Особенности формирования внешнеполитической стратегии ЕС в отношении Африки южнее Сахары

Полный текст

Введение Под феноменом «борьбы за Африку» понимают колониальную политику европейских стран в отношении многих африканских территорий в эпоху «нового империализма» (1833-1914 гг.), завершившуюся после двух мировых войн, когда большинство африканских колоний обрели независимость. Благодаря крушению колониальной системы, а также опережающему экономическому развитию африканского континента и движению панафриканизма [1], интерес крупнейших экономик мира к Африке южнее Сахары значительно возрос. Это проявляется как в увеличении прямых иностранных инвестиций, налаживании дипломатических связей и оказании гуманитарной помощи, так и в желании установить новое геополитическое и экономическое влияние. В этом отражается неоднозначность экономических и политических интересов развитых стран в отношении современной Африки южнее Сахары. С одной стороны, после распада колониальной системы Африка стала «континентом конфликтов» [2. C. 91], с другой - несмотря на то, что большинство африканских стран имеют статус беднейших, континент признается наиболее динамично развивающимся регионом мира [3]. Вместо прямых методов установления политического и экономического влияния путем открытого колониализма, захвата территорий и завоевания народов, характерных для XIX и начала XX в., ключевым способом укрепления международного влияния на данном этапе стали внешнеполитические стратегии, в соответствии с которыми западные страны выстраивают сотрудничество с африканскими государствами. Особенно актуально это для Европейского Союза (ЕС), который уже на заре своего становления стремился сформировать имидж крупного геополитического и экономического актора, в т.ч. через взаимодействие с внешними игроками, среди которых и африканские страны. Однако внешняя политика ЕС реализовывалась путем односторонних санкций, военно- политических вмешательств, а также информационного неоколониализма [2], что привело к формированию неоднозначного характера сотрудничества объединившихся европейских стран с Африкой. Цель исследования - выявление места и роли Африки южнее Сахары во внешнеполитической стратегии ЕС. В контексте современных глобальных изменений и стратегических интересов ЕС изучение данного вопроса представляется необходимым для понимания особенностей формирования внешней политики. В качестве теоретической базы исследования выступают постколониальные подходы к изучению отношений между развитыми и развивающимися странами. Тема, посвященная политике ЕС в Африке южнее Сахары, расширяет указанную теоретическую базу. Это связано с тем, что в постколониальных исследованиях преимущественно рассматривается колониальное наследие Великобритании, Франции, Испании, Португалии и Германии - наиболее сильных метрополий XIX в. Однако в последнее десятилетие становится все более очевидным, что отдельные европейские страны теряют свое влияние на африканском континенте. В связи с этим особую актуальность приобретает исследование политики ЕС как интеграционного объединения, формально не существовавшего в колониальную эпоху. История формирования внешней политики Европейского союза Формирование внешней политики ЕС - это результат сложного процесса, который сопровождался как институциональными преобразованиями, так и внутренними противоречиями [4. C. 86]. Основой внешней политики стало стремление объединенных европейских государств создать механизм, способный не только реагировать на глобальные вызовы, но и укреплять собственную международную субъектность. В то же время взаимодействие суверенных государств с наднациональными институтами ЕС приводило к ряду противоречий как в сфере управления, так и в реализации внешнеполитических целей [5]. Значимым этапом в развитии внешнеполитической стратегии ЕС стало принятие Маастрихтского договора 1993 г., который закрепил новую Общую внешнюю политику и политику безопасности (далее - ОВПБ) в качестве ключевой опоры европейской интеграции. Включение внешнеполитической составляющей в институциональные рамки ЕС стало значимым шагом, однако сразу после крушения биполярного мира между государствамичленами ЕС по- прежнему сохранялись разногласия. Во многом это объяснялось сложностью формирования баланса национальных интересов и необходимостью сохранения суверенитета в области международных отношений. Введение ОВПБ сопровождалось рядом институциональных нововведений, среди которых можно выделить усиление роли Европейского парламента и Европейского совета в принятии решений, однако процесс согласования внешнеполитических решений оставался медленным и подверженным влиянию межгосударственных противоречий. Через заключение Амстердамского договора 1997 г. была предпринята попытка решить проблемы, возникшие на предыдущем