Анализ применения кадровых резервов в системе государственного управления

Полный текст

В условиях неопределенности подвергаются радикальным изменениям и содержание, и механизмы социальной интеграции и социализации, возрастают требования к качеству управленческой деятельности. В научном дискурсе актуализируется проблема формирования новой интегративной парадигмы, которая бы строилась на основе соединения методологии ресурсного, личностно-ориентированного, командно-центрированного и компетентностного подходов с новейшими управленческими технологиями, направленными на повышение социальной эффективности государственного управления. Однако часть проектов в области управления кадровыми процессами носит исключительно политический характер, они связаны с избирательными циклами либо имеют реактивный характер. В управленческой практике сохраняется явная недооценка кадрового состава государственной службы в качестве базового ресурса ее развития.

С одной стороны, в обществе артикулируется социальный запрос на изменение процесса «вхождения» во власть — для обеспечения его транспарентности и прозрачности, на повышение эффективности принимаемых решений, что напрямую связано с профессионализмом и компетентностью управленческих кадров. С другой стороны, практики и эксперты отмечают недостаточный уровень конкурентоспособности государственной службы, текучесть кадров, проблемы привлечения и удержания высокопрофессиональных кадров. На разных этапах развития российской государственности кадровый резерв выдвигался на первый план политической повестки дня и связывался с различными решаемыми задачами.

В настоящее время сформировано большое число кадровых резервов (в рамках государственной гражданской и муниципальной службы, организаций и т.д.; под патронатом Президента РФ, федеральный и региональный резервы управленческих кадров, муниципальные резервы, квази-резервы, формируемые по результатам конкурсов («Лидеры России», «Команда единомышленников», «Команда губернатора», «Команда Правительства», «Стратегия успеха» и др.)), молодежные резервы как в федеральных органах власти, так и на региональном и муниципальном уровнях («Молодежный резерв Прикамья», «Молодежный кадровый резерв Правительства Москвы», «Молодежный кадровый резерв системы образования города Москвы» и др.), кадровые резервы политических партий («Единая России», «Справедливая Росси», «КПСС», «ЛДПР» и др.).

Различные виды резервов практически не связаны между собой, отличаются принципами формирования и управления (субъектами, целями, источниками, категориями персонала и перечнем целевых должностей), несмотря на неоднократные попытки выработки единых подходов к формированию и использованию кадровых резервов. По-прежнему приходится констатировать высокий уровень субъективности в применении данной технологии, гипертрофированность функций — когда технология применяется для решения несвойственных задач (как пиар-технология, возможность обойти сложные процессуальные требования конкурсного отбора, ввести в кадровый корпус «нужных» людей). Недостаточная структурированность резервов детерминирована также отсутствием научно-аналитического обоснования, определения потребностей в резерве, различиями в понимании целей и целевых должностей. Существенно разнятся требования, процедуры отбора резервистов, методы и технологии работы с ними. Несмотря на рост интереса к региональным конкурсам в региональный и/или молодежный резерв, ключевой проблемой остается дальнейшее сопровождение резервистов, управление их личностно-профессиональным развитием. В управленческой практике существует возможность нахождения кандидатов в различных видах резервов, что в условиях недостаточно эффективной работы с резервом приводит к тому, что резервистом данный факт не рассматривается как дополнительная возможность для профессиональной самореализации, а скорее воспринимается как очередная формальность.

Необходимость общих подходов в рамках реализации единой проактивной кадровой политики на государственной службе, научно-методического сопровождения процессов формирования и работы с резервами разного уровня, обеспечения системной работы, направленной на личностно-профессиональное развитие и раскрытия кадрового потенциала на протяжении последних лет находится в фокусе научного дискурса. В этой связи очевидна важность исследования практики формирования кадровых резервов, определения проблемных зон и возможностей формирования единого кадрового резерва как системы, которая бы обеспечила объективную взаимосвязь личностно-профессионального развития и карьерного роста и удовлетворяла интересы как резервиста, так и государственных органов.

