American model of industrial areas revitalization

Cover Page

Abstract


Chronological and structural analysis of USA government policy to old industrial areas (OIRs) in the end of 20th - the beginning of the 21th centuries is carries out. Authors mark out government policy main stages and determine the role of different level authorities in OIRs revitalization. Research results demonstrate the federal government concentration on the national market protection from the foreign competition. In this case regional recovery strategies development became the task the local government and business that cause the difference in the OIRs after crisis development. Such model of government policy creates conditions for national competitiveness maintaining and unique regional strategies development. At the same time the priority of the economic issues without government attention to social problems provides the short-term effect and escalate the necessity of human capital development in the future.


Введение Проблема ревитализации экономики СПР затрагивает в той или иной мере большинство развитых стран, столкнувшихся в конце XX в. с масштабным спадом в некогда преуспевающих хозяйственных центрах. Рост конкуренции на мировых рынках и перенос обрабатывающих производств в развивающиеся страны усугубили состояние СПР, которые столкнулись с необходимостью поиска новых моделей роста. Возрождение экономики СПР невозможно без активного содействия со стороны государства, при этом политика разных стран в отношении СПР имеет собственную специфику. В этом отношении крайне интересен американский опыт государственного участия в ревитализации СПР. Обзор литературы С 1980-х гг. в экономической науке проведено множество исследований, посвященных как причинам деиндустриализации СПР, так и поиску сценариев экономического возрождения территорий. Среди зарубежных авторов следует выделить Л. Лорберта, М. Стейнера, Р. Хамма и Дж. Хосперса. Большой вклад в анализ старопромышленных регионов как закономерного следствия глобализации внес Р. Хассинк. Среди отечественных ученых изучению проблематики СПР посвятили свои труды С.С. Артоболевский, К.М. Глонти, А.Г. Гранберг, Г.А. Ковалева, О.А. Романова, А.И. Татаркин и другие авторы. В большинстве случаев в выполненных исследованиях анализируются различные примеры ревитализации экономики СПР с акцентом на механизмы адаптации региона к новым условиям внешней среды. Оценка накопленного странами опыта государственного участия в ревитализации СПР на этапе глобализации требует дополнительного изучения. Методы исследования В основу методологии исследования легли такие методы, как хронологический, исторический и структурный анализ развития СПР, системный подход к изучению политики, теоретический анализ, а также общенаучные методы аналитического обобщения, дедукции и абстрагирования. Теоретический базис В экономической литературе представлен широкий перечень подходов к определению термина «старопромышленный регион». Например, М. Стейнер делает акцент на хронологических этапах возникновения, развития и деиндустриализации СПР, отмечая, что экономическая база СПР образована в XIX в. (Steiner M., 1984). Другие исследователи в качестве основной черты выделяют нынешнее депрессивное состояние СПР, определяя их как «территории или районы, профилирующие отрасли которых в силу научно-технического прогресса и изменений спроса потеряли рынок сбыта, стали убыточными и либо полностью прекратили производственную деятельность, либо находятся в стадии стагнации» (Гранберг А.Г., Артоболевский С.С., Ковалева Г.А, 1998). В рамках данной статьи авторы опирались на определение СПР, предложенное Л. Лорбером, который в качестве СПР рассматривал «территории, ранее являвшиеся центрами развития промышленных производств, но вступившие в фазу кризиса в результате неспособности быстро реагировать на изменения на мировых рынках, адаптироваться к новым условиям и своевременно использовать достижения науки и техники» (Lorber L., 2014). Характерные проблемы таких регионов заключаются в высокой зависимости от базовых отраслей промышленности, отсутствие существенных альтернатив трудоустройства, негибкая институциональная структура, неконкурентоспособная продукция, избыточные производственные мощности. Кроме того, в результате данных тенденций в СПР обострились социальные проблемы. Роль государства в восстановлении экономики СПР К старопромышленным регионам США относят территории, известные как «ржавый пояс», включая, например, городские агломерации Детройта (Мичиган), Питтсбурга (Пенсильвания), Чикаго (Иллинойс), Кливленда (Огайо) и др. Вплоть до середины XX в. данные регионы представляли собой крупнейшие американ- ские и мировые производственные центры в области черной металлургии и машиностроения. Так, в начале 1900-х гг. размещенная в Питтсбурге компания U.S. Steel производила 2/3 всей американской стали, т.