Центры управления регионом как новая форма управленческой деятельности

Полный текст

Введение Цель данной статьи определена не только обобщением новых коммуникационных решений в виде Центров управления регионами (ЦУР), но и их влиянием как инструмента сетевого управления на качество обратной связи с населением и эффективность регионального управления. Предметом анализа является организуемая сетевая структура ЦУР как инструмент эффективных коммуникаций между государством и обществом, управления и оценки деятельности региональных органов власти, создаваемый автономной некоммерческой организацией (АНО) «Диалог-Регионы». Задачами исследования стали, с одной стороны, анализ акторно-сетевой организации управления через ЦУР. С другой - исследование влияния поступающих данных на принятие решений о развитии субъектов по всем направлениям финансово-хозяйственной деятельности и социально-экономического развития. Гипотезы исследования сформулированы следующим образом: регуляр ный обмен лучшими практиками и внедрение механизмов онлайн взаимодействия формирует проактивные связи между населением и властью и ведет к повышению доверия населения и эффективности управления (Н1); сетевой подход, основанный на сборе и обработке управленческой информации и обратной связи при помощи развертывания системы ЦУР, является наиболее релевантным инструментом в оценке деятельности органов власти, их регуляторной функции (Н2); низкий уровень цифровой зрелости населения влияет на эффективность использования и внедрения инструментов ЦУР (Н3). Появление Центров управления регионами продиктовано необходимостью консолидации разрозненных информационных потоков, исходящих от населения по цифровым каналам коммуникации, и созданием современного цифрового инструмента регионального управления для решения вопроса неэффективной работы исполнительных органов на местах, контроля и повышения информационной прозрачности деятельности региональной власти для правительства и администрации президента и предотвращения возникновения таких ситуаций в будущем. В настоящее время эти сетевые структуры претендуют на роль проводников в достижении цифровой трансформации страны - одной из национальных целей развития России до 2030 г. Сетевая организация государственного управления в условиях цифровизации В современных условиях на первый план выступают технологии больших данных (BigData), искусственного интеллекта, блокчейн, технологии дополненной и виртуальной реальности, интернет-вещей. В их основе лежит сетевая структура, которая позволяет перестроить процессы на базе социотехнических систем. Распространение сетевых организаций связано, в первую очередь, с потребностью государственных структур быть адаптивными, а следовательно, необходимо объединять ресурсы, знания и решения от разных организаций для адекватного предоставления государственных услуг гражданам [1. С. 641]. Несмотря на существующие риски сетевого управления (разное восприятие важности целей сетевой организации, культурные различия, потеря самостоятельности, большие усилия и затраты на координацию, снижение уровня ответственности и др.), оказалось, что в современных условиях концепция New Public Management «не удовлетворяет требованиям к организации публичного управления, что предусматривает поиск новых методологических подходов к его организации» [2. С. 101]. В настоящее время в обществе уже сформировался запрос на сетевую коммуникацию с властью, и он будет только усиливаться. Между тем в России взаимодействие отечественных государственных и негосударственных акторов скоординировано не в полной мере. По мнению авторов, так, в том числе, происходит из-за недостаточного использования возможностей социальных медиа. Вместе с тем ЦУР, являясь элементами акторно-сетевого пространства и управления, развивают работу по изучению и постоянному мониторингу информационного цифрового поля. Исследование Для решения исследовательских задач нами были проведены интервью с представителями различных органов власти, Администрации Президента РФ, АНО «Диалог-Регионы», собраны и обобщены отчетные материалы, использованы верификационный и фальсификационный методы. Основу исследования составляет метод опроса в форме 4-х полуструктурированных интервью. Полевой этап проведен в августе-сентябре 2021 г. со следующими респондентами: 1. Администратором развития Платформы обратной связи (ПОС) Анатолием Курмановым (далее - Р1); 2. Первым заместителем генерального директора АНО «Диалог-Регионы» Кириллом Истоминым (Р2); 3. Экспертом Администрации Президента РФ (Р3); 4. Руководителем ведомственного проекта Минстроя России «Умный город» Еленой Семеновой (Р4). Интервью включало 22 открытых вопроса, которые разделены по блокам, касающимся целей и задач создания Центров управления регионами, основному функционалу, анализу структуры и формату работы. Ответы респондентов помогли проверить выдвинутые авторами гипотезы и сделать выводы о функционировании ЦУР как новом механизме публичной коммуникации. Систематизирован и использован накопленный практический материал, полученный в ходе работы одного из авторов в АНО «Диалог Регионы», проведен качественный анализ информации, предоставленной данной организацией. ЦУР как новая форма государственного управления и взаимодействия с обществом Работу (с разной степенью качества) с обращениями граждан в социальных сетях региональные власти начали проводить примерно с 2012 г. Появление во всех субъектах страны Центров управления регионами стало очередным этапом в развитии новых форматов их управленческой и коммуникационной активности. Прообразом Центров управления регионами стал ЦУР Московской области, появившийся в начале 2020 г., к концу того же года формирование подобных структур завершилось во всех субъектах РФ. Официальное определение предмету исследования дано в Постановлении Правительства РФ № 1844 от 16 ноября 2020 г. «Центр управления регионом - формируемый в субъекте РФ проектный офис, создание и деятельность кото рого регламентируются нормативным правовым актом субъекта» [3]. С развитием практической деятельности ЦУР эксперты дают этим структурам свои определения. Так, например, А. Курманов рассматривает их как «драйвер не только цифровой трансформации [страны], но и как драйвер проектного управления». К. Истомин считает ЦУР «центрами интернет-коммуникаций по всем вопросам», на основании данных которых принимаются управленческие решения. Эксперт АП РФ также определил их как «вспомогательный инструмент, который позволяет органам власти и руководителям, которым эта информация предоставляется, принимать те или иные управленческие решения». Е. Семенова определила ЦУР как центр аккумулирования связанных данных, помогающий избежать «отраслевых колодцев» и решить различные проблемы за счет оптимизации процессов и ухода от дополнительного финансирования. Цели и задачи организации ЦУР В практике реализации управления и коммуникации с помощью ЦУР сложились два подхода к их организации: типовой (распространение однотипных форматов управления для каждой структуры) и сетевой (неиерархическая структура, основанная на горизонтальных связях), а также к пониманию целей создания подобных организаций. Курманов А., указывает на то, что целью Центров управления регионами в перспективе является человекоцентричность, в основу которой положена идеология «предвидения» государством потребности граждан. Он указывает на важность сетевого и типового подхода анализа проблем для унификации и ускорения их решения, что должно в перспективе помочь быстро реагировать на потенциальную угрозу и повысить эффективность работы региональных органов власти. Однако К. Истомин, напротив, уверен, что губернатор сам должен определять формат работы, исходя из ситуации в конкретном регионе, и погружать ЦУР в те процессы, которые считает первостепенными. АНО «Диалог-Регионы» как головная структура собирает и анализирует ежеквартальные рейтинги работы Центров для понимания их вовлеченности в жизнь региона и эффективности совместной работы. Позиция авторов статьи заключается в том, что типовой подход в работе ЦУР применим и оправдан, однако с поправкой на особенности того или иного субъекта. В интервью А. Курманов также сформулировал основную задачу, поставленную при создании центров, - сокращение сроков ответов и решения проблем граждан, создание «тепловых карт» регионов. К. Истомин главной задачей ЦУР сегодня считает «глобальную настройку интернет-коммуникации в регионах». В первую очередь речь идет о тех субъектах, где она не ведется на должном уровне. По его словам, ЦУР должны стать «единым окном» исполнения 59-ФЗ [«О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» - прим. авторов]. Структура ЦУР Мы считаем ЦУР одним из элементов акторно-сетевой системы управления, цель которых - обеспечение эффективных коммуникаций между государством и гражданами, и это находит отражение в основных видах деятельности ЦУР. В его структуре сегодня существует три