Изменение подходов к определению кадрового резерва

Трактовка понятия кадрового резерва, целей и принципов его формирования, технологий работы с ним трансформируется как под влиянием политической повестки, так и в процессе многократных попыток инкорпорировать в управленческую среду зарубежные практики, опыт бизнес-организаций. Анализ подходов к определению сути и содержания кадрового резерва, с одной стороны, позволяет отразить его ключевые характеристики, а с другой — создает дополнительную возможность понимания, каким образом меняются акценты в управлении резервом. В определениях кадрового резерва внимание исследователей, как правило, фокусируется на целенаправленном формировании группы сотрудников по определенным критериям, связанным с оценкой их потенциала, личностных и профессиональных качеств, способностей к руководству, результативности деятельности. «Резерв создается для осуществления целенаправленной и непрерывной подготовки руководителей», «предусматривает обеспечение надежной преемственности при замещении руководящих должностей», и «работа с кадровым резервом направлена, прежде всего, на совершенствование развития персонала, его профессионального роста и построения карьеры» [1]. Рассмотрение содержания категории «кадровый резерв» позволяет сделать вывод, что он рассматривается как управленческая технология в широком организационном контексте, как элемент управления персоналом организации, в контексте реализации кадровой стратегии и политики. Кроме того, планомерная работа с резервом способствует не только безболезненной смене поколений руководителей, но и балансу между сохранением традиций организации и привнесением инноваций.

Мы предлагаем рассматривать комплексную работу с кадровыми резервами как систему, состоящую из элементов — отдельных кадровых технологий, взаимосвязанных, но реализуемых посредством собственного набора методов: определение цели кадровой политики и кадровое планирование — связаны с обоснованием потребности в резерве, определении искомых характеристик кадрового резерва; формирование кадрового резерва на основе применения обоснованных методов отбора и оценки претендентов (кандидатов); управление профессиональным развитием кандидатов, в том числе посредством образовательных технологий и методов личностно-профессионального развития; карьерное планирование — определение карьерных траекторий и возможных альтернативных путей наиболее эффективного использования кандидатов из кадрового резерва; адаптация — организация наставничества, индивидуальное сопровождение резервистов, проведение стажировок и анализ результата адаптационных процессов; оценка эффективности кадрового резерва, в том числе анализ оснований исключения из резерва, результативности деятельности лиц, назначенных из кадрового резерва; анализ применения каждой технологий — чтобы оптимально выстроить работу с кадровым резервом и повысить эффективность кадровой работы при тиражировании успешных практик.

В зарубежных исследованиях кадровые резервы рассматриваются в контексте управления карьерой в масштабах организации или в отношении отдельных сотрудников [7; 8; 9; 10]. При этом основное внимание сосредоточено на анализе изменений организационной культуры и переосмыслении подходов к реализации кадровой стратегии и политики, управленческих технологий. Сегодня при формировании и управлении резервом в организациях, реализующих активную кадровую политику, акценты смещаются в область личностно-профессионального и карьерного развития. Традиционный подход к управлению резервом дополняется инновационными технологиями, ориентированными на обеспечение баланса между развитием личностного потенциала сотрудника и решением оперативных задач комплектования таких категорий персонала, как резервисты с высоким потенциалом (HiPo — high potentional employees и/или DiPo — director potentional employees) и талантливые сотрудники (talent pool). При таком подходе вводится многоступенчатая система оценки и индивидуализация треков личностно-профессионального развития, повышения субъектности и вовлеченности в процесс личностно-профессионального развития, управления преемственностью, лояльностью и карьерой.

Виды кадровых резервов  в системе государственного управления

Система государственного управления постоянно находится в фокусе особого внимания: от того, насколько эффективны органы власти, во многом зависит стабильность общества. В условиях глокализации, одновременного сочетания разнонаправленных тенденций, меняется параметрика государственной службы как системы, формируется гибридное пространство, где политические, экономические и социокультурные аспекты развития становятся почти неразделимы. Вопросы кадрового резерва на государственной гражданской службе традиционно имеют политическую окраску, так как сопряжены с возможностью «попадания» во власть, продвижения по властной вертикали.