этапе - предложен ряд механизмов для упрощения процесса принятия управленческих решений. В частности, введение конструктивного воздержания при голосовании и голосования квалифицированным большинством (QMV), а также учреждение поста Верховного представителя ОВПБ стали очередными шагами к централизации внешнеполитической деятельности ЕС. Несмотря на проведенные реформы, дискуссии о роли национальных государств и наднациональных институтов продолжались. Внешнеполитические решения по- прежнему требовали согласования позиций между государствами- членами, что приводило к замедлению реакций ЕС на международные кризисы. Принятый в 2001 г. Ниццкий договор, вступивший в силу в 2003 г., упростил процесс принятия решений и расширил полномочия Комитета по политике и безопасности (КПБ), наделив его ответственностью за стратегическое руководство операциями по урегулированию кризисов. Несмотря на то, что основное внимание было уделено институциональным реформам в преддверии расширения ЕС за счет стран Центральной и Восточной Европы, договор также затронул и внешнеполитическую деятельность ЕС. Так, одним из ключевых нововведений стала оптимизация процесса принятия решений в рамках ОВПБ, что усилило эффективность ЕС в вопросах внешней политики. Кроме того, изменение системы голосования в Совете ЕС, хотя и не связанное напрямую с внешней политикой, оказало влияние на принятие внешнеполитических решений, что изменило баланс сил между государствами- членами. В 2003 г. начала действовать Европейская политика безопасности и обороны (ESDP), ставшая предшественником Общей политики безопасности и обороны (далее - CSDP). Тогда же была разработана Стратегия европейской безопасности (СЕБ), описывающая угрозы, стоящие перед ЕС, его стратегические цели и политические задачи. Этот документ, подготовленный под руководством Х. Соланы, был утвержден Европейским советом в декабре 2003 г. Важно отметить, что по отношению к Африке именно Ниццкий договор 2003 г. можно считать отправной точкой перехода от либерального интерговернментализма, в рамках которого сохраняется суверенитет государств и межправительственное сотрудничество в контексте интеграционного объединения, где каждое государство сохраняет контроль над ключевыми решениями ЕС, к неофункционализму, в рамках которого, напротив, посредством интеграционных процессов происходит постепенная передача полномочий от национальных правительств к наднациональным институтам. Вместе с тем и интерговернментализм, и неофункционализм «объясняют некоторую дискретность и даже дезинтеграционный потенциал европейского пространства» [6; 7]. Таким образом, история формирования внешнеполитической стратегии ЕС в 1993-2003 гг. - это череда институциональных реформ, направленных на преодоление внутренних разногласий и создание единой внешнеполитической линии. Вместе с тем важно подчеркнуть, что ЕС с самого начала своего формирования собирался быть если не военной, то определенно политической силой, действуя при этом не только в зоне своей ответственности, но и за ее пределами. Так, стремление государств- членов к расширению своего влияния было обусловлено не только внутренними экономическими потребностями, но и желанием занять значимое место в международных отношениях. По мере углубления интеграции перед ЕС вставала задача выйти за пределы сугубо экономической кооперации и реализовать политические амбиции, в т.ч. за счет усиления своего присутствия на международной геополитической арене. Тем не менее, несмотря на значительные достижения, институциональные сложности, возникшие с введением Маастрихтского договора, сохранялись. Предпосылки включения Африки во внешнюю политику ЕС Необходимость включения Африки южнее Сахары во внешнеполитический курс ЕС обусловлена рядом факторов. Во- первых, крушение колониальной системы международных отношений потребовало от большинства акторов сформировать новые подходы к взаимодействию с суверенными игроками на африканском континенте. Во- вторых, большинство стран региона богаты природными ресурсами, которые необходимы европейским государствам. В-третьих, политические отношения по линии «ЕС - страны Африки южнее Сахары» дают возможность говорить о политической идентичности ЕС за счет выхода интеграционного объединения за пределы своей зоны ответственности. Несмотря на то, что Франция и Великобритания сформировали собственные системы неоколониального влияния, такие как «Франсафрик» и Содружество Наций [2. C. 97-99], это не отвечало в полной мере интересам ЕС. Напротив, подобные инструменты влияния зачастую ассоциировались с попытками сохранить колониальные устои и патернализм и затрудняли реализацию отдельных инициатив ЕС. Именно поэтому Союз начал формировать собственные рамки сотрудничества со странами Африки южнее Сахары. Это нашло отражение в серии