е. около 30% мирового производства (Lotke E. Extein S., Flack J., Kalick L., 2009). Детройт к 1950 г. производил каждый второй автомобиль в мире (Owens R., Rossi-Hansberg E., Sarte P., 2018), а Чикаго обеспечивал около 5% всех рабочих мест в промышленности США. Однако внешние шоки, включая энергетические кризисы и рост конкуренции со стороны развивающихся стран обострили внутренние дисбалансы регионов и привели к существенному экономическому спаду, положив начало процессу деиндустриализации СПР. В Питтсубрге под сокращение попали 150 тыс. человек, работавших в сталилитейной промышленности (Нагорный С., 2016). В Чикаго число рабочих мест в производственном секторе в 1970-1987 гг. сократилось почти на 250 тыс. (Israilevich P., Mahidhara R., 1990). Резкое ухудшение состояния американской промышленности и отдельных регионов требовало незамедлительного вмешательства государства. С 1970-х гг. по настоящее время политика США, направленная на устранение последствий промышленного спада и решение проблем СПР прошла три этапа развития (табл. 1). В разрезе каждого периода выделены главные инструменты экономической политики, задействованные разными уровнями исполнительной власти. На первом этапе инициатором мер по стимулированию промышленного роста выступали федеральные власти, а основной целью было повышение конкурентоспособности американской промышленности. Важным элементом политики первого этапа выступала система протекционистских инструментов против дешевых импортных товаров. Одновременно за счет ужесточения экологических, ценовых и других требований на внутреннем рынке правительство стимулировало предприятия внедрять новые технологии. Эти шаги смягчили последствия кризиса для американских корпораций, но заметного положительного эффекта не дали. Многие предприятия вместо модернизации производства предпочли повышать конкурентоспособность за счет переноса производственных мощностей в Мексику или в азиатские страны. Среди таких компаний - General Motors и Ford, бывшими основными работодателями в Детройте. Эта тенденция усугубила положение СПР, тем более что меры, направленные на решение именно региональных проблем, не принимались вплоть до начала 1990-х гг. В период 1990-2010-х гг. инициатива перешла на уровень муниципалитетов. Осознав, что федеральное правительство не намерено оказывать точечную поддержку пострадавшим регионам, местные власти начали разрабатывать собственные программы развития с акцентом на решение экономических проблем отдельного региона. Одним из основных направлений стало создание точек роста за счет расширения использования технологий и освоения новых квалификаций. Важным звеном реформ выступили университеты, на базе которых происходило формирование наукоемких производственных кластеров. Однако обладая гораздо меньшим объемом доступных ресурсов, муниципальные власти не могли самостоятельно реализовать комплекс мероприятий, и предпринятые инициативы становились успешными только при содействии со стороны частного бизнеса. Этапы государственной политики США по отношению к СПР [Stages of the USA government policy to OIRs] Таблица 1 Этап Инструменты Уровень Пример 1970-1990 гг. Поддержка конкурентоспособности отраслей Ценовые ограничения на внутреннем рынке Федеральный В 1970-1980 гг. США для поддержки автомобилестроения ограничивали рост цен на сталь Ограничения на расход топлива Федеральный В 1975 г. в США ввели требования к компаниям за 10 лет понизить средний расход топлива автомобилей в 2 раза Ценовые ограничения на импортные товары Федеральный В 1978-1982 гг. в США действовала программа лимитирования цен (The Trigger Price Program), по которой минимально допустимая цена на импортную сталь устанавливалась на основе расчета производственных и транспортных издержек Добровольные ограничения экспорта партнерами (Voluntary Restraint Agreement) Федеральный В 1982 г. Европа ввела добровольное ограничение на экспорт стали в США. В 1981 г. Япония ввела ограничение на экспорт автомобилей в США на уровне 1,68 млн шт. в год (2,3 млн шт. к 1985 г.) Квотирование Федеральный В 1984 г. США установили квоту для импортной стали в размере 18,5% от внутреннего американского рынка Экологические стандарты и требования к уровню безопасности Федеральный С 1970-х гг. на соблюдение требований Управления по охране труда и Агентства по защите окружающей среды металлургические предприятия США расходовали 17% инвестиций 1990-2010 гг. Региональная инициатива Разработка программ развития Муниципальный В 1994 г. в Питтсбурге разработана Программа восстановления региональной экономики (Regional Economic Revitalization Initiative) Строительство туристических объектов Муниципальный В 1990-х