Анализ российской практики формирования кадровых резервов позволяет выделить два различающихся подхода. В самом общем виде сегодня можно выделить два основных вида резервов — государственной и муниципальной службы, а также резервы управленческих кадров (предназначены для замещения должностей не только в органах власти, но и в подведомственных учреждениях и организациях, в государственных корпорациях). Реформа государственного управления в начале 1990-х годов — первые годы XXI века включала в себя и реформу государственной службы. Уровневость модели российской государственной службы привела к появлению разных идей и практик формирования и использования кадровых резервов. Например, в органах власти применялись как подходы, ориентированные на формирование резервов исключительно из внутренних кадровых ресурсов, так и процедуры открытого набора резервистов.

В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» установлены виды резервов, но перечисленные в статьях 11 и 17 виды не образуют единую систему. В законе о гражданской службе определяется порядок и субъекты формирования кадровых резервов именно для этого вида службы. Реестры должностей гражданской и муниципальной службы определяют границы кадровых резервов. В практике государственных органов сложилось восприятие кадрового резерва как набора (пула) лиц, в перспективе способных к руководящей деятельности и обладающих необходимым набором профессиональных качеств. Эксперты же неоднократно заявляли о недостаточности такого подхода и необходимости рассмотрения кадрового резерва в качестве комплексной кадровой технологии, применение которой способствует решению задач развития гражданской службы и органов власти (1). Анонсированный в законе и в сменяющих друг друга программах развития гражданской службы принцип системности пока на практике не реализован полностью, что влияет и на формирование и применение кадровых резервов в органах власти.

Эффективность кадровых резервов  на государственной гражданской службе

Цель кадровых резервов на гражданской службе — создание социальной ресурсной базы для обеспечения эффективной деятельности органов государственной власти, способных к институциональному развития и решению задач повышения качества жизни населения, и для минимизации дискретности управления. Особенности восприятия институтов власти и происходящих в органах управления преобразований влияют на оценку эффективности кадровых резервов и зачастую становятся ограничениями для принятия персональных решений об участии в резервах.

Для изучения мнения субъектов, участвующих в управлении кадровыми резервами на гражданской службе, были проведены полуструктурированные интервью, направленные на оценку эффективности резервов как кадровых технологий и выяснение отношения к созданию единого кадрового резерва. В интервью приняли участие руководители структурных подразделений органов исполнительной власти, представители кадровых служб федеральных органов исполнительной власти (Митруд, Росреестр, ФАС, Ростехнадзор, Минпромторг, Росстат, Минцифры, Казначейство, Минобрнауки). Исследование проводилось в апреле-мае 2020 года, было опрошено 56 государственных служащих.

Задачи интервью: выявление целей и задач формирования и использования кадрового резерва; сравнение восприятия технологии кадрового резерва разными субъектами управления; анализ применения методов формирования кадрового резерва и практик его использования, в том числе выявление взаимосвязи с другими кадровыми технологиями органов власти; изучение применяемых критериев оценки эффективности кадрового резерва, сложностей и ограничений в реализации кадровой технологии.

Можно назвать традиционной поляризацию мнений исследователей в отношении кадрового резерва на гражданской службе (2). Аналогичная картина наблюдается и в ответах респондентов — гражданских служащих. Наиболее популярными оказались трактовки кадрового резерва как способа реализации требований законодательства и инструмента кадровой политики (Рис. 1). Гражданские служащие считают, что уже накоплен опыт формирования кадровых резервов как в государственных органах, так и в иных организациях — в отношении резервов управленческих кадров (Рис. 2), и основные проблемы здесь — востребованность резервов и рациональность их применения. Возросла роль кадрового резерва в решении задач развития организации, что выражается в привлечении и удержании наиболее перспективных сотрудников, формировании команд единомышленников, применении решений, способствующих раскрытию кадрового потенциала. Существенные проблемы, связанные с формированием и использованием кадрового резерва, связаны с престижностью гражданской службы как профессиональной сферы — ее оценка с позиций профессиональной самореализации, удовлетворенности содержанием, характером и условиями деятельности влияет на текучесть кадров.

