Реформирование государства всеобщего благоденствия в странах Северной Европы в 1990-е гг

Полный текст

Введение. В связи с повсеместным внедрением новых технологий, подразумевающих минимизацию участия человека в производственных процессах, проводимой политикой модернизации экономической жизни в Российской Федерации на первый план выходит решение социальных проблем и вопросов, накопившихся в данной сфере. С такими проблемами в разные периоды своего развития сталкивается абсолютно каждая страна. В данной статье рассмотрен процесс изменений, внесенных странами Северной Европы в реализуемую ими концепцию государства всеобщего благоденствия перед лицом новых вызовов. Главной целью этих изменений было сохранение социального государства с ярко выраженными чертами институционализации всех сфер жизни человека, где в качестве главного критерия успеха выступает благополучие человека, являющегося и средством производства благ, и основным ис- точником пополнения государственного бюджета, и, одновременно, главным потребителем социальных благ. Исследование проблемы. Социальное государство североевропейского типа - всемирно известный феномен, включающий в себя ряд специфических черт, объединяющих Данию, Исландию, Норвегию, Финляндию, Швецию. Несмотря на наличие ряда страновых особенностей, важно отметить, что эти государства объединены не только по географическому принципу, но также их роднит исторический путь, общность культуры, религии, менталитета, политики и экономики. Эти страны продемонстрировали возможность создания государства всеобщего благоденствия при сохранении высокого уровня экономического развития. 1990-е гг. стали испытанием для модели социального государства североевропейского типа. В политическом плане 1990-е гг. пришлись на период смены партий, находящихся у власти: в большинстве стран власть перешла от консерваторов и либералов, получивших значительное количество мест в парламентах в нестабильные в экономическом плане 1980-е гг., к социал-демократам. В начале 1990-х гг. у власти находились партии консервативного и либерального толка. Так, в 1991-1995 гг. главенствующей партией в Финляндии была Партия Финляндский центр, в Швеции (1991-1994 гг.) - Умеренная коалиционная партия Швеции, в Дании (1982-1993 гг.) - коалиция Консервативной Народной партии и либеральной Венстре. В последующий период (по крайней мере, до начала XXI века) доминирующее положение социал-демократических партий было восстановлено. Такой транзитный период не затронул Норвегию, где 1990-е гг. полностью пришлись на период нахождения у власти Рабочей партии. Исключением является лишь Исландия, где социал-демократы не занимали лидирующих позиций в парламенте, а у власти находилось коалиционное правительство во главе с представителями консервативной Партии независимости. Несмотря на то, что общие североевропейские тренды коснулись Исландии, ее пример в силу небольшой территории и населения не является показательным. В экономическом плане 1990-е характеризовались в странах Северной Европы экономическим кризисом. Причинами экономических невзгод стали кризис европейской валютной системы, высокий уровень процентных ставок, общая нестабильность на валютно-финансовых рынках Европы, снижение внутреннего спроса, резкое падение торгово-экономических связей с Советским Союзом (в основном отразившееся на Финляндии) [1. P. 51]. По оценкам экспертов, на страны СЭВ (Совет экономической взаимопомощи) приходилось практически 25% финского экспорта, а гарантированный доступ к природным ресурсам СССР (нефть, газ, электроэнергия) по ценам ниже рыночных обеспечивал высокую рентабельность производств [2. P. 13]. Спад производства, приведший к стремительному росту безработицы, вывел широкие слои населения из активной экономической жизни и усугубил проблемы социального характера. Также рост экономики сдерживали: замедление темпов роста объема международной торговли в целом, снижение объема инвестиций в странах региона, уровня частного потребления и роста экономики в основных странах скандинавского экспорта. Банковская система стран Северной Европы оказалась в системном кризисе, вызванном последствиями либерализации 1980-х гг., снявшей большинство регулятивных ограничений в банковском секторе, что стимулировало резкий рост кредитования. Цены на активы росли быстрее потребительских, что во многом было спровоцировано спекулятивным ростом цен на недвижимость. Частный сектор, ранее проявлявший более рациональное поведение при займе средств, использовал повышение цен на активы для того, чтобы брать еще больше кредитов. Когда объем займов достиг своей критической точки в процентном соотношении от ВВП, резкий скачок инфляции привел к перегреву экономики в целом. Общей проблемой северных стран был искусственно поддерживаемый курс национальных валют. С 1992 г. был введен плавающий курс национальной валюты (кроны) с ноября в Швеции и с декабря в Норвегии [1. P. 51]. С целью