Совершенствование определения видов разрешенного использования земельных участков: гармонизация земельного и градостроительного законодательства

Полный текст

Введение

Понятие вида разрешенного использования как правовой категории остается  одной из наиболее дискуссионных в науке земельного права, что обусловлено как недостаточной определенностью легальных дефиниций, так и продолжающейся  эволюцией законодательного регулирования.

Актуальность теоретического осмысления понятия, правовой природы и значения видов разрешенного использования земельных участков (далее – ВРИ) определяется несколькими факторами. Во-первых, институт находится на стыке земельного и градостроительного права, что создает уникальную правовую конструкцию, сочетающую частноправовые и публично-правовые элементы. Во-вторых, правоприменительная практика свидетельствует о значительном количестве споров, связанных с установлением и изменением ВРИ, что указывает на несовершенство  действующего правового регулирования^[1]. В-третьих, понимание правовой природы ВРИ имеет непосредственное практическое значение для определения пределов усмотрения органов публичной власти.

Историко-правовой анализ позволяет проследить эволюцию легального регулирования. Первоначальная редакция Земельного кодекса Российской Федерации 2001 г.^[2] (далее – ЗК РФ) содержала лишь общую отсылку к зонированию территорий, не конкретизируя виды разрешенного использования. Принципиальные изменения внес Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее – ГрК РФ)^[3], закрепивший деление ВРИ на основные, условно разрешенные и вспомогательные, а также установивший отсылку к Классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утв. приказом Росреестра от 10.11.2020 № П/0412.

Существенные изменения были внесены Федеральным законом от 22.07.2008 № 141-ФЗ^[4], который впервые установил связь между ВРИ и градостроительным зонированием.

ГрК РФ подходит к определению ВРИ через категорию градостроительного регламента. Согласно п. 9 ст. 1 ГрК РФ градостроительный регламент устанавливает в пределах территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков. Ст. 37 ГрК РФ закрепляет классификацию ВРИ, выделяя основные, условно разрешенные и вспомогательные виды. Как отмечается в научной литературе, целесообразность института условно разрешенного вида использования может и должна рассматриваться в качестве соотношения балансов публичного и частного интересов (Mayboroda & Mayboroda, 2021).

Основные новеллы законодательного регулирования по установлению и изменению ВРИ вступают в силу с 1 марта 2026 г.^[5], внесенные Федеральным законом от 08.08.2024 № 295-ФЗ^[6], предусматривающие введение новой главы II.1 ЗК РФ.  Земельным законодательством впервые дается легальное определение вида разрешенного использования земельного участка и также впервые определяется, что ВРИ устанавливается для земель всех категорий, в том числе земель запаса, а для земель сельскохозяйственного назначения – ВРИ изменяются и устанавливаются в соответствии с федеральным законом, что является новым в сравнении с ранее действовавшим законодательством (ст. 14.1 ЗК РФ).

Методологическую основу настоящего исследования составляет принцип историзма, предполагающий рассмотрение правовых явлений в их развитии и взаимосвязи с конкретно-историческими условиями.

В науке земельного права сформировалось несколько подходов к определению понятия ВРИ. Профессор О.И. Крассов определяет разрешенное использование как использование земельного участка с учетом целевого назначения, установленных ограничений и обременений, подчеркивая производный характер ВРИ от градостроительного зонирования. О.И. Крассов рассматривает разрешенное использование как публично-правовое ограничение права собственности^[7].

Проф. Г.А. Волков отмечает, что реформирование установления правового режима земельных участков осуществляется с помощью таких правовых средств, как деление земель на категории по целевому назначению и определение разрешенного использования земельных участков (Volkov, 2019).

Профессор А.П. Анисимов рассматривает ВРИ как правовую категорию, определяющую пределы осуществления права собственности, представляющую собой установленные правовыми нормами границы использования земельного участка для определенных целей (Anisimov, 2006).

