ИНСТИТУТ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Полный текст

Для устойчивого и сбалансированного функционирования аппарата государственной власти, сформированного при помощи демократических институтов, общество должно располагать современными и эффективными инструментами независимого контроля над деятельностью органов власти. Нельзя не согласиться с мнением А.С. Панарина, который полагает, что нет ничего опаснее бесконтрольной власти, опирающейся не на закон, а на угрозу применения насилия, и поэтому необходим надежный демократический контроль [16]. Понятие общественного контроля завязано на понятии гражданского общества, функционирующего как на национальном, так и на транснациональном уровнях [11; 12]. Последнее правильно определять как общество с возможностями идеологического многообразия и политического плюрализма, в котором граждане могут свободно реализовывать свои права, в том числе на свободу слова, свободу объединения по политическому признаку. Для него характерны три особенности: наличие множества центров социальной власти (так как гражданское общество несовместимо с единовластной государственной машиной); относительная независимость этих центров от государства; чувство гражданской ответственности, цивилизованное поведение граждан и их активная гражданская позиция [10]. Для обозначения совокупности средств и приемов, с помощью которых общество гарантирует, что поведение субъектов управления будет осуществляться в соответствии с установленными нормами и ценностями, используется термин «общественный контроль». К числу инструментов общественного контроля в широком смысле можно отнести систему политической конкуренции, институт императивного мандата, независимые средства массовой информации и право граждан на информацию как таковое, свободу выражения мнения и т.д. В более конкретном смысле общественный контроль правильно рассматривать как совокупность деятельности граждан и общественных организаций, направленную на достижение транспарентности (отсутствие секретности, прозрачность информации) работы органов власти, учет общественного мнения, повышение эффективности государства и т.д. Общественный контроль - это всегда коммуникация общества и власти, диалог в интересах обеих его сторон. Вопрос допустимых форм и характера такой коммуникации дискуссионен [13]. И власть, и гражданское общество находятся в постоянном и непрерывном взаимодействии. Обе эти стороны ведут диалог и как бы дополняют друг друга, но, с другой стороны, они нейтрализуют и, в известном смысле, ограничивают друг друга. Так, гражданское общество не дает возможности власти внедрить авторитарную или тоталитарную модель управления, выхолостить общественные институты и основополагающие понятия прав личности. Власть, со своей стороны, ограничивает стихийное начало гражданского общества, предотвращая развитие присущих ему анархических и деструктивных тенденций. Чтобы гражданское общество могло осуществлять эффективный общественный контроль, оно не должно субъектно, идейно совпадать с властью. Оно должно участвовать в общественных отношениях с известной долей самостоятельности. Именно об этом говорил Президент России Владимир Путин в своем выступлении перед членами Федерального Собрания в декабре 2013 г. По его инициативе бы принят Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [20]. Попытки внедрения институтов общественного контроля в политическую жизнь нашей страны возникали, разумеется, и раньше. Если не брать в расчет советский период развития государственности, то следует сказать об Общественной палате Конституционного совещания, созданной в 1993 г. [18]. Ее задачами были выработка предложений по проекту Конституции России, а также подготовка иных рекомендаций по всему спектру вопросов [19]. Попытка эта носила ситуативный характер, но демонстрировала желание власти в непростых условиях острого кризиса наладить взаимодействие с активной частью общества. Уже в ту пору наметились существенные отличия общественного контроля от контроля парламентского и государственного. И в случае депутатского контроля, и в случае специализированного государственного контроля в качестве субъектов контроля выступают носители власти, имеющие собственные политические интересы, связанные с перераспределением властных полномочий внутри системы. Интересы общественного контроля принципиально иные, поскольку сами его институты не являются властными и представляют гражданское общество, хоть и участвуя от его имени в политических процессах. До принятия Закона об основах общественного контроля само понятие «общественного контроля» было довольно размытым. Несмотря на то, что содержалось оно в большом количестве законов и подзаконных актов, сам общественный контроль рассматривался как вспомогательный инструмент обеспечения транспарентности в отдельно взятых сферах деятельности или отдельных, традиционно наиболее закрытых, сферах деятельности государства и искусственно «выводился» за границы политической жизни. В 2014 г. с принятием вышеназванного закона ситуация изменилась. Общественный контроль приобрел все необходимые черты сформированного общественно-политического института, влияющего не на отдельные вопросы, а на систему работы власти. Сейчас мы можем констатировать, что краеугольные институты общественного контроля в России де-юре сформированы. В частности, закреплена трехуровневая система общественных палат: Общественная палата Российской Федерации, региональные общественные палаты (действующие на основе соответствующих законов субъектов федерации), местные (муниципальные) общественные палаты (советы). При министерствах и ведомствах создаются общественные советы, которые призваны стать профессиональными площадками обсуждения аспектов взаимодействия гражданского общества и власти в специальных сферах. В то же время нельзя не согласиться, что именно общественные палаты стали центральным звеном системы общественного контроля [21]. Формально полномочий для активного влияния на процесс принятия властью решений у общественных палат нет. Они наделены (хотя во многом и декларативно) правами давать заключения о нарушениях законодательства органами власти, а также о нарушениях свободы слова в средствах массовой информации, и направлять указанные заключения в компетентные органы, проводить экспертизы проектов нормативных правовых актов, направлять своих членов для участия в работе органов власти и т.