гг. в Детройте построено три крупных отеля с казино, которые ежегодно приносили штату около 8,3 млн долл. США дохода Сокращение расходов бюджетов Муниципальный За 2003-2010 гг. Детройт сократил расходы муниципального бюджета на 28% Увеличение налоговой нагрузки Муниципальный В 2000-2010-х гг. Детройт повысил ставки налога на имущество до самого высокого показателя по штату (3%) а также ввел налоги на доход, работу казино и др. Поддержка инициатив в сфере образования Муниципальный В 1982-2002 гг. частный вуз Карнеги-Меллон в Питтсбурге совместно с IBM создал и запустил виртуальную вычислительную среду Andrew’s project, ставшую основой электронно-вычислительной инфраструктуры университета и позволившую реализовывать образовательные программы в сфере информационных технологий Проведение имиджевых мероприятий Федеральный В 2009 г. в Питтсбурге состоялся Саммит G-20 Этап Инструменты Уровень Пример 2010-е гг. - н. вр. Акцент на возрождение обрабатывающих производств в США Разработка программ развития Муниципальный В 2011 г. принят стратегический план Чикаго. В 2015 г. Чикаго опубликовал План устойчивого развития, предусматривающий инвестиции в размере 8 млрд долл. США в городскую инфраструктуру Повышение имиджа рабочих профессий Федеральный С 2012 г. в США 3 октября отмечается как «День работника обрабатывающей промышленности» (Manufacturing Day) Внешнее антикризисное управление Региональный В 2013 г. Детройт начал процедуру банкротства, имея задолженность 18,5 млрд долл. США. Внешним управляющим назначен К. Орр, занимавшийся ранее проблемой автомобильного концерна Chrysler Введение экологических нормативов и ограничений Федеральный В 2014 г. принята программа «Чистая энергия», ориентированная на сокращение выбросов и ужесточение правил утечки метана Расширение взаимосвязи университетов и бизнеса Федеральный В 2015 г. принят «Акт о производственных университетах» (Manufacturing Universities Act of 2015), в рамках которого выделено 25 университетов США, которые получают по 5 млн долл. США ежегодно до 2019 г. для осуществления совместных проектов с фирмами обрабатывающей промышленности Реконструкция пустующих производственных площадок Муниципальный В 2015 г. команда Detroit Future City (DFC) инициировала проект реконструкции 900 пустующих промышленных объектов Детройта. Бывшие корабельные доки превратили в парк развлечений Michigan Outdoor Adventure Center. С 2017 г. автомобильная фабрика Packard перестраивается в комплекс жилых и офисных помещений Сокращение экологических ограничений Федеральный В 2017 г. США заявили о намерении выйти из Парижского соглашения Это подтверждает противоположный опыт Детройта и Питтсбурга. В Детройте местные инициативы не смогли запустить экономический рост, и в 2013 г. город стал крупнейшим муниципальным банкротом за всю историю США с общей задолженностью 18,5 млрд долл. США. Федеральные власти, несмотря на обращения со стороны муниципалитета, отказались предоставлять Детройту финансовую поддержку. Инструменты экономической политики восстановления экономики городской агломерации Питтсбурга [Tools of Pittsburgh metropolitan area economic revitalization] Таблица 2 Инструменты Инициатор Пример Разработка программных документов Муниципальные власти и частный бизнес В 1994 г. принята региональная программа экономического возрождения (Regional Economic Revitalization Initiative), в разработке которой принимали участие как органы муниципальной власти, так и частные предприятия Государственно-частное финансирование Муниципальные власти и частный бизнес Центр, в котором в 2009 г. проходил Саммит G-20, является совместным предприятием государства и корпораций региона Поддержка интеграции образования и производства Частный бизнес, университеты В 1985 г. частный университет Карнеги-Меллон одним из первых зарегистрировал домен в американской некоммерческой сети, развившейся в Интернет, и одновременно начал разработку и внедрение виртуальной вычислительной среды совместно с IBM для создания вычислительной инфраструктуры университета Создание производственных кластеров на базе университетов Частный бизнес К 1997 г. на базе биотехнологического центра Университета Питтсбурга создан кластер биотехнологий, а Институт робототехники университета Карнеги-Меллон с начала 2000-х гг. действует в статусе национального производителя и выполняет заказы, в том числе для NASA Создание рабочих мест в новых отраслях Частный бизнес, университеты По данным на 2016 г., медицинская корпорация UPMC Health System - крупнейший работодатель города, предоставляя рабочие места 62 тыс. горожанам. В топ-10 работодателей (на 2016 г.) входят два вуза и телекоммуникационная компания Verison Communications Модернизация городской инфраструктуры Муниципальные власти и частный бизнес В 1992 г. в