Рис. 1. Распределение ответов на вопрос о цели кадрового резерва  на гражданской службе (в %)

Рис. 2. Распределение ответов на вопрос об опыте формирования резерва (в %)

Как свидетельствуют данные Министерства труда и социальной защиты, в центральных аппаратах федеральных органов исполнительной власти в 2019 году средний уровень текучести кадров составлял 18 %, при этом в 19 федеральных органах средний уровень текучести кадров за три года (2017– 2019) превышал 20 %, в 7 из них — 30 % [2]. В территориальных органах федеральных органов исполнительной власти в 2019 году средний уровень текучести кадров составил 21 %, но в субъектах РФ данный показатель значительно дифференцирован, колеблется в диапазоне от 4,5 % до 37 % [2]. Гражданские служащие отмечали в интервью, что высокий уровень текучести кадров отрицательно влияет на «обеспечение преемственности на гражданской службе», препятствует созданию «единого коммуникативного пространства», «эффективного кадрового состава единомышленников». В условиях кадровой нестабильности «применяемые кадровые технологии характеризуются высокой долей формализма». Среди недостатков существующих практик отмечается отсутствие системности при формировании кадрового состава государственных органов, сосредоточение усилий на изменениях структуры и перераспределении функционала, архаичное восприятие качеств, которыми должен обладать профессионал — гражданский служащий.

На региональном уровне складывалась собственная практика формирования и применения кадровых резервов на гражданской службе. В инициативном порядке, помимо предусмотренных федеральным законодательством кадровых резервов, создавались, например, молодежные резервы, проводились конкурсы в логике «Лидеров России». Отсутствие взаимосвязи, интегрированности кадровых резервов регионального и федерального уровней также является проблемой. В то же время, отмечая различия в целях и задачах конкурсов, служащие посчитали нецелесообразным (78 %) зачисление участников конкурса «Лидеры России» в управленческие кадровые резервы. Сомнения связаны с различиями в методологии оценки и отбора — «для зачисления в резерв управленческих кадров региона необходимо пройти дополнительную оценку по технологии, принятой в регионе» — и с целями конкурса: «большой вопрос, кого и для чего отбирают».

Проведение открытых конкурсов четверть респондентов (26 %) рассматривают как обязательное условие эффективности кадровых резервов. По мнению экспертов, ее снижает ряд причин: недостаточная определенность статуса резервиста и их невовлечение в практику управления; существенные различия в методологии и методах оценки, их несопоставимость в разных органах власти; отсутствие взаимосвязи с другими кадровыми технологиями и с карьерным ростом; размытость границ и предназначений разных видов резервов. Государственные органы обладают отличающимися ресурсами и возможностями оценки, что повлияло и на мнения респондентов о том, какие задачи оптимально решать централизовано — это подготовка специалистов по оценке кадров, разработка и применение единого алгоритма оценочных мероприятий, а также разработка единого оценочного инструментария.

Практика управления свидетельствует о достаточно высокой востребованности кадрового резерва как технологии в бизнес-организациях и в государственном секторе. Ориентация на поиск и удержание талантов становится одним из ключевых трендов в реализации кадровой стратегии в организационном контексте. Вместе с тем необходимо отметить, что действенность и практическая полезность данной технологии для работодателя (представи теля нанимателя в терминологии гражданской службы) и резервистов во многом связаны с возможностями ее применения для решения разных задач в условиях неопределенности, наличием устойчивой связи с другими процессами в рамках единого кадрового цикла (например, с формированием треков личностно-профессионального и карьерного развития).