п. Однако в последнее время мы все чаще наблюдаем случаи, когда властная инициатива (особенно на муниципальном или региональном уровнях), не нашедшая поддержки у общественных палат, в итоге не реализуется в первоначальном виде. То есть влияние этих институтов на процесс принятия государственных решений за последние два года существенно возросло. В свете анализа роли и места общественного контроля в политической системе важной представляется оценка деятельности общественных палат субъектов РФ. Их правовой статус устанавливается региональным законодательством. Субъекты федерации пошли самыми разными путями. Известны случаи (как, например, в Ульяновской области), когда региональная общественная палата является специфическим по способу формирования, но тем не менее государственным органом, осуществляющим общественный контроль [3]. Анализ регионального законодательства свидетельствует о том, что общественные палаты субъектов РФ зачастую обладают разным правовым статусом и наделены самыми разнообразными, но не равными полномочиями в сфере общественного контроля. Так, в одних случаях проведение общественного контроля палатами контроль предусмотрен только за деятельностью исполнительных органов государственной власти (Новосибирская область [4]); в других - за деятельностью правительства, органами исполнительной власти и органами местного самоуправления (Мордовия [5], Челябинская [6] и Смоленская [7] области). В третьих субъектах такой контроль предусмотрен за деятельностью органов государственной власти (Ханты-Мансийский автономный округ [8], Ямало-Ненецкий автономный округ [9]). Различия в правовом положении региональных общественных палат требуют принятия «модельного» закона, регулирующего общие принципы формирования и функционирования региональных общественных палат, а также институтов общественного контроля на низовом - муниципальном - уровне. Другой проблемой, связанной с обеспечением участия общественных палат в политической жизни, видится положение законодательства, в соответствии с которым подобные органы на федеральном уровне могут создаваться только при исполнительных органах власти. Это представляется не совсем логичным, тем более что, например, при Федеральном Собрании Российской Федерации уже создан и функционирует совещательный орган - Совет законодателей [15]. Вся логика участия общественных палат в политической жизни страны подталкивает нас к решению давно назревшего вопроса о признании их субъектами правотворческой инициативы. Не менее важен с точки зрения участия в политических процессах и вопрос последствий общественного контроля. Такие последствия выражаются во влиянии его результатов на объект контроля, а также степени их реализации. В настоящее время предложения, подготовленные субъектами общественного контроля, учитываются властью только в случаях, прямо предусмотренных законодательством. Поэтому зачастую, даже если в результате контроля будут выявлены очевидные недостатки и нарушения, учет мнения общества будет осуществляться по усмотрению самой власти. Трудно не согласиться с тем, что этот подход снижает эффективность общественного контроля и ослабляет веру граждан в принцип обеспечения учета их мнения при принятии решений органами власти [14]. Другой важной проблемой является то, что общественные палаты в их нынешнем виде могут аккумулировать социальные конфликты, но не имеют возможности активно и, главное, методологически обоснованно, принимать участие в их разрешении. В связи с этим актуальной представляется создание при общественных палатах центров медиации. Это позволило бы вывести общественный контроль на принципиально новый уровень, а его субъекты смогли бы разрабатывать «дорожные карты» разрешения конфликтных ситуаций, повышая через это уровень коммуникации между властью и гражданским обществом и, как следствие, эффективность функционирования государства в целом. Очевидно также, что институты общественного контроля пока не в состоянии полностью реализовать свой политический потенциал. Автор не склонен разделять оптимизм некоторых исследователей, считающих, что «создание и функционирование общественных палат является своеобразным индикатором развития гражданского общества» [1]. Если применить небезынтересное деление субъектов общественного контроля по степени зависимости от государства на автономные и зависимые [2], то общественные палаты и советы, как организации, создаваемые (полностью или частично) властью, а также ею финансируемые, относятся к зависимым субъектам. Следовательно, необходимо говорить о принципиальных изменениях порядка формирования общественных палат. Представляется, что формироваться они должны либо непосредственно вышестоящими (или нижестоящими) палатами, либо какими-то иными негосударственными структурами. Таких механизмов может быть несколько. Все они требуют активного обсуждения и, в конечном итоге, закрепления на законодательном уровне. В свете вышесказанного по-прежнему актуально звучит мысль Президента России, сформулированная им в Послании Федеральному собранию 11 лет назад: «Мы исходим из того, что иметь в стране развитые демократические процедуры не просто необходимо, но и экономически выгодно. Быть с обществом в ответственном диалоге - политически целесообразно. И поэтому современный российский чиновник обязан учиться разговаривать с обществом не на командном жаргоне, а на современном языке сотрудничества. Языке общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии» [17]. Подводя итог, отметим, что на сегодняшний день в России сложилась богатая правовая и организационная база по вопросу участия институтов общественного контроля в политической жизни. Однако ее анализ позволяет говорить о проблемах содержательного характера, для решения которых особое внимание следует уделить обеспечению реализации всех пока только декларированных возможностей донесения результатов общественного контроля до органов власти, а также устранению декларативности ряда норм. Целью такой деятельности автор видит не только создание интересных государству и обществу моделей взаимодействия, но и реальное совершенствование государственной деятельности на основе детально проработанных, эффективных в реализации идей представителей общества.

Об авторах

О Б Иванов

Автор, ответственный за переписку.
Email: collegiamo@gmail.com

Иванов Олег Борисович - политолог, руководитель Центра урегулирования социальных конфликтов, председатель Коллегии медиаторов при Торгово-промышленной палате Московской области.

Список литературы