Питтсбурге открыт новый межждународный аэропорт. К 2016 г. пассажирооборот в аэропорту Питтсбурга достиг 8,3 млн человек Нишеизация промышленных предприятий Частный бизнес С 2010 -х гг. на базе сталилитейных мощностей началось развитие производства специальных металлов и сплавов для нужд оборонной и аэрокосмической промышленности. Более 300 отдельных компаний стали специализироваться на поставках металлообрабатывающего оборудования и запасных частей, а также инжиниринговых услугах Сохранение базовых отраслей специализации при сокращении масштабов производства Частный бизнес В обрабатывающей промышленности трудоустроено 10 % трудоспособного населения региона, а на металлургических предприятиях Питтсбурга сконцентрировано 4% всех оставшихся американских сталелитейных мощностей Питтсбург, напротив, считается одним из успешных примеров ревитализации экономики. Столкнувшись со схожим набором вызовов, регион смог добиться объединения усилий разных участников в достижении общей цели. Об этом свидетельствуют данные таблицы 2, в которой сведены ключевые инструменты экономической политики, задействованные регионом в процессе ревитализации хозяйственной жизни. Как видим, инициаторами предложений по восстановлению экономики Питтсбурга выступали местные власти, вузы и промышленные корпорации, направившие часть своих средств на улучшение обстановки в регионе. Программа экономической ревитализации Питтсбурга базировалась на трех принципах: высокая инициативность местных властей и бизнеса; интеграция образования и производства; развитие высокотехнологичных производств с использованием имеющихся ресурсов и компетенций. Принимаемые на втором этапе государственной политики меры дали заметные положительные результаты. Например, если в 1980-х гг. уровень безработицы в городской агломерации Питтсбурга достигал 10,5%, то уже к 2001 г. совместные усилия муниципальных властей, бизнеса и университетов позволили снизить показатель до 4,4% (рис. 1). Рис. 1. Уровень безработицы в городской агломерации Питтсбурга, % [Fig. 1. Unemployment rate in Pittsburgh metropolitan area, %] Источник: составлено авторами по статистике Федерального Банка Сэнт-Луиса. URL: https://fred. stlouisfed.org (дата обращения: 19.11.2017). Участие федеральных властей в решении региональных проблем Питтсбурга было минимальным, если не считать предложение бывшего президента США Б. Обамы о проведении в городе Саммита G 20, равно как и власти штата не проводили особой политики по оживлению хозяйственной жизни в городской агломерации. Изменению политики США, затрагивающей интересы СПР, способствовал мировой финансовый кризис 2008-2009 гг., который доказал слабость действующей модели развития и необходимость пересмотра роли промышленности. Федеральные власти вновь обратились к поддержке базовых производств. Это вы- разилось, например, в попытке интегрировать образование и промышленность на федеральном уровне за счет финансирования производственных университетов. Заинтересованность государства в возрождении американской промышленности заметно активизировалась после прихода к власти Д. Трампа, еще в ходе предвыборной гонки заявлявшего о необходимости реиндустриализации экономики США. В 2017 г. уже несколько промышленных предприятий, включая GM, заявили о готовности инвестировать в американскую экономику несколько миллиардов долларов. В то же время смена политического курса обусловила противоречивый характер федеральной политики на третьем этапе. Если администрация Б. Обамы настаивала на ужесточении экологических нормативов, то Д. Трамп, напротив, выступает за снятие ограничений, в том числе выход из Парижского соглашения. По словам действующего президента США, соблюдение условий документа к 2025 г. лишит страну около 2,7 млн рабочих мест в промышленности (Панов А., 2017). Американская модель стимулирования экономики СПР на современном этапе: «плюсы» и «минусы» На основе анализа этапов государственной политики США попробуем определить роль различных уровней власти в процессе ревитализации СПР (рис. 2), а также сильные и слабые стороны американской модели стимулирования экономического роста старопромышленных регионов (табл. 3). Федеральный уровень Региональный уровень Муниципальный уровень · защита промышленных отраслей; · стимулирование предприятий к модернизации, внедрению технологий; · поощрение конкуренции на внутреннем рынке при защите от внешних конкурентов · минимальное участие в ревотализации экономики СПР · разработка основных принципов восстановления региональной экономики; · привлечение частного бизнеса; · разработка стратегических документов; · стимулирование государственно-частного партнерства Рис. 2. Роль разных уровней власти в ревитализации экономики СПР в США [Fig. 2. Role of different level authorities in OIRs