Formation of the US global energy strategy in 1991-2015

Cover Page

Abstract


The article explores the formation of US global energy strategy in the timeframe of 1991-2015 and shifting emphasis in strategic documents indicating new regional priorities. Provisions concerning international energy interests of the United States can be traced back to the very first national security strategy and appear to be inherent core element of the American foreign policy. Due to domestic energy consumption patterns and cold war era strategic perception of fuel reserves US policy has been extensively centered on hydrocarbon resources. It proceeded from initial focus on the Persian Gulf to a global level commitment to ensure all-out output growth and transfer routs diversification for oil and gas exports in a number of key regions including the Caspian, and the Gulf of Guinea. By mid 2000s the US had become increasingly concerned with countering international influence and limiting regional clout of great powers that were pursuing independent policy and relying on state control of national energy companies and foreign energy assets, labeled as «resource nationalism». At the dawn of a new decade climate change in the Arctic and the rise of Indo-Asia-Pacific as a new global foremost transport and economic hub brought these rich in resources and critical in terms of resources shipping maritime domains to the forefront of US policy. Although the US prepares to assume the role of energy exporting country in the wake of shale oil and gas revolution that didn’t cause revision of this strategy but is merely supplementing it with a new international leverage. Revealed continuity rests on interpretation of unconstrained extraction and transit of hydrocarbon supplies to the world market and safety of the transit spaces as essential prerequisites for the stability of the US-centric global economy and entire postbipolar world order. Significant reliance on military instruments to maintain regional security regimes for international energy exports is a principal hallmark of US foreign policy.