Профессор С.А. Боголюбов подчеркивает взаимосвязь ВРИ с целевым назначением, рассматривая разрешенное использование как конкретизацию целевого назначения применительно к конкретному земельному участку^[8]. Как отмечает  Е.Л. Минина: «понятие «разрешенное использование» четко привязано ЗК РФ к зонированию территорий, при этом, например, в целях сохранения наиболее ценных земель – сельскохозяйственных угодий, особо охраняемых природных территорий – необходимо будет установить не менее жесткий порядок изменения их разрешенного использования, чем действующий порядок перевода в другую категорию» (Minina, 2012).

Формирование института вида разрешенного использования  (историко-правовой аспект)

Институт видов разрешенного использования земельных участков в его современном понимании является относительно молодым правовым образованием, возникшим в российской правовой системе лишь в конце 1990-х годов. Однако функциональные аналоги данного института – правовые механизмы, определяющие допустимые способы использования земель, – существовали на протяжении всей истории российского государства.

Переломным моментом стало принятие Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ. Именно в данном законодательном акте впервые в российском праве появился термин «разрешенное использование» земельного участка. Кодекс ввел в правовой оборот понятия градостроительного регламента, территориального зонирования, правил землепользования и застройки. Тем самым было положено начало формированию системы градостроительного зонирования как механизма определения допустимых способов использования земельных участков.

Принципиальное значение имело то, что институт разрешенного использования возник в рамках градостроительного, а не земельного законодательства. Это определило специфику данного института: он изначально был ориентирован на регулирование застройки территорий. Градостроительное зонирование распространялось прежде всего на территории населенных пунктов, где осуществляется застройка, в то время как земли сельскохозяйственного назначения, лесного и водного фонда оставались за пределами действия данного механизма.

Следует подчеркнуть, что в переходный период институт разрешенного использования находился в стадии формирования и характеризовался значительной правовой неопределенностью. Отсутствовала единая классификация видов разрешенного использования, не были четко разграничены сферы применения категорий земель и видов разрешенного использования, не определен порядок установления и изменения.

Формирование института испытывало значительное влияние зарубежного опыта, прежде всего американской модели зонирования (zoning) и немецкой системы градостроительного планирования (bauleitplanung). Рецепция зарубежных институтов осуществлялась в условиях сохранения советской системы категорий земель, что предопределило дуалистический характер современного российского правового регулирования.

ГрК РФ 2001 г. существенно развил институт территориального зонирования и ВРИ. Кодекс детально урегулировал порядок подготовки, утверждения и применения правил землепользования и застройки, определил содержание градостроительного регламента, установил классификацию ВРИ на три группы: основные виды разрешенного использования, условно разрешенные виды использования и вспомогательные виды разрешенного использования.

Существенное значение для систематизации ВРИ имело принятие Классификатора видов разрешенного использования земельных участков. Первый Классификатор был утвержден Приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. № 540. Классификатор установил единый перечень ВРИ, подлежащих применению на всей территории РФ, и унифицировал терминологию.

Современный этап характеризуется продолжающимися дискуссиями о целесообразности отмены института категорий земель. Законопроект, внесенный  в Государственную Думу в 2014 г., предусматривал замену семи категорий земель на восемнадцать территориальных зон с одновременным распространением механизма градостроительного зонирования на все земли. Данный законопроект не был принят (Gavrilyuk, 2019). Однако как отмечает Г.Л. Землякова, для того, чтобы такой закон был принят, существующий институт градостроительного зонирования должен быть идеально выверен (Zemlyakova, 2021).

Двойственность системы правового регулирования создает ряд практических проблем. Для земельных участков, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов (земли лесного фонда, водного фонда, сельскохозяйственные угодья и другие), ВРИ определяется исключительно на основе целевого назначения, что не обеспечивает достаточной конкретизации правового режима. Вопросы соотношения категорий земель и видов разрешенного использования остаются предметом научных дискуссий и судебных споров.

Признаки вида разрешенного использования земельных участков

Анализ доктринальных определений позволяет выделить несколько концептуальных подходов: (1) ВРИ как форма конкретизации целевого назначения; (2) ВРИ как правовое средство ограничения правомочий собственника; (3) ВРИ как результат градостроительного зонирования; (4) ВРИ как самостоятельная правовая категория.

Выявление существенных признаков ВРИ имеет важное теоретическое и практическое значение, позволяя отграничить данное понятие от смежных категорий.