Различные принципы, лежащие в основе формирования резерва, разные входы, критерии оценки и практики работы с резервистами не позволяют оптимально использовать уже имеющийся потенциал. Отсюда идея создания Единого кадрового резерва — выработка единой концептуальной и методологической основы при обеспечении различных «входов» в резерв, что в дальнейшем обеспечит моделирование индивидуальных треков личностно-профессионального развития, позволит проектировать траектории мобильности внутри многоуровневого резерва в системах управления для всех секторов (государственной сферы, бизнеса, некоммерческого сектора).

В условиях радикальных стремительных трансформаций, сочетания разнонаправленных тенденций (глобальные тренды и локализация, массовизация наряду с повышением уникальных запросов и т.д.) базовые принципы взаимодействия «перепредмечиваются» и наполняются новым содержанием. Формат сетевого взаимодействия способствует более адекватному ответу на новые вызовы меняющейся реальности — традиционные вертикальные субъект-объектные отношения трансформируются в горизонтальные, система взаимодействия выступает как связанно-диверсифицированная. Наряду со сбалансированностью целей и интересов в процессе формирования резерва внимание смещается в сторону повышения уровня субъектности резервистов, рефлексивности и осознанности личностно-профессионального, карьерного развития [5; 6].

Результаты исследований подтверждают сохранение традиционных для кадровой политики органов власти проблемных зон, связанных с консервативностью подходов, несистемностью и зачастую непоследовательностью внедрения инноваций в кадровых технологиях. Кроме того, в рамках существующей организационной культуры инициативность в области карьерной мобильности ограничена и воспринимается скорее как «нарушение табу». Традиционно процесс управления карьерой рассматривается исключительно сквозь призму должностных перемещений, которые во многом ситуативны. Данные факторы во многом способствуют снижению мотивации и профессиональному выгоранию, обостряют проблемы самореализации и предопределяют высокий уровень карьерного аутсайдерства в профессиональной среде гражданских служащих.

Представители федерального управленческого резерва в 2020 году связывали свои карьерные перспективы с должностным ростом: 94 % подчеркнули высокую готовность к продвижению вверх по должностной иерархии (выборка составила 170 человек, из них 110 — резервисты базового и перспективного уровня, 60 — участники высшего резерва управленческих кадров). Большинство ориентированы на федеральный уровень и свои карьерные перспективы связывают с замещением должностей государственной гражданской службы на федеральном уровне (3). Ожидания представителей региональных резервов отличаются, что во многом связано с региональной спецификой системы управления, где карьерные перспективы связаны с вхождением в команду первого лица региона, с возможностью карьерного подъема на федеральный уровень управления, а также с новыми горизонтами профессионального развития.

В 2021 году по результатам личностно-профессиональной диагностики (на выборке в 56 человек) готовность к личностно-профессиональному росту, обучению и саморазвитию, ориентация на профессиональное и личное совершенствование, способность эффективно действовать в условиях изменений составили у резервистов в среднем 5,7 (по десятибалльной шкале), а мотивация к достижению результатов высокого уровня и качества — 6,3 (4). Данные показатели свидетельствуют о том, что наблюдается снижение уровня притязаний и ожиданий резервистов, во многом обусловленное реальной востребованностью кадрового резерва. Низкая востребованность и отсутствие возможностей для профессиональной реализации управленческого потенциала в разных видах активности и масштабных проектах искажает саму идею кадрового резерва.

***

Сложность и многоуровневость системы кадровых резервов во многом предопределяют актуальность общего методологического подхода — концептуального оформления модели единого многоуровневого кадрового резерва системы государственного управления. Государство должно выступать основным заказчиком и субъектом управления кадровыми резервами, определяющим его концептуальные, методологические и правовые основы. Представляется рациональной разработка гибких стратегий в отношении кадрового резерва, учитывающих разнообразие источников их формирования и социокультурные особенности. Помимо территориального принципа формирования кадрового резерва, важно создавать условия и для профессионально-отраслевого принципа.

Условия неопределенности ограничивают применение линейных прогнозов в кадровой политике, делают недавно актуальные подходы в управлении недостаточными [4], что, в частности, касается и компетентностного подхода: «сумма компетенций не может заменить собой личность профессионала, равно как инструментальное не может встать на место системного… Быть носителем арсенала компетенций и порождать смыслы — это совершенно разные модусы профессионального бытия» [3]. Контекстный подход к оценке ресурсов профессионала повышает значимость субъектности в принятии и реализации управленческих решений [5; 6].