двусторонних и многосторонних соглашений со странами Африки, Карибского бассейна и Тихого океана (далее - страны АКТ), закреплявших новые формы взаимодействия [8]. Одновременно с этим сохранялась необходимость реагировать на такие глобальные вызовы, как стремительно увеличивающиеся миграционные потоки и угроза терроризма. ЕС начал разрабатывать и внедрять программы, направленные на решение миграционных проблем посредством сотрудничества со странами АКТ, включая экономическую поддержку и помощь в развитии инфраструктуры. Примерами таких инициатив могут служить уже действовавшие положения IV Ломейской конвенции, начатый в 1995 г. Барселонский процесс, Соглашение о торговле, развитии и сотрудничестве (TDCA) между ЕС и ЮАР 1999 г. и др. Не менее важным фактором включения Африки в стратегические интересы ЕС стала глобальная борьба с терроризмом [9]. Важно отметить, что в период 1993-2003 гг. ЕС не проводил значительных контртеррористических операций в Африке в том виде, как это происходило в более поздние периоды 2000-х гг., когда интерес Запада к Африке возрос в контексте глобальной войны США с терроризмом [2. C. 93]. Однако уже в 90-е гг. XX в. ЕС закладывал основу для усиления сотрудничества с Африкой по вопросам безопасности, в частности в рамках Барселонского процесса. Так же, как и ряд других акторов, ЕС ищет актуальные форматы развития отношений со странами Африки южнее Сахары. Одним из таких форматов стала саммитовая дипломатия (табл.). Саммиты ЕС - Африка Дата саммита Принимающая страна (город) Основные результаты Документы 3-4 апреля 2000 г. Египет (Каир) Установлен официальный политический диалог - 8-9 декабря 2007 г. Португалия (Лиссабон) Создание ключевых институциональных структур для реализации инициатив ЕС в Африке Совместная стратегия Африки и ЕС (JAES) 29-30 ноября 2010 г. Ливия (Триполи) Выделение 8 базовых направлений сотрудничества между ЕС и Африкой Триполийская декларация, Второй План действий (2011-2013 гг.), 2-3 апреля 2014 г. Бельгия (Брюссель) Сформировано тематическое досье и косвенно иерархия приоритетов: вопросы мира и безопасности, экономического роста, занятости молодежи «Дорожная карта» отношений между ЕС и Африкой (2014-2017 гг.) 29-30 ноября 2017 г. Кот-д’Ивуар (Абиджан) Акцент на проблемах, актуальных для ЕС: миграция, климат Повестка дня на период до 2063 г. 17-18 февраля 2022 г. Бельгия (Брюссель) Акцент на проблемах мира и безопасности, обсуждение проблем, связанных с пандемией covid-19 Совместное видение до 2030 г. 24-25 ноября 2025 г. Ангола (Луанда) Акцент на экономическую интеграцию африканских стран по линии Север- Юг, вопросы мира и безопасности, экологические проблемы Дополнение Совместного видения до 2030 г. Источник: составлено Н.В. Ивкиной, А.Е. Судоргиным по материалам институтов ЕС[73]. Как видно из приведенных данных, такой формат признан успешным ввиду того, что от саммита к саммиту обсуждаемые проблемы усложнялись. Однако очевидно и то, что документационная база не имеет системности. Это говорит о том, что пока не выработана актуальная, а главное - долгосрочная стратегия принятия документов. Кроме того, рассматриваемые на саммитах вопросы интересны прежде всего европейской стороне. Даже темы мира и безопасности - это, скорее, инициатива ЕС рассматривать их в условиях саммитовой дипломатии, ибо таким образом Союз приписывает себе формирование военно- политической идентичности [9]. Реализация внешнеполитической стратегии ЕС в отношении Африки Периодизация отношений ЕС со странами Африки южнее Сахары может строиться по разным принципам. В данном исследовании предлагается оттолкнуться непосредственно от документов, принимаемых европейской стороной. Первый период охватывает 1993-2003 гг. - от Маастрихтского договора до Ниццкого. В этот отрезок времени внешнеполитическая стратегия ЕС в отношении Африки только начинала формироваться: европейская сторона пыталась определить долгосрочные цели сотрудничества, подчеркнуто отказываясь от колониальных и постколониальных устоев. В рамках Ломейских конвенций, а позднее и Соглашения Котону, принятого в 2000 г. и вступившего в силу в 2003 г., ЕС реализовывал проекты экономической модернизации африканских государств, однако результаты оказались неоднозначными. В отличие от Ломейских конвенций новое направление политики ЕС включало разработку соглашений об экономическом партнерстве (далее - СЭП), нацеленных на создание зон свободной торговли между ЕС и региональными экономическими объединениями африканских стран. Эти соглашения должны были способствовать региональной интеграции, что обеспечивало бы формирование более крупных рынков и стимулировало экономический рост [10]. На первый взгляд Ломейские конвенции и Котону выглядят проявлением альтруистического стремления ЕС содействовать развитию африканских стран. Однако