Проблемы мировой энергетики и энергетической безопасности на протяжении последних двух десятилетий составляли одну из центральных тем экспертных дискуссий. Значительные массивы отечественной и зарубежной научной литературы были посвящены детальному изучению экономических и геополитических аспектов американской энергетической политики. Вместе с тем большинство работ преимущественно посвящено нюансированному анализу энергетической проблематики в контексте внутренней политики и экономического развития США, проблемам функционирования мировых рынков углеводородов и роли энергетических мотивов в военно-политической активности Соединенных Штатов на мировой арене. Взгляд на развитие американской энергетической дипломатии с позиции тщательного анализа доктринальных изменений, хронологии и периодизации процесса формирования глобальной энергетической стратегии США в 1990-2010-е гг. и их соотнесение с основными поворотными пунктами в отношениях Соединенных Штатов и других мировых держав позволяет более точно определить место энергетических вопросов в рамках американской внешней политики. С 1991 г. в период четырех администраций - от Дж. Буша-старшего до Б. Обамы, несмотря на изменения конъюнктуры на мировых рынках нефти и газа, энергетическая проблематика неизменно занимала одно из центральных мест в рамках внешнеполитического курса Соединенных Штатов. Внимание исторически было сосредоточено на углеводородном топливе, которое составляло основу энергобаланса США, а со времен холодной войны также рассматривалось как стратегический ресурс в контексте противостояния с СССР. На доктринальном уровне приоритетность задач обеспечения энергетической безопасности на международной арене получила отражение еще в первой в истории стратегии национальной безопасности, представленной администрацией Р. Рейгана в 1987 г., и сохранялась во всех ее последующих редакциях. Свободное поступление нефти на мировые рынки было определено как одна из пяти задач на ближневосточном направлении, а зависимость союзников в Западной Европе от поставок энергоносителей из Персидского залива названа долгосрочной угрозой[60]. Политика США в данном регионе от провозглашения доктрины Картера (1980), создания ОЦК (1983), до операции «Буря в пустыне» (1991) и создания Пятого оперативного флота ВМС США (1993) была непосредственно продиктована данными соображениями. Возможны различные подходы к периодизации формирования глобальной энергетической стратегии США в 1990-2010-е гг. Так, в частности, американские эксперты Л. Гери и М. МакНэбб, описывая возникновение «всеобъемлющей энергетической политики» США, обозначают период 1991-1999 г. как этап призывов к ее формированию, ранний период администрации Дж. Буша (2000-2002) - этапом переплетения энергетической политики и национальной безопасности, а поздний период (2003-2007) - этапом ее окончательного оформления [Geri, McNabb 2016: 68-81]. Такое деление, вероятно, правомерно с точки зрения развития внутриполитических процессов в США, но не совпадает с периодизацией американской энергетической дипломатии. В первой половине 1990-х гг. фокус внимания еще был смещен в сторону внутриполитической проблематики, в национальной энергетической стратегии 1991 г. акцент был сделан на расширение внутренней добычи нефти, хотя упоминалась важность ее наращивания во всем мире, в первую очередь - в Западном полушарии и на постсоветском пространстве[61], в стратегии 1994 г. энергетический раздел по-прежнему был посвящен обеспечению поставок из Персидского залива[62]. Окончательный отход от модели, существовавшей с 1980-х гг., произошел лишь в концепции национальной безопасности 1997 г., сделавшей центральной темой диверсификацию источников импорта. Она признавала неразрывную связь интересов в сфере экономики и безопасности, зависимость США от стабильности в ключевых регионах мира, из которых импортируются критически важные товары: нефть и природный газ, жизненно важный характер интересов, связанных со свободным поступлением на мировые рынки этих зарубежных энергоресурсов. Констатировался коренной сдвиг к прекращению зависимости от поставок ближневосточной нефти при сохранении их критического значения для союзников в Европе и Восточной Азии. Основным направлением было названо расширение сотрудничества в сфере разработки ресурсов в Западном полушарии, Африке, Центральной Азии и Каспийском регионе[63]. Аналогичные акценты получила и всеобъемлющая национальная энергетическая стратегия 1998 г. В последней же стратегии национальной безопасности администрации У. Клинтона 2000 г., более точно была обозначена опора на военные механизмы: военное присутствие США и межгосударственное военное взаимодействие служат обеспечению экономической стабильности, безопасности каналов транзита нефти в Юго-Западной Азии[64]. Примечательно, что именно на этот период приходится активизация военно-политического взаимодействия США и евроатлантических структур с государствами постсоветского пространства на каспийско-черноморском направлении. Третьим этапом стало полноценное оформление африканского вектора американской энергетической стратегии [Lubeck 2003] и попытки закрепить влияние на Кавказе и в Центральной Азии в период первого срока администрации Дж. Буша-младшего. Центральным документом, зафиксировавшим основные положения ее новой энергетической стратегии, стал доклад «Национальная энергетическая политика» 2001 г., подготовленный специальной группой с участием большинства министров нового кабинета в тесном контакте с представителями крупнейших нефтяных компаний. Авторы призвали утвердить энергетическую безопасность в качестве приоритета внешней и торговой политики. На фоне обострения конкуренции на рынках энергоресурсов основными направлениями должно было стать расширение добычи в новых регионах путем либерализации местных экономик, привлечения иностранных инвестиций и создания новых каналов транзита. Подтверждалось сохранение ключевого значения Персидского залива и роста добычи и экспорта из Западного полушария, Каспийского бассейна и Африки[65]. Эти тезисы повторились в 2004 г. в стратегии «Выход из энергетического тупика»[66]. Четвертый этап пришелся на второй срок администрации Дж. Буша и последующий период президентства Б. Обамы. Он был отмечен формированием арктического направления, усилением внимания к морским транзитным пространствам и постепенным переходом к активной разработке сланцевых газа и нефти и развитию альтернативной энергетики. Он также был связан с неуклонным нарастанием противоречий с Россией и КНР, в значительной мере связанных с вопросами влияния в Центральной Азии и на Кавказе, контроля