revitalization] Источник: разработано авторами. Итак, американский подход к решению проблемы СПР имеет ряд неоспоримых преимуществ. Акцент политики на приоритетное решение экономических вопросов способствовал укреплению конкурентоспособности национальной промышленности в целом. По данным Всемирного банка, за 1994-2016 гг. объем производства обрабатывающей промышленности США вырос почти в 2 раза с 1,4 до 2 трлн долл. США. Одновременно усиление взаимосвязи университетов и бизнеса в сочетании со стимулирующими мерами со стороны федеральных властей создало условия для внедрения инноваций, что подтверждают успехи технологических кластеров. Например, по данным на 2015 г. кластер медицины и биотехнологий Питтсбурга обеспечивал занятость 18,2% трудоспособного населения. Наконец, фактическое закрепление полномочий по разработке мер ревитализации СПР за уровнем муниципалитетов позволяет максимально учесть специфику каждой территории и разработать оптимальный план развития. Таблица 3 Сильные и слабые стороны американской модели государственного участия в восстановлении экономики СПР [Advantages and disadvantages of American OIRs revitalization model] Сильные стороны Слабые стороны Многоплановая защита национальных производителей на федеральном уровне Незащищенность рабочего класса Активное стимулирование инноваций Отсутствие масштабной социальной поддержки проживающих в СПР Минимальные государственные расходы на поддержку неэффективных производств, отраслей Снижение среднего уровня человеческого капитала Высокая мотивированность муниципалитетов и частного бизнеса на решение региональных вопросов Рост бедности, ускоряющий отток населения Диверсификация промышленных предприятий для сохранения конкурентоспособности Высокая зависимость результата от экономического интереса и согласованности действий частных предприятий и местных властей Максимальный учет специфики территории в программах развития Несогласованность действий разных уровней власти тыс. чел. 140,0 120,0 100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 0,0 1994-2016 гг. Условные обозначения: - промышленность; - ресторанный сервис; - информационные технологии Рис. 3. Численность работников в городской агломерации Питтсбурга, тыс. чел. [Fig. 3. Employment in Pittsburgh metropolitan area, thousand people] Источник: составлено авторами по статистике Федерального Банка Сэнт-Луиса. URL: https://fred. stlouisfed.org (дата обращения: 26.11.2017). В то же время, американская модель, концентрируясь на решении экономических вопросов, оставляет без внимания проблемы социального развития. В результате попыток предприятий адаптироваться к новым условиям тысячи рабочих лишаются заработка. Даже в относительно успешном Питтсбурге сохраняются социальные дисбалансы. Рабочие места в новых высокотехнологичных отраслях составляют около 10% от общего количества, представлявшегося ранее промышленными корпорациями. Остальные работники вынуждены переходить в сектор услуг, включая, ресторанный сервис и др. (рис. 3). Кроме того, новые работодатели не предоставляют социальных гарантий, которыми обеспечивали рабочий класс ранее. В результате, по данным на 2016 г., в агломерации Питтсбурга за чертой бедности находилось около 22,9% населения. Низкие доходы, отсутствие социальной поддержки и неравноценность рабочих мест приводят к оттоку трудоспособных кадров и, как следствие, старению населения региона. В 2015 г. свыше 47% резидентов агломерации составляли люди старше 35 лет, в то время как на долю детей и подростков до 17 лет приходилось 16%. В отсутствии реакции со стороны государства эти тенденции будут только усиливаться. Заключение Таким образом, анализ практики США по участию государства в ревитализации экономики СПР позволяет сделать следующие выводы. 1. Государственная политика в отношении СПР крайне децентрализована и не согласована. Федеральные власти берут ответственность исключительно за создание общих условий развития промышленности, не участвуя в стимулировании региональной экономики. Это становится задачей муниципальных властей и промышленных корпораций. На разных этапах меры государственной политики могут прямо противоречить друг другу. 2. Ориентация модели на приоритетное решение экономических вопросов позволяет с минимальными государственными расходами обеспечить экономический рост и отсеять предприятия, не способные адаптироваться к изменяющимся условиям внешней среды, но одновременно усугубляет социальные проблемы региона. 3. В долгосрочной перспективе американская модель без изменения параметров государственной политики не способна обеспечить длительный экономический рост. Рост социальной напряженности на определенном этапе поставит в качестве приоритетного вопрос развития человеческого капитала для сохранения и поддержания темпов роста.