более тщательный анализ выявляет сохраняющуюся асимметрию во взаимоотношениях акторов. Соглашения, с одной стороны, открывают странам АКТ доступ на рынки ЕС, с другой - налагают ограничения на отдельные категории сельскохозяйственных продуктов и промышленных товаров. Все это указывает на сохранение старой неоколониальной модели торговли: страны АКТ экспортируют сырье и импортируют промышленные товары из ЕС. Имеется и политическая составляющая: большинство документов, принимаемых параллельно с Ломейскими конвенциями и Котону, содержат требования соблюдать права человека и принципы надлежащего управления, что является примером косвенного политического контроля, т. е. вмешательства ЕС во внутренние дела африканских государств. То же относится и к СЭП. Эти соглашения обязывают африканские страны открывать значительную часть своих рынков для товаров и услуг из ЕС, что затрудняет конкуренцию для местных производителей. С одной стороны, ЕС утверждает, что СЭП привели к замене торговых преференций условиями, соответствующими требованиям Всемирной торговой организации (ВТО), что, по замыслу Союза, укрепляет торговые связи на взаимовыгодной основе. С другой - африканским странам становится сложнее стимулировать внутреннее производство и ограничивать покупку земли иностранцами. Кроме того, условия СЭП подрывают региональную интеграцию в Африке по линии «Юг - Юг» из- за фрагментации торговой политики государств в различных блоках, усиливая внутрирегиональные барьеры. Второй этап в предложенной периодизации начинается с 2003 г. и продолжается по настоящее время. За это время был принят целый ряд документов, в т.ч. касающихся новых угроз, например пандемии COVID-19 [11]. В 2016 г. была утверждена Глобальная стратегия внешней политики и политики безопасности ЕС, в которой Африка названа ключевым партнером в вопросах безопасности, регулирования миграции и обеспечения региональной стабильности. Однако в документе континент фигурирует не как активный субъект со своими интересами, а как арена борьбы с угрозами. Это же подтвердила и более поздняя стратегия - «Стратегический компас» 2022 г., где Африка, особенно Сахель и Африканский Рог, обозначена зоной повышенного внимания из- за возможности наращивания европейского потенциала миротворческих миссий и борьбы с терроризмом для стабилизации ситуации в ЕС. Помимо экономической составляющей, важным элементом внешнеполитической стратегии ЕС в Африке южнее Сахары стало обеспечение безопасности. В ответ на усиление региональных конфликтов ЕС инициировал миротворческие миссии, оказывал помощь в подготовке миротворческих сил и содействовал урегулированию кризисов дипломатическими методами. Как показали предыдущие исследования, решение ЕС о развертывании миротворческих сил в регионе связано с поиском военно- политической идентичности блока. Первой операцией ЕС стала «Артемида», проведенная в 2003 г. Она была инициирована вследствие гуманитарного кризиса в Демократической Республике Конго, возникшего после вывода угандийских войск и возобновления конфликта между «Союзом конголезских патриотов» и «Фронтом патриотического сопротивления Итури» [12]. Официально основными задачами миссии были стабилизация ситуации в Бунии, улучшение гуманитарных условий и защита беженцев в лагерях. Под руководством Франции операция создавала безопасные условия для последующего развертывания миссии ООН. Хотя ЕС продемонстрировал способность самостоятельно проводить операции, не все компоненты новой политики были опробованы. «Артемида» отличалась ограниченными масштабами, сроками и зоной проведения; планирование велось преимущественно на национальном (французском) уровне, что помешало протестировать все элементы системы быстрого реагирования ЕС [13]. В научной литературе подчеркивается, что одной из причин операции была политическая необходимость проявить единство после неудачи в Ираке [14]. Размещение войск ЕС ограничилось городом Буниа, однако точное и пропорциональное применение силы оказало значительное давление на местные вооруженные формирования. Поставки оружия, осуществлявшиеся преимущественно по воздуху, были существенно сокращены благодаря эффективному мониторингу. Военное и воздушное наблюдение, дополненное удачными психологическими операциями, снизило напряженность в регионе и предотвратило эскалацию конфликта между Руандой и Угандой. Взаимодействие ООН и ЕС показало необходимость дальнейшей адаптации сторон к совместным действиям. «Артемида» закрепила новые концепции военной стратегии ЕС: автономные операции без участия НАТО, действия по мандату и запросу ООН. Операция достигла важных результатов, включающих быстрое развертывание сил в удаленном районе, защиту гражданского населения при минимальных потерях, а также эффективную координацию с международными и гуманитарными