морских пространств в Арктике и Восточной и Юго-Восточной Азии. В стратегии национальной безопасности 2006 г. нашел отражение ряд новых проблем, включая распространение в мире «ресурсного национализма» и попытки КНР нарушить целостность либеральных рыночных принципов разработки энергоресурсов на периферии мировой системы. В духе политики демократизации задачи диверсификации были увязаны с обеспечением открытости экономик стран-экспортеров и утверждением в них демократии. Подчеркивалось, что прибыль от экспорта нефти способствует распространению коррупции, ограничению экономического развития и политических реформ в отдельных странах, позволяя им осуществлять неприемлемую для американских интересов внутреннюю и внешнюю политику. Новым пунктом стало сдерживание влияния Китая. Два из трех основных противоречий, зафиксированных в китайско-американских отношениях, были напрямую связаны с проблемами энергетической безопасности. Ими были названы попытки КНР установить эксклюзивный контроль над отдельными иностранными источниками энергоресурсов, нарушая принципы открытости рынков, и поддержка стран-экспортеров, потворствующая их недопустимой, с точки зрения США, политике[67]. Центральная Азия вновь была отнесена к числу долгосрочных приоритетов, впервые акцент получило развитие альтернативных источников энергии и международного сотрудничества на данном направлении. Наконец, в национальной оборонной стратегии 2008 г. утверждалось, что США продолжат заботу об обеспечении доступа к энергоресурсам, имеющим жизненно важное значение для мировой экономики, и их свободном поступлении на мировой рынок[68]. Подчеркивалось, что США нуждаются в свободе действий в общих глобальных пространствах и стратегическом доступе в важные регионы мира с целью решения задач национальной безопасности, а благополучие мировой экономики зависит от свободного доступа к энергоресурсам. Стратегия администрации Б. Обамы в 2009-2016 гг., несмотря на принципиальное смещение акцентов от интенсификации разработки внутренних углеводородных ресурсов к форсированному развитию альтернативных и возобновляемых источников энергии, демонстрировала преемственность в отношении основных положений стратегии администрации Дж. Буша и, более того, продолжала линию, отслеживаемую с 1977 г. [Дмитриев 2014: 19]. Главным документом, определяющим рамки энергетической политики, стал Закон о восстановлении и реинвестировании Америки 2009 г. и повторяющий его положения план «Проект обеспечения безопасного энергетического будущего» 2011 г. Закон 2009 г. помимо положений о повышении энергоэффективности и диверсификации энергобаланса включал план сокращения импорта нефти на треть в течение 10 лет, ослабления зависимости от ближневосточных стран и Венесуэлы[69]. Документ 2011 г. подчеркивал важность сотрудничества с зарубежными партнерами с целью расширения добычи и поставок энергоносителей на мировой рынок, партнерства со странами-экспортерами нефти, замещения ее потребления через биоэнергетику[70]. Представленный в 2014 г. план «Всеобъемлющая энергетическая стратегия как путь к устойчивому экономическому росту»[71] обобщил итоги эволюции политики администрации Б. Обамы. Резкий рост объемов добычи сланцевого газа и нефти в США в первой половине 2010-х оказал значительное влияние на энергетическую стратегию страны: со стороны политического руководства и экспертного сообщества получили внимание перспективы превращения Соединенных Штатов в экспортера углеводородной продукции, а также проблема переосмысления этого экспорта как потенциального внешнеполитического рычага. Примечателен определенный диссонанс с прежней позицией, утверждавшей принципиальную недопустимость политизации энергетических вопросов. Содействие разработке зарубежных месторождений сланцевых нефти и газа стало рассматриваться как одна из важных мер по увеличению предложения на мировом рынке. В этой связи с начала 2010-х гг. были предприняты шаги по созданию новых органов и программ, призванных укрепить роль США в международной энергетической политике. Среди них - осуществляемая под эгидой государственного департамента межведомственная Инициатива в области управления энергетическим сектором и энергопотенциалом, призванная обеспечить техническую поддержку стран, выходящих в качестве крупных экспортеров на мировой рынок, в 2010 г. создана Программа технического сотрудничества в области нетрадиционных источников природного газа. В 2011 г. в составе государственного департамента с целью придать особый приоритет энергетической дипломатии также создано Бюро энергетических ресурсов. Другим важнейшим поворотом в период администрации Б. Обамы стала активизация политики на арктическом и индо-тихоокеанском направлениях. Так, доктринальное оформление получила стратегия в Арктике, концептуальные положения которой были подготовлены еще администрацией Дж. Буша в самом конце ее срока и утверждены в стратегии Корпуса морской пехоты США на период до 2025 г.[72], директиве, определяющей арктическую политику США[73], Арктической дорожной карте ВМС США[74] и ряде других документов. Активизация американской политики на арктическом направлении была прямо увязана с проблемой обеспечения суверенитета в регионе в условиях изменения климата и разгорающегося соперничества за контроль над его сырьевыми ресурсами. Утверждение в 2012 г. новых стратегических ориентиров оборонной политики, в рамках которых наибольший приоритет получил Азиатско-Тихоокеанский регион[75], также стало прямым развитием усилий прежней администрации, прослеживаемых с 2005 г., когда впервые одновременно было инициировано тесное военное сотрудничество с Индией, начали обсуждаться схемы квартета США-Япония-Индия-Австралия, многосторонний режим морской безопасности в районе Малаккского пролива [Song 2009: 111]. Характерно, что американо-китайские противоречия в регионе тесно переплетены с разногласиями между КНР и соседними странами относительно юрисдикции в акваториях Восточно- и Южно-Китайского морей, где располагаются значительные углеводородные ресурсы и транзитные маршруты энергоимпорта как в Китай, так и в Японию и Южную Корею. Наиболее поздняя редакция стратегии национальной безопасности, утвержденная в феврале 2015 г., отмечает принципиальную смену конъюнктуры на мировых рынках с превращением США в крупнейшего производителя нефти и газа, заявляет о сохранении ключевого значения Персидского залива и намерении далее обеспечивать бесперебойное поступление нефти из него на мировой рынок. Подтвержден приоритет диверсификации источников и маршрутов транзита энергоносителей, отмечен потенциал конфликтов за ресурсы в