преодоления кризисной ситуации Банк Финляндии с начала 1992 г. провел серию переговоров с Центральными банками северных стран, а потом и стран - членов Европейского Сообщества, по вопросу оказания финансовой помощи Банку Финляндии для поддержания курса финской марки. В результате переговоров такая договоренность была достигнута, что временно успокоило финансовый рынок Финляндии. Однако углубляющийся валютный кризис как на международных рынках, так и внутри страны вынудил Банк Финляндии и правительство также принять решение о введении плавающего курса финской марки с 8 сентября 1992 года [3. P. 14]. Введение плавающих курсов валют позволило проводить более эффективную денежную политику, так как отпала необходимость искусственного поддержания валютного курса в жестких пределах и, как следствие, способствовало предотвращению снижения валютных резервов. Из всех стран Северной Европы наименее пострадала от кризиса банковская система Дании. В датских банках уровень капитализации был наиболее высоким из всех, что позволило им компенсировать потери, связанные с кризисом, из своих собственных фондов. Кризис пощадил Данию, а курс датской кроны оставался привязанным к ЭКЮ (1) [4. P. 575]. Кризисные годы обнажили ряд недостатков североевропейской модели развития. В сложившихся условиях правительства стран Северной Европы были вынуждены искать новые политические и административные решения для переосмысления различных аспектов функционирования государства всеобщего благоденствия. Слабым местом скандинавской модели оказалась сложность сочетания полной занятости и стабильности цен. Несмотря на то, что, как правило, в странах Северной Европы уровень безработицы ниже, чем в среднем по Европе, обеспечить полную занятость так и не удалось. Традиционно наименьший уровень безработицы (не только среди стран Северной Европы, но и в мире) наблюдается в Исландии. Во многом это обусловлено акцентами в экономической политике государства: правительство страны делает ставку на поддержку реального сектора экономики, наименее подверженного кризисам, а не финансовых структур и кредитных учреждений, чье благополучие в большей степени зависит от колебаний мировой экономической конъюнктуры. В Финляндии и Швеции в начале 1990-х гг. уровень безработицы начал расти (по данным Международного валютного фонда, с 3,1% и 2% соответственно в 1989 г. до 16,5% и 11,2% в 1993 г.). На протяжении 1990-х гг. по данному показателю Финляндия и Швеция отставали от своих соседей. В Дании, Норвегии также был отмечен рост показателей безработицы, хотя и не столь резкий. Так, в те же годы в Дании показатели безработицы составляли 6,8% и 9,5%, в Норвегии - 4,9% и 5,9% (с последующим снижением). В Исландии показатели безработицы были не высоки, но рост с практически нулевых показателей 1980-х гг. до 5,3% в 1993-1994 гг. был заметен [5]. В научной литературе, посвященной этому периоду, отмечается, что несмотря на то, что глубина кризиса в Дании и Норвегии была меньше, чем в Финляндии и Швеции, общие предпосылки и тенденции обусловили направление общественных дискуссий первой половины 1990-х гг.: они были посвящены, главным образом, «экономической необходимости» и мерам, направленным на ограничение расходов. Эти обстоятельства обусловили необходимость пересмотра некоторых аспектов государства благосостояния североевропейского типа [6. P. 3]. Ведущие российские исследователи выделяют следующие направления реформирования государства всеобщего благоденствия: «проведение налоговой реформы; уменьшение дефицита госбюджета; некоторое сокращение финансирования социальных программ, введение адресной социальной поддержки вместо универсальной; интенсификация использования человеческих ресурсов, увеличение расходов на образование, повышение квалификации и переподготовку рабочей силы; проведение широкомасштабной приватизации государственных предприятий» [7. C. 246]. Рассмотрим подробнее сами реформы и видение ряда североевропейских ученых. Кризис обусловил сокращение налогооблагаемой базы. По инициативе профсоюзов была разработана схема увеличения заинтересованности работников в повышении эффективности деятельности предприятий - создание «Инвестиционных фондов трудящихся», расцвет которых пришелся на начало 1990-х гг. Реализованная идея формирования фонда, в который отчислялась прибыль предприятий, а на собранные средства покупались акции частных компаний, позволила не только повысить эффективность работы предприятий, но и дала старт фактическому запуску приватизационного механизма. Фактически на практике были применены элементы неоконсервативного подхода. В дальнейшем в целях повышения конкурентоспособности экономики была проведена более масштабная приватизация, затронувшая государственные предприятия. 