На наш взгляд, возможен следующий алгоритм формирования и исполь зования единого кадрового резерва: диагностика перспектив и ограничений интеграции кадровых резервов в единую систему; создание организационно-технологической и информационно-коммуникативной инфраструктуры; развитие организационных, правовых, финансовых, информационных и коммуникационных механизмов (включая такие доступные ресурсы вне административной среды, как институт образования, бизнес и т.д.); сотрудничество участников рекрутинга кадров для сферы государственного управления (уполномоченных ключевых субъектов управления, наделенных соответствующими полномочиями, и самих участников); разработка и апробация научно обоснованной модели единого многоуровневого кадрового резерва, позволяющей решать задачи поиска, привлечения и развития персонала как для государственных и муниципальных служб, так и для множества подведомственных организаций.

Примечания

1. См.: Петров С.В., Графова А.С. Оптимизация формирования кадрового резерва в государственной гражданской службе // Экономика: вчера, сегодня, завтра. 2017. Т. 7. № 4; Яковлев А.Я. Кадровый резерв как элемент системы работы с персоналом: Дис. к.э.н. М., 2006; Резерв кадров: планирование, отбор, развитие и оценка / Под общ. ред. А.А. Дульзона. Томск, 2009; Шебураков И.Б. Резервы управленческих кадров в Российской Федерации как инструмент развития кадрового состава сферы государственного управления // Вестник РУДН. Серия: Государственное и муниципальное управление. 2019. № 2.
2. См.: Повышение эффективности формирования и развития кадровых резервов на основе учета психобиографических факторов управленческой успешности / Исполн. Е.В. Селезнева, Ю.В. Синягин, Е.Г. Чирковская. М., 2019; Разработка модели единого многоуровневого кадрового резерва системы государственного управления / Исполн. Ю.В. Синягин, И.Б. Шебураков, О.Н. Шебуракова, Л.Н. Татаринова, З.М. Гояева. М., 2020; Возможности повышения эффективности реализации государственной кадровой политики на основе использования унифицированных процедур личностно-профессиональной диагностики и оценки в системе государственной гражданской службы Российской Федерации / Исполн.: Ю.В. Синягин, И.Б. Шебураков, О.Н. Шебуракова, Л.Н. Татаринова, З.М. Гояева. М., 2021.
3. См.: Результаты личностно-профессиональной диагностики участников федерального резерва управленческих кадров, М., 2020: методология диагностики, проводимой факультетом оценки и развития управленческих кадров ВШГУ РАНХиГС, основана на ресурсном подходе и арсенале современных технологий, обогащенном авторскими разработками. Цель диагностики — получение объективной информации о личностно-профессиональных и управленческих ресурсах государственных гражданских служащих, их готовности к замещению управленческих должностей и потенциале развития этой готовности.
4. См.: Результаты личностно-профессиональной диагностики участников высшего уровня федерального резерва управленческих кадров. М., 2021.

Об авторах

Елена Викторовна Масленникова

Государственный университет управления; Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Email: ev_maslennikova@guu.ru

кандидат социологических наук, заведующая кафедрой государственного и муниципального управления

Рязанский просп., 99, Москва, 109542, Россия; Просп. Вернадского, 82, Москва, 1119571, Россия

Илья Борисович Шебураков

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Email: sheburakov-ib@ranepa.ru

кандидат психологических наук, доцент кафедры психологии личности в системах управления

Просп. Вернадского, 82, Москва, 1119571, Россия

Людмила Николаевна Татаринова

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Автор, ответственный за переписку.
Email: tatarinova-ln@ranepa.ru

кандидат социологических наук, доцент кафедры психологии личности в системах управления

Просп. Вернадского, 82, Москва, 1119571, Россия

Список литературы

Дополнительные файлы