Арктике и Азии[76]. Особое внимание уделено проблеме глобальных общих пространств и морской безопасности, важными регионами с этой точки зрения названы Арктика, Карибское море, акватории в районе Африканского рога и Юго-Восточной Азии. Процесс формирования глобальной энергетической стратегии США и усиления ее военных компонентов получил широкое внимание экспертного сообщества, особенно в 2000-е гг. после интервенции в Ирак. Представители неомарксистского направления интерпретировали эти шаги как реализацию частных интересов бизнес-элиты, контролирующей энергетические ТНК [Chatterjee 2009]. Однако данная трактовка была подвергнута обоснованной критике, в частности, британские ученые Д. Стоукс и С. Рафаэль указали на примат задач устранения политических угроз для международного режима интернационализации энергоресурсов по отношению к частным интересам ТНК, ссылаясь на практику санкционной политики США и допуск КНР к разработке иракской нефти [Stokes, Raphael 2009: 46]. К середине 2000-х гг. предметом активных дискуссий стали прогнозы межгосударственных конфликтов вокруг энергоресурсов: так, американский эксперт М. Клэр представил прогнозы нарастания конкуренции за контроль над глобальными энергопотоками, сопоставимой с гонкой вооружений времен холодной войны [Klare 2012: 7], говорил о превращении вооруженных сил США в глобальный инструмент контроля над энергоресурсами [Klare 2008]. Дискуссия о поставленных проблемах развернулась на страницах ряда авторитетных научных изданий. В это же время один из ведущих американских геополитических экспертов Р. Каплан в 2009 г. предвосхитил поворот США к АТР, указав на превращение Индийского океана в основную арену соперничества с КНР за контроль над мировыми энергопотоками [Kaplan 2009, 2012]. Темы соперничества за контроль над сырьевыми ресурсами и транзитными маршрутами в морских акваториях АТР и Арктики стали одними из наиболее популярных в 2010-е гг., особенно среди военных экспертов. Следует отметить, что во всех случаях энергетические задачи американской внешней политики оказались тесно переплетены с другими: практически все державы, с которыми происходило столкновение интересов США, являлись либо крупными экспортерами нефти и газа (Россия, Иран, Венесуэла, Ливия), либо конкурентами за контроль над энергопотоками (КНР, Россия, Иран). Благодаря этому основными мотивами американской политики в этот период стали заинтересованность в снижении мировых цен на нефть посредством увеличения ее предложения на глобальном рынке, диверсификацию транзитных потоков, ослабление геополитических противников, разделение бремени обеспечения безопасности коммуникаций с союзниками [Krane 2009: 112]. Наиболее откровенно видение стратегических целей в рамках глобальной энергетической стратегии США было изложено Х. Клинтон в 2012 г. на посту главы государственного департамента: «энергетическая проблематика пронизывает всю американскую внешнюю политику, составляя вопрос как национальной безопасности, так и глобальной стабильности. Она лежит в сердце мировой экономики, но также связана с демократией и правами человека. Она составляет стержень геополитики как источник национальной мощи и богатства, конфликтов и сотрудничества. Интересы США связаны с исключением использования другими странами своих энергетических ресурсов или близости к маршрутам их транзита для диктата своей воли[77]. В целом данная картина многолетней преемственности внешнеполитического курса согласуется с выводами о том, что роль, которую играет нефть в обеспечении превосходства США в рамках международной системы, способствовала формированию долгосрочной упредительной стратегии, призванной обеспечить доступ и снабжение энергоресурсами в регионах их концентрации [Stokes, Raphael 2009: 42]. *** Глобальная энергетическая стратегия США в 1991-2015 гг. формировалась на основе присущей американскому политическому руководству глобальной трактовки энергетической безопасности. Она обусловлена высокой взаимосвязью с экономиками союзников в Европе и Восточной Азии и восприятием контроля над значительной долей добычи энергоресурсов и каналами их транзита со стороны нелояльных Соединенным Штатам держав как непосредственной угрозы для стабильности всего мирового экономического порядка. Это способствовало тесному переплетению геоэкономических и военно-политических мотивов американской внешней политики. Для цитирования: Пономарев Н.В. Формирование глобальной энергетической стратегии США в 1991-2015 гг. // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия «Международные отношения». - 2016. - № 2. - С. 255-264. REFERENCES Chatterjee P., 2009. Halliburton’s Army: How a Well-Connected Oil Company Revolutionized the Way America makes War. NY.: Nation Books, 304 p. Dmitriev S.S., 2014. Energeticheskaya strategiya B. Obamy: opora na innovatsii i tekhnologicheskoe liderstvo [Energy strategy of B. Obama: reliance on innovations and technological leadership]. Moscow, IMEMO, 162 p. Geri L.R., McNabb M.C., 2016. Energy Policy in the U.S.: Politics, Challenges, and Prospects for Change. N.Y.: CRC Press, 328 p. Kaplan R.D., 2009. Central Stage of the XXI century. Foreign Affairs, Vol. 88-2, pp. 16-29. Kaplan R.D., 2010. Monsoon The Indian Ocean and the Future of American Power. N.Y.: Random House, 400 p. Klare M.T., 2008. Rising Powers, Shrinking Planet. The New Geopolitics of Energy. London: Metropolitan Books, 352 p. Klare M.T., 2012. The Race for What's Left: The Global Scramble for the World's Last Resources. London: Metropolitan Books, 320 p. Krane C., 2009. Imported oil and U.S. national security. Santa Monica: RAND Corp. Available at: http://www.rand.org/content/dam/rand/pubs/monographs/2009/RAND_MG838.pdf (date of access: 01.09.2012). Lubeck P.M., Watts M.J., Lipschutz R., 2007. Convergent Interests: U.S. Energy Security and the “Securing” of Nigerian Democracy. Center for International Policy. Available at: http//www.ciponline.org/NIGERIA_FINAL.pdf (date of access: 01.09.2012). Song Y.-H., 2009. Regional Maritime Security Initiative (RMSI) and Enhancing Security in the Straits of Malacca: Littoral States and Regional Responses. Maritime Security in the South China Sea. Regional Implications and International Cooperation. Wu Sh., Zou K. (eds.). Farbham: Ashgate, pp. 109-135. Stokes D., Raphael S., 2010. Global Energy Security and American Hegemony. Baltimore: The John Hopkins University Press, 280 p. For citations: Ponomarev N.V. Formation of the US global energy strategy in 1991-2015. Vestnik RUDN. International Relations, Vol. 16, No. 2 (June 2016), pp. 255-264. © Пономарев Н.В., 2016