1990-е гг. были отмечены постепенным отходом североевропейских стран от ряда базисных параметров социал-демократии, таких как существенное вмешательство государства в экономику и нахождение стратегически важных предприятий в государственной собственности. Ответом на кризисные явления стали проведение структурных реформ, поощрение частного предпринимательства, минимизация государственного вмешательства в экономику и приватизация государственных предприятий. Приватизация была поддержана социал-демократическими правительствами стран, которые осознавали необходимость продвижения преобразований в связи с увеличением давления на государственный бюджет социальных расходов. К примеру, социал-демократическое Правительство Швеции приняло бюджет 1991 г., где предпочтение отдавалось борьбе с инфляцией, а не обеспечению полной занятости. Правые партии (Консервативная и Либеральная) разделяли подход, основанный на идее управляемой экономики [8. P. 43]. В преддверии выборов 1991 г. они выпустили программный документ «Новый старт для Швеции» («Ny start för Sverige»), в котором говорилось о необходимости и правильности стимулирования производства и предложения товаров и услуг для борьбы с инфляцией [9]. Реализация программы позволила обеспечить дальнейшее развитие экономики и рост спроса и предложения с помощью приватизации и дерегулирования экономики [10. P. 55]. Необходимо отметить, что неоконсерватизм в экономической истории стран Северной Европы стал ответом на кризисные явления и существенно дополнил концепцию государства всеобщего благосостояния, не внося существенных изменений в его идеологию и цели. Кризис начала 1990-х гг. также обусловил проведение социальных реформ. Так, в Швеции был проведен пересмотр налоговой и пенсионной систем. Меры, названные в Швеции «налоговой реформой века», включали значительное снижение налогов и сокращение ставки налоговых вычетов c 50% до 30% по ипотечным кредитам (стимулировавшие большое количество займов в докризисный период), повысив таким образом реальные процентные ставки после уплаты налогов [11. P. 2]. Как следствие, заимствования стали менее привлекательными, акцент переместился на частные сбережения и потребление. В 1992 г. в Норвегии также была проведена налоговая реформа. В стране была введена так называемая раздельная система налогообложения, при которой налог на капитал составил 28% (при этом отменялась существовавшая ранее система дифференциации налога в зависимости от вида инвестиций и организационных форм); доходы облагались по прогрессивной шкале от 28,1% и выше. Это привело к созданию большого количества компаний, где работники являлись одновременно держателями акций, получая минимальную зарплату и большие дивиденды от своей работы, абсолютно легальным способом сокращая объем выплачиваемых налогов [12]. Основным лейтмотивом норвежской реформы стало аккумулирование частных накоплений и стимуляция потребления, а не кредитования. Налоговая система Финляндии была подвергнута реформированию в 1993 г. Доходы финнов стали облагаться по двойной системе. Налог на трудовые доходы облагались, по-прежнему, по прогрессивной шкале, но к капиталу стали применять фиксированную ставку налога [13]. Либерализация системы налогообложения не обошла стороной и Данию, где проведенная в 1994 г. реформа преследовала две основные цели: снижение ставок маржинального налога, уменьшение налогов на доход с целью повышения налоговой привлекательности более высокооплачиваемых работ, которое в большей степени затрагивало людей со средним и высоким уровнем дохода [14]. Необходимо, чтобы система налогообложения способствовала достижению двух главных целей: не сдерживала рост экономики и обеспечивала справедливое перераспределение благ. Прогрессивный налог, широко применяемый в североевропейских странах, обеспечивает перераспределение благ через выравнивание доходов. Противоположный подход заключается в применении единой ставки налога в целях стимулирования предпринимательской активности. В кризисной ситуации 1990-х гг. страны Северной Европы для обсечения дальнейшего экономического роста выбрали некую сбалансированную модель налогообложения. В такой системе основная налоговая нагрузка приходилась на доходы физических лиц, при этом налоги на капитал оставались сравнительно невысокими. Данный подход обусловлен тем, что заработки физических лиц в любом случае будут подлежать налогообложению в стране происхождения, а привлечение капитала для новых инвестиций будет проблематичным при увеличении налоговых ставок на капитал. В североевропейских странах вопрос пенсионного обеспечения стоит довольно остро, поскольку ответственность государства по выплате высоких размеров пенсий в сочетании с общемировыми кризисными явлениями может разрушить саму систему пенсионного обеспечения гораздо быстрее, чем в странах с рыночно-ориентированной экономикой. Датский исследователь Д. Квист отмечает, что идеал скандинавской (североевропейской) модели социальной помощи престарелым - это щедрые универсальные пенсии по старости в сочетании с развитыми социальными услугами. Более того, он отмечает, что пенсии по