Andrey A Maltsev

Ural state university of economics

Author for correspondence.
Email: kafedra_meo_usue@mail.ru
8 Marta/Narodnoy Voli str., 62/45, Ekaterinburg, Russia, 620144

Doctor of Science (Economics), professor, head of global economics department, Ural state university of economics; senior research fellow, Institute of Economics of the Ural Branch of RAS

Arina E Mordvinova

Ural state university of economics

Email: a.akinfieva@mail.ru
8 Marta/Narodnoy Voli str., 62/45, Ekaterinburg, Russia, 620144

assistant of global economy department

  • Granberg A.G., Artobolevskiy S.S., Kovaleva G., Rossel E. Restrukturizatsiya staropromyshlennykh regionov: opyt Rossii i mira [Restructuring old industrial regions: Russia’s and global experience]. Regional’noe razvitie i sotrudnichestvo — Regional Development and Cooperation. 1998. No. 1-2. (In Russ).
  • Nagornyi S. Novoe domennoe imya — kak metallurgicheskii Pittsburg izbavilsya ot svoego industrial’nogo proshlogo [New domen name-how did Pittsburgh shift from its metallurgic past]. Delo.ua. 2016. URL: https://delo.ua/special/novoe-domennoe-imja-kak-metallurgicheskij-pittsburgizbavilsja-o-314865 (accessed: 29.01.2018).
  • Panov A. Proschay, Parizh! Privet tebe, Pittsburg! [Goodbye, Paris!Hello to you, Pittsburgh]. Novaya Gazeta. 2017. URL: https://www.novayagazeta.ru/articles/2017/06/06/72711-proschay-parizhprivet-tebe-pittsburg (accessed: 29.01.2018).
  • Lorber L. Holistic approach to revitalised old industrial areas. Procedia — Social and Behavioral Sciences. 2014. No. 120. Pp. 326—334.
  • Lotke E. Extein S., Flack J., Kalick L. Pittsburgh: The Rest of the Story, Washington: Institute for America’s Future. 2009. 12 p.
  • Owens R., Rossi-Hansberg E., Sarte P. Rethinking Detroit, Richmond: Federal Reserve Bank of Richmond. 2018. 52 p.
  • Philip R. Israilevich and Ramamohan Mahidhara. Chicago’s economy: twenty years of structural change. Economic Perspectives, 1990, issue Mar, No v. 14. No. 2. 15—23.
  • Pittsburgh, PA demographic data. The Neighborhood Scout. 2015. URL: https://www.neighborhoodscout. com/pa/pittsburgh/demographics (accessed: 03.02.2018).
  • Steiner М. Old Industrial Areas: A Theoretical Approach. Urban Studies. 1984. No. 46. Pp. 387—398.

Views

Abstract - 97

PDF (Russian) - 85


Copyright (c) 2018 Maltsev A.A., Mordvinova A.E.

Creative Commons License
This work is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License.