организациями. Значимым элементом политики ЕС в Африке стал созданный еще в 1992 г. Генеральный директорат Европейской комиссии по вопросам гражданской защиты и оказания гуманитарной помощи (DG ECHO)[74]. Этот орган отвечает за оперативное предоставление помощи при кризисах и стихийных бедствиях, уделяя особое внимание нуждам Африки. Его деятельность направлена на спасение жизней, смягчение последствий катастроф и сохранение человеческого достоинства. Основная цель - быстрое реагирование на природные и техногенные катастрофы, повышение готовности к чрезвычайным ситуациям и защита уязвимых групп населения. В Африке DG ECHO действует в условиях конфликтов, продовольственного дефицита, природных катастроф и кризисов здравоохранения. Среди реализованных инициатив - гуманитарная помощь в ответ на геноцид в Руанде (1994 г.), поддержка пострадавших от наводнения в Мозамбике (2000 г.) и борьба с голодом в ЮАР (2002 г.). Тем не менее взаимодействие в рамках реализации внешнеполитической стратегии остается недостаточно эффективным. Причины - фрагментарность подходов и отсутствие единой координационной структуры внутри ЕС для работы с африканскими институтами и странами. Доктринальная и законодательная база ЕС формировалась на фоне внутренних противоречий, однако внешняя политика с самого начала занимала в ней ключевое место. И. Маннерс, ведущий специалист по нормативной силе ЕС, выделил три эпистемологические категории «нормативной силы» ЕС: • онтологическая - представление о ЕС как о преобразователе норм; • позитивистская - объяснение того, как ЕС изменяет международные нормы и влияет на других акторов; • нормативная - указание на то, как ЕС распространяет свои нормы за пределы Союза [15]. Эта «эпистемологическая множественность», как подчеркивает У. Стагер, стала источником разногласий в отношениях Африки и ЕС [16]. В итоге процесс реализации внешнеполитической стратегии ЕС в отношении Африки нельзя признать завершенным и однозначно успешным: его сопровождали противоречия между либеральным интерговернментализмом и неофункционализмом. Современная научная литература подчеркивает возросшую интенсивность «борьбы за Африку», в которой участвуют не только европейские державы, но и другие ведущие мировые игроки, в частности США, Китай и Россия [17; 18], которым также есть что предложить африканским странам. Именно поэтому бывшим метрополиям, да и другим европейским игрокам приходится тратить много усилий [19] на то, чтобы поддерживать свои неоколониальные механизмы влияния в регионе. Заключение, или ЕС в новой эре борьбы за Африку Анализ доктринальных основ внешнеполитического курса ЕС показал, что, несмотря на риторику о том, что интеграционное объединение стремится к отказу от неоколониальной политики, основой поведенческой модели ЕС в Африке южнее Сахары является европоцентризм. В конкретном случае он представляет собой систему практик, основанных на предположении, что развитие неевропейских обществ возможно только через подражание западным моделям. Риторика ЕС, основанная на принципах «партнерства» с Африкой, декларирует равноправие, однако такое «партнерство» скрывает реальное влияние колониального наследия, где африканским государствам предоставляется лишь ограниченная свобода в рамках существующего мирового порядка, основанного на европоцентристских идеях. Это провоцирует появление новых тенденций, которые могут быть охарактеризованы как элементы «нового типа» колониализма. Таким образом, можно говорить о неоднозначных результатах реализации внешнеполитических стратегий ЕС в отношении Африки. Об этом свидетельствует политика стран Сахеля в отношении Франции, некогда одной из ключевых стран- проводников интересов ЕС в Африке южнее Сахары. Мали, Нигер, Чад, Буркина- Фасо не хотят больше существовать исключительно в тех условиях, которые диктует французское правительство. Диверсификация партнеров дает этим странам возможность расширять связи как внутри континента, так и за его пределами, за счет экономических вливаний Китая, политической поддержки России.

Об авторах

Наталья Викторовна Ивкина

Российский университет дружбы народов

Автор, ответственный за переписку.
Email: ivkina-nv@rudn.ru
ORCID iD: 0000-0001-8654-7629
SPIN-код: 5680-4049

кандидат исторических наук, доцент, кафедра теории и истории международных отношений

Российская Федерация, 117198, Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6

Алексей Евгеньевич Судоргин

Российский университет дружбы народов

Email: aleksei_sudorgin@mail.ru
ORCID iD: 0009-0007-7755-8095
SPIN-код: 8484-2197

аспирант 3 года обучения, кафедра теории и истории международных отношений, факультет гуманитарных и социальных наук

Российская Федерация, 117198, Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6

Список литературы

Дополнительные файлы