старости можно считать основой скандинавской (североевропейской) социальной модели, поскольку, как правило, именно они составляют львиную долю социальных расходов государства и потенциально оказывают влияние на все население [15]. Необходимость проведения пенсионных реформ 1990-х гг. была обусловлена не только непростой экономической ситуацией, но также и демографической проблемой старения населения, увеличением среди населения стран региона доли людей пожилого возраста. Сложившаяся ситуация обусловила необходимость увеличения личной ответственности граждан через использование механизмов софинансирования пенсии, снижение гарантированного государством размера пенсии, а также повышение пенсионного возраста. Обсуждение пенсионной реформы в Швеции было инициировано в 1992 г. после очередных выборов в парламент (1991 г.), в которых верх одержала Умеренная коалиционная партия Швеции. Законодательные рамки пенсионная реформа обрела в 1994 г. [16]. Согласно новым правилам пенсия была разделена на две составные части: базовую (гарантированную государством) и накопительную, которая формировалась в зависимости от доходов гражданина. Новая система сохраняла возможность выхода на пенсию по достижении 61 года, но при выходе на пенсию в относительно раннем возрасте ее размер снижался. На увеличенные выплаты мог рассчитывать человек, ушедший в отставку в возрасте 65 лет и имеющий трудовой стаж не менее 30 лет. Способ исчисления пенсии, принимающий в расчет рабочий стаж человека и величину отчислений, стал мощным стимулом отложить выход на пенсию. Сформированная система обеспечивала при равнозначной карьере и зарплате в течение жизни большую пенсию тому, кто сделал больше накоплений на счетах пенсионных фондов. Пенсия человека, начавшего трудовую жизнь относительно поздно (например, после долгого периода получения образования), при условии получения им больших доходов может быть выше того, кто работать начал раньше, но занимался менее оплачиваемой работой [17]. По схожей схеме была реформирована пенсионная система Норвегии, где также было введено частное софинансирование, а величина самой пенсии поставлена в зависимость от зарплаты гражданина и величины его пенсионных накоплений [18]. Был установлен возраст выхода на пенсию - 67 лет. В связи с необходимостью привлечения к работе молодых граждан была предусмотрена возможность раннего выхода на пенсию. Порог раннего выхода на пенсию в течение 1990-х гг. постепенно снижался: с ранее установленных (в 1989 г.) 66 лет до 65 в 1990 г., затем до 64 - в 1993 г., 63 - в 1997 г. и 62 с 1 марта 1998 г. [19]. В Финляндии участившееся явление раннего выхода на пенсию положило начало дискуссии о возможности и механизмах продления трудовой жизни граждан страны. В 1990 г. правительством был создан Пенсионный комитет, который должен был приступить к изучению и решению вопроса о возможности трудоспособного населения продолжать активное участие в трудовой жизни. Пенсионный комитет отвечал за подготовку законопроектов, затрагивающих мероприятия социальной политики. В 1992 г. были гармонизированы условия пенсии в государственном и деловом секторах, повышен возраст раннего выхода на пенсию. В 1996 г. в Финляндии прошла масштабная пенсионная реформа. В целях стимулирования продолжительной трудовой деятельности были снижены пенсионные отчисления в период с 50 до 60 лет таким образом, что пенси- онное накопление стало составлять 1,2% против 1,5% от зарплаты, в возрасте от 60-65 - 0,8% от зарплаты. Для учета будущей пенсии от гражданина требовался минимальный стаж в 10 лет. При ее начислении стали учитывать заработки за последние 10 лет, а не за 4, как это было раньше. С 1997 по 2000 г. ежегодно сокращалась народная пенсия (базовая, обеспечивающаяся государством). Большая часть населения выходила на пенсию по старости через раннюю пенсию [20]. Порог выхода на пенсию по безработице был увеличен до 60 лет (для сравнения, в 1970-е гг. он составлял - 55 лет, потом - 58) [21. P. 3-4]. Происходившие в Финляндии изменения по сути копировали общий тренд североевропейских стран [22]. Анализ показывает, что реформирование пенсионных систем в североевропейских странах имеет под собой общий системный тренд. Главной целью было сохранение базовых принципов функционирования государства всеобщего благосостояния и социальной справедливости при усложнившихся экономических условиях. Незыблемым остался принцип гарантированности государством базовой части пенсии, хотя ее доля постепенно снижалась. Во всех странах была введена накопительная часть пенсии, которая зависела от объема и выбранного способа пенсионных отчислений в ходе трудовой жизни граждан. Предусматривалась возможность раннего выхода на пенсию. В условиях ограниченности внутренних ресурсов сравнительно небольших по территории стран Северной Европы была сделана ставка на стимулирование экспорта товаров и услуг с высокой добавленной стоимостью. Страны региона