы (т.е. может вносить законопроекты на рассмотрение парламента); обладает правом вето в отношении законопроектов, принятых парламентом (это влечет их повторное рассмотрение законодательным органом); обладает правом роспуска парламента и т.д. Таким образом, для сложившихся в постсоветских государствах политических систем характерно доминирование президентской власти независимо от системы правления (за исключением парламентских республик): так обстоит дело и в сверхпрезидентских, и в президентских, и в полупрезидентских республиках [6. С. 28]. Отдельно стоит сказать о значении указов и распоряжений президента. Являясь одними из основных инструментов президентской власти, посредством которых глава государства реализует свои функции и полномочия, они используются для регулирования очень широкого спектра вопросов. В некоторых государствах даже процесс конституционного реформирования осуществляется непосредственно на основании данных актов (Казахстан) [7. С. 151]. Особое место в политической системе государств постсоветского пространства, в которых институт президента является доминирующей политической силой, занимает администрация (аппарат) президента. Формально обладая статусом вспомогательного органа, способствующего реализации функций и полномочий главы государства, данная структура играет куда более важную роль в политическом процессе, так как границами, в которых она может действовать, являются обширные полномочия президента. В компетенцию администраций, как минимум, входит: разработка законопроектов для вынесения их на рассмотрение парламента; разработка актов президента; контроль за исполнением актов президента; обеспечение взаимодействия главы государства с другими государственными структурами и должностными лицами; информационное обеспечение президента и т.д. Таким образом, на основе вышеизложенного можно констатировать, что институт президента в большинстве постсоветских государств с момента учреждения и по настоящее время не только не утратил своего значения, но в некоторых случаях, напротив, упрочил положение. При этом за все эти годы политическая практика позволила выработать различные механизмы по вовлечению в процесс политического управления, основным субъектом которого является глава государства, все большего числа новых атрибутов президентской власти и усложнения уже имеющихся.

Khanlar A Gadzhiev

Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration

Author for correspondence.
Email: gadzhiev_hanlar@mail.ru
Prospect Vernadskogo, 84, bldg. 2, Moscow, Russian Federation, 119571

PhD, Lecturer of Department of Political Science and Political Management of School of Public Policy, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration

  • Borisova N.V., Sulimov K.A. Vosproizvodstvo vlasti v sovremennoj Rossii: preemnichestvo kak invariant? [Power Succession in Contemporary Russia: preemnichestvo as an invariant?] Political science. 2012; 3: 105—124 (in Russ.).
  • Gaman-Golutvina O.V. Avtoritarizm razvitiya ili avtoritarizm bez razvitiya: sud'by modernizacii na postsovetskom prostranstve [Authoritarianism of Development or Authoritarianism Without Development: the Fate of Modernization in the Post-Soviet Space]. The Journal of MGIMOUniversity. 2010; 4: 77—84 (in Russ.).
  • Gel'man V.Ya. Institucional'noe stroitel'stvo i neformal'nye instituty v sovremennoj rossijskoj politike [Institutional Construction and Informal Institutions in Modern Russian Politics]. Polis. Political Studies. 2003; 4 (4): 6—25 (in Russ).
  • Grishaeva O.N., Tolochko A.V. Obshchee i osobennoe v stanovlenii i razvitii instituta prezidentstva v postsovetskih gosudarstvah [General and Particular in the Formation and Development of Institute of Presidency in Post-Soviet States]. Post-Soviet Issues. 2016; 4 (10): 5—15 (in Russ.).
  • Egorov V.G. Rezhimnaya transformaciya postsovetskih nezavisimyh gosudarstv [Regime Transformation of Post-Soviet Independent States]. International Relations. 2013; 4: 452—470 (in Russ.).
  • Zaznaev O.I. Sverhprezidentskie sistemy na postsovetskom prostranstve [Super-Presidential Systems in the Post-Soviet Space]. Proceedings of Kazan University. Humanities Series. 2008; 150 (7): 16—30 (in Russ.).
  • Zmievskii D.V. Konstitucionno-pravovye preobrazovaniya v gosudarstvah postsovetskogo prostranstva: ponyatie, sushchnost', predposylki i formy [Constitutionally-legal Transformations to the Post-Soviet Territory States: Concept, Essence, Preconditions and Forms]. Fundamental and applied researches of the cooperative sector of the economy. 2012; 2: 144—152 (in Russ.).
  • Zmievskii D.V. Konstitucionnye principy osushchestvleniya gosudarstvennoj vlasti v stranah postsovetskogo prostranstva [The Constitutional Principles of Realization of the Government in the Post-Soviet Territory Countries]. Fundamental and applied researches of the cooperative sector of the economy. 2012; 3: 165—174 (in Russ.).
  • Kuvaldin V.B. Prezidentskaya i parlamentskaya respubliki kak formy demokraticheskogo tranzita. Rossijskij i ukrainskij opyt v mirovom kontekste [Presidential and Parlamentary Republics as Forms of Democratic Transit (Russian and Ukrainian Experience in the Global Context)]. Polis. Political Studies. 1998; 5: 134—138 (in Russ.).
  • Makarkin A. Postsovetskoe prostranstvo: Avtoritarizm i kompromissy [Post-Soviet Space: Authoritarianism and Trade-offs]. Neprikosnovennyi zapas. 2011; 6 (in Russ.).
  • Panov P.V. Politicheskij poryadok i problema vosproizvodstva vlasti: institut preemnika [Political Order and the Problem of Reproduction of Power: the Institute of Successor]. Political Expertise: POLITEX. 2010; 6 (3): 19—33 (in Russ.).
  • Panov P.V., Sulimov K.A. Smena lidera i predely personalistskogo prezidencializma: perspektivy varianta «preemnik» v stranah Zakavkaz'ya i Central'noj Azii [Leadership Succession and Limits of Personalist Presidentialism: The Perspectives of “Preemniks” in the Caucasus and Central Asia]. Political science. 2014; 1: 134—158 (in Russ.).
  • Parechina S.G. Institut prezidentstva: istoriya i sovremennost' [The Presidency Institution: History and Modernity]. Matusevich E.V., editor. Mn.: ISPI, 2003 (in Russ.).
  • Podvintsev O.B. Partijnye sistemy byvshih soyuznyh respublik kak otrazhenie raznonapravlennyh tendencij razvitiya postsovetskogo prostranstva [The Party-systems of the Former Soviet Republics as a Reflection of Divergent Development Trends in the Post-Soviet Space]. Russia and the contemporary world. 2008; 3 (60): 168—174 (in Russ.).
  • Ustimenko S.V., Ivanov A.F. “Partiya vlasti” v sovremennoj Rossii: retrospektiva i perspektiva [“Party of Power” in Modern Russia: a Retrospective and Perspective]. The Power. 2003; 8: 6—12 (in Russ.).
  • Shtol' V.V. Postsovetskie gosudarstva: poiski samoidentifikacii i izderzhki nezavisimosti [PostSoviet States: Quest for Identity and Costs of Independence]. Obozrevatel' — Observer. 2012; 12 (275): 29—41 (in Russ.).

Views

Abstract - 23

PDF (Russian) - 8

PlumX


Copyright (c) 2018 Gadzhiev K.A.

Creative Commons License
This work is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License.