Nikolay Vladimirovich Ponomarev

MGIMO-University, MFA of Russia

Author for correspondence.
Email: nikolai.ponomarev@gmail.com
Moscow, Russia

  • Dmitriev S.S., 2014. Energeticheskaya strategiya B. Obamy: opora na innovatsii i tekhnologicheskoe liderstvo [Energy strategy of B. Obama: reliance on innovations and technological leadership]. Moscow, IMEMO, 162 p.
  • Chatterjee P., 2009. Halliburton’s Army: How a Well-Connected Oil Company Revolutionized the Way America makes War. NY.: Nation Books, 304 p.
  • Geri L.R., McNabb M.C., 2016. Energy Policy in the U.S.: Politics, Challenges, and Prospects for Change. N.Y.: CRC Press, 328 p.
  • Kaplan R.D., 2009. Central Stage of the XXI century. Foreign Affairs, Vol. 88-2, pp. 16-29.
  • Kaplan R.D., 2010. Monsoon The Indian Ocean and the Future of American Power. N.Y.: Random House, 400 p.
  • Klare M.T., 2008. Rising Powers, Shrinking Planet. The New Geopolitics of Energy. London: Metropolitan Books, 352 p.
  • Klare M.T., 2012. The Race for What's Left: The Global Scramble for the World's Last Resources. London: Metropolitan Books, 320 p.
  • Krane C., 2009. Imported oil and U.S. national security. Santa Monica: RAND Corp. Available at: http://www.rand.org/content/dam/rand/pubs/monographs/2009/RAND_MG838.pdf (date of access: 01.09.2012).
  • Lubeck P.M., Watts M.J., Lipschutz R., 2007. Convergent Interests: U.S. Energy Security and the “Securing” of Nigerian Democracy. Center for International Policy. Available at: http//www.ciponline.org/NIGERIA_FINAL.pdf (date of access: 01.09.2012).
  • Song Y.-H., 2009. Regional Maritime Security Initiative (RMSI) and Enhancing Security in the Straits of Malacca: Littoral States and Regional Responses. Maritime Security in the South China Sea. Regional Implications and International Cooperation. Wu Sh., Zou K. (eds.). Farbham: Ashgate, pp. 109-135.
  • Stokes D., Raphael S., 2010. Global Energy Security and American Hegemony. Baltimore: The John Hopkins University Press, 280 p.

Views

Abstract - 206

PDF (Russian) - 149


Copyright (c) 2016 Пономарев Н.В.

Creative Commons License
This work is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License.