сосредоточились на развитии отраслей экономики, в которых уже имелись значимые наработки, с тем, чтобы достичь максимальных результатов в предельно короткое время. Норвегия и Дания, чьи территории богаты углеводородами, традиционно извлекают большой доход от добычи нефти и газа, а также от смежных энергои ресурсоемких отраслей: металлургия, химическая промышленность. Несмотря на географическое положение этих стран можно отметить их достижения в сельском хозяйстве и пищевой промышленности. Так, Норвегия - один из мировых лидеров в технологиях рыборазведения. В Дании базируются крупнейшие мировые производители продуктов питания - молочный концерн «Arla Foods» и пивоваренный концерн «Carlsberg». Исландия, реализуя особенности своего рельефа и климата, сделала ставку на развитие технологий гидроэнергетики, а также на использовании возобновляемых источников энергии, прежде всего геотермальных. В стране развит агропромышленный комплекс: в первую очередь это ловля и переработка морской рыбы. Отдельно хотелось бы отметить, что Исландия является экспортером высококачественной баранины и ягнятины на мировой рынок. Ввиду того, что территория страны представляет собой остров, исландские овцы и бараны ведут родословную от животных, завезенных викингами еще в IX веке. В Швеции значимых успехов достигли горнодобывающая промышленность, металлургия, а также машиностроение. Финляндия сделала ставку на дальнейшее развитие деревообрабатывающих производств, арктическое судостроение, производство грузоподъемного оборудования (в т.ч. портового), а также на телекоммуникационные технологии (где финская «Nokia» в 1990-е - начале 2000-х была в числе мировых лидеров). В целях создания условий для системного развития этих отраслей в странах Северной Европы сформирована развитая система образования, нацеленная на удовлетворение потребностей в высококвалифицированных кадрах. Образование в североевропейских странах - это система, звенья которой рациональны и легко сочетаются друг с другом [23]. При наличии определенных различий можно описать общую систему образования в странах региона. Первый этап образования - 9 или 10-летнее обучение в школе. В странах региона большое значение придается подготовке по рабочим специальностям. В ходе второго этапа образования, который можно назвать «средним специальным образованием» или «гимназиями», закладывается специализация для дальнейшей работы либо продолжения обучения в высших учебных заведениях. Это может быть профессионально-техническое образование, ориентированное на работу на производстве и получение инженерной специальности, либо академическое обучение, направленное на дальнейшую специализацию в различных научных (общеакадемических) сферах. Похожие образовательные системы и близкие стандарты обеспечивают гражданам стран Северной Европы возможность на равных началах претендовать на обучение в высших учебных заведениях Дании, Норвегии, Исландии, Финляндии, Швеции. В 1996 г. было подписано соглашение, закрепляющее данное право (2). Заключение. Исследователи сходятся во мнении, что сохранение модели государства всеобщего благоденствия в странах Северной Европы после экономических потрясений 1980-х и начала 1990-х гг. - это результат проведенных реформ, фискального реализма и реструктуризации экономики [2. P. 14]. Экономический кризис начала 1990-х гг. обусловил необходимость переосмысления института государства всеобщего благоденствия в североевропейских странах. Результатом этого переосмысления стали значительные реформы, призванные стать ответом на вызовы времени и поддержать на плаву экономическое развитие региона. Правительствам стран Северной Европы удалось провести необходимые реформы, не изменяя социальной направленности государственной политики. И хотя формирование и развитие идеи государства всеобщего благоденствия проходили под влиянием социалдемократических идей, в ряде приведенных в статье примеров проводившиеся реформы носили неоконсервативный окрас. Данные реформы затронули все сектора экономики и социальной политики и послужили базой для создания инновационных отраслей промышленности и занятия лидирующих позиций в тех отраслях экономики, в которых уже имелись перспективные наработки, но при этом не меняли сути североевропейской модели социального государства. Важно отметить, что эти реформы проводились, главным образом, социал-демократическими правительствами (3), что свидетельствует о всестороннем понимании проблемы и открытости различным идеям и решениям.

Об авторах

Андрей Александрович Нарышкин

Министерство экономического развития Российской Федерации

Автор, ответственный за переписку.
Email: Andr-Naryshkin@yandex.ru

кандидат политических наук, начальник Четвертого Европейского отдела Департамента стран Европы, Северной Америки и международных организаций Министерства экономического развития Российской Федерации

Овчинниковская наб., 18/1, Москва, Россия, 115324

Список литературы