основных блока: аналитики, информирования, обратной связи. Так, аналитический блок занимается предиктивной аналитикой (предвидением восходящих трендов), эскалацией на губернатора, подготовкой еженедельного среза ситуации в регионе, помощью с управленческими решениями на основе собранных данных. Их KPI - обеспечение аналитикой не менее половины управленческих решений в регионе. Второй блок в структуре - информационный. Он связан с работой интернет-коммуникаций, ведением официальных (госпабликов) и неофициальных коммуникационных каналов органов власти и их сопровождение, включающих брендирование, таргетинг, социологию. Этот блок достаточно закрытый, и включает в себя федеральные и региональные задачи. По словам Истомина К., в «открытой» части в госпабликах ЦУР информируют граждан о способах подачи обращений, социально-экономической повестке, повестке президента, голосованиях и прочим вопросам. В настоящее время, по его словам, АНО «Диалог-Регионы» фиксирует увеличение доли обращения граждан через официальные паблики госорганов с 10 % до 40 % за минувший год. Он отметил, что в скором времени планируется полностью перевести коммуникацию с населением на эти площадки. Третье направление работы ЦУР - обратная связь, которая делится на три категории: трудно решаемые вопросы (примерно 15 % от всех обращений), к ним относятся обращения, предполагающие выделение дополнительного финансирования или внесения изменения в нормативно-правовые акты; быстро решаемые или фаст-треки (50 %), и простое информирование (пояснение) тех или иных изменениях и инициативах региональной власти (35 %). От ЦУР требуется не только настроить коммуникацию между чиновниками и местными жителями, но и перевести ее в онлайн. По данным АНО «Диалог-Регионы», в среднем в месяц порядка 470 тыс. обращений по всей стране, усредненное количество в день - более 15 тыс. Это сообщения, поступающие из соцсетей в систему «Инцидент Менеджмент» и обращения в «Госуслуги. Решаем вместе». После появления ЦУР, несмотря на заметное увеличение количества обращений с начала года, оперативность их отработки заметно возросла. Так, если в январе - мае 2020 г. скорость ответов в сети составляла в среднем 8 ч, то за тот же период 2021 г. - 4 ч 50 мин на первичный ответ [из аналитических материалов, представленных АНО «ДиалогРегионы» - прим. авторов]. Если необходимо показать человеку реакцию на его обращение, то отвечают по установленным скриптам сразу. А если требуется конкретное и быстрое решение запроса, то сообщают о том, что проблема взята в работу, указываются сроки ее решения. В 2021 г. по проблемам, не требующим серьезного финансирования, в субъектах при помощи ЦУР вышли на срок решения в 10 дней. Притом, что в 2020 г. он составлял в сред нем 28 дней. Важно отметить, что скорость стала не единственным критерием оценки. Смотрят также на содержательность и качество ответа, в том числе даже на наличие приветствия [из аналитических материалов, представленных АНО «Диалог-Регионы» - прим. авторов]. По данным АНО «Диалог-Регионы», к 2024 г. доля обращений, которые будут обрабатываться с использованием автоматизированной системы, должна вырасти с 5 до 50 %. Доля ведомств, взаимодействующих с гражданами в социальных сетях, - с 5 до 60 %. И с 10 до 100 % должна вырасти доля решений, принимаемых с участием жителей через Платформу обратной связи (ПОС), действующей на базе «Госуслуг» [из аналитических материалов, представленных АНО «Диалог-Регионы» - прим. авторов]. Таким образом, власть должна реагировать на каждую проблему, о которой жители расскажут в социальных сетях. Практическим результатом работы ЦУР с обращениями граждан может служить кейс по теме решения вопроса с организацией бесплатного горячего питания для школьников младших классов. Как отметил А. Курманов, запуск сервиса платформы обратной связи на базе ЦУР стартовал в сентябре 2020 г., было дано 15 дней на обработку заявлений родителей. Тогда поступило 2662 обращения по этой теме. С применением инструментов стала заметна динамика по убыванию количества недовольных родителей, имеющих те или иные вопросы. К апрелю 2021 г. поступило всего 538 таких обращений [4]. По информации АНО «Диалог-Регионы», сегодня все без исключения ЦУР представляют аналитические документы руководству всех регионов РФ, большинство из них регулярно принимают участие в заседаниях региональных правительств с докладами. Участие граждан в управлении через ЦУР В 2012 г. Фондом общественного мнения проводилось исследование, в котором было отмечено, что «электронными сервисными технологиями пользуются лишь 6 % россиян. Потенциально к активному взаимодействию с государственной властью были готовы около 20 % респондентов (Н3)» [5. С. 50]. К 2021 г., с внедрением цифровых сервисов и иной организации работы региональных органов исполнительной власти, мы констатируем кардинальное изменение ситуации. В апреле АНО «Диалог-Регион» провел исследование среди 1300 респондентов, жителей всех субъектов РФ, с помощью онлайн социологии. Согласно полученным данным 51 % населения отметило положительное влияние связанных с государством цифровых технологий на свою жизнь, 72 % наиболее позитивно оценивают интернет-портал государственных услуг. При этом 62 % респондентов доверяют информации, которую власть публикует в сети. Часть доверяет такой информации больше, чем из офлайн-источников, а 39 % респондентов имеют опыт общения с властью на неформальных площадках, речь, прежде всего, идет о переписке и комментариях в соцсетях [из аналитических материалов, представленных АНО «Диалог-Регион» 2021 - прим. авторов]. Эту же тенденцию подтверждает и исследование, проведенное в 2021 г. НИУ ВШЭ к Международной конференции по проблемам развития экономики и общества: «85 % взрослого населения России (18-75 лет) доверяет цифровым сервисам государства, созданным на порталах госуслуг, МФЦ, ФНС России, ГИБДД» [6. С. 77]. Таким образом, после появления ЦУР стала заметна тенденция сокращения отработки обращений граждан и связанных с этим рисков. Благодаря Центрам управления регионами в каждом из них появилась тепловая карта, которая оперативно отображает статистику по обратной связи с жителями и наиболее острые вопросы субъекта, а на основе аналитики ЦУР принимаются системные решения. Следует отметить, что за 2021 год на основе данных ЦУР в девяти регионах были изменены нормативно-правовые акты, в семнадцати принято решение о смене подрядчиков или тарифов) [из аналитических материалов, представленных АНО «Диалог-Регионы» - прим. авторов]. Заключение Проведенное комплексное исследование темы появления новой формы управленческой деятельности в виде Центров управления регионами показало важность сетевого подхода при организации государственного управления, где данные структуры могут стать полноценным инструментом как часть новой парадигмы New Public Government (NPG). При этом заметную роль должны сыграть повышение уровня цифровой зрелости населения - с одной стороны, а другой - готовность самой системы к перестройке на всех уровнях. Данный разрыв, как показало исследование, можно преодолеть за счет формирования проактивных связей между населением и властью, повышением уровня доверия с помощью регулярного обмена лучшими практиками и внедрения онлайн механизмов. В настоящее время ЦУР являются лишь вспомогательным инструментом, создающим условия для органов власти и руководителей принимать те или иные управленческие решения, не являясь при этом полноценной элементом государственной власти. Их практическая значимость прослеживается в том, что на основе предоставляемой ЦУР информации руководители регионов могут принимать более релевантные управленческие решения. Во главе угла становятся децентрализация власти, развитие горизонтальных связей, минимизация государственных функций, компетентностный управленческий принцип. При системном подходе и правильной расстановке акцентов в решении экономических, политических и социальных проблем в регионах, динамике их влияния на все сферы общества, Центры управления регионами имеют весомый потенциал стать формой государственного управления в рамках обновленных концепций публичного управления.

Об авторах

Ксения Юрьевна Большакова

Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»

Автор, ответственный за переписку.
Email: kybolshakova@hse.ru
ORCID iD: 0000-0002-9730-6385

начальник Управления обучения и развития образовательной информационной системы АНО «Диалог Регионы», аспирант 2 курса Аспирантской школы по государственному муниципальному управлению Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»

101000, Россия, Москва, Мясницкая ул., 20

Анна Викторовна Климова

Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»

Email: aklimova@hse.ru
ORCID iD: 0000-0003-2487-6536

кандидат социологических наук, доцент кафедры теории организаций департамента политики и управления факультета социальных наука

101000, Россия, Москва, Мясницкая ул., 20

Список литературы