ВРИ устанавливаются применительно к территориальным зонам, а не к отдельным земельным участкам. Все участки в пределах одной территориальной зоны имеют одинаковый перечень допустимых ВРИ, что подтверждено Обзором практики Верховного суда РФ от 14.11.2018^[9].

Первым признаком выступает множественность ВРИ. Законодательство допускает установление для одного земельного участка нескольких ВРИ – основных, условно разрешенных и вспомогательных, при этом правообладатель вправе самостоятельно выбирать вид использования из числа установленных градостроительным регламентом.

Вторым признаком является влияние на содержание права собственности. ВРИ определяет пределы осуществления правомочия пользования земельным участком. Конституционный Суд РФ подчеркивал, что ограничения права собственности через установление ВРИ должны быть соразмерны конституционно значимым целям^[10].

Третьим признаком выступает изменяемость ВРИ. В отличие от категории земель, ВРИ может быть изменен правообладателем самостоятельно путем выбора иного вида из числа предусмотренных градостроительным регламентом или в результате внесения изменений в правила землепользования и застройки (далее – ПЗЗ).

Четвертым признаком является публичность ВРИ. Сведения о ВРИ подлежат внесению в ЕГРН в соответствии со ст. 8 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»^[11], что обеспечивает публичную достоверность соответствующих сведений.

Пятым признаком является связь с кадастровой стоимостью. ВРИ является основным ценообразующим фактором при кадастровой оценке земель, что влияет на размер земельного налога и арендной платы.

Шестым признаком является императивность ВРИ. Использование земельного участка не в соответствии с установленным ВРИ влечет применение мер юридической ответственности по ст. 8.8 КоАП РФ. При этом Конституционный Суд РФ в Постановлении от 16.10.2020 № 42-П^[12] признал данную статью частично не соответствующей Конституции РФ в части неопределенности правового регулирования ответственности за нарушение вспомогательного ВРИ.

Для полного понимания правовой характеристики ВРИ необходимо рассмотреть его соотношение со смежными понятиями.

Целевое назначение определяется принадлежностью участка к одной из семи категорий земель, установленных ст. 7 ЗК РФ. Целевое назначение представляет наиболее общий уровень определения правового режима земель, а ВРИ конкретизирует целевое назначение применительно к конкретной территориальной зоне и земельному участку. Таким образом, целевое назначение и ВРИ соотносятся как общее и особенное. ВРИ не может противоречить целевому назначению земельного участка, что подтверждается судебной практикой^[13].

Функциональное зонирование осуществляется в генеральных планах в соответствии со ст. ст. 18–23 ГрК РФ и определяет функциональные зоны территории, носит перспективный характер. В отличие от него, территориальное зонирование осуществляется в ПЗЗ в соответствии со ст. ст. 30–35 ГрК РФ и устанавливает ВРИ, имеет нормативный характер и непосредственно определяет правовой режим земельных участков¹⁴.

Правовой режим земельного участка представляет собой многоуровневую систему. Первый уровень образует принадлежность земельного участка к категории земель, определяющая наиболее общие требования к использованию. Второй уровень формируется территориальным зонированием и градостроительными регламентами, включающими ВРИ.

Соотношение ВРИ с иными элементами правового режима может быть охарактеризовано следующим образом: категория земель и ВРИ соотносятся как общее и особенное; ограничения прав и ВРИ действуют параллельно и могут взаимно усиливать друг друга.

Вопрос о правовой природе института ВРИ является дискуссионным. Основная дискуссия разворачивается вокруг соотношения публично-правовых и частноправовых элементов.

Публично-правовая природа института проявляется в следующих аспектах.  Во-первых, ВРИ устанавливаются нормативным правовым актом – ПЗЗ, принимаемыми органами местного самоуправления (ст. 32 ГрК РФ), являющимися актом общего действия. Во-вторых, установление ВРИ осуществляется в публичных интересах – для обеспечения устойчивого развития территорий, развития инфраструктур (ст. 2 ГрК РФ). В-третьих, соблюдение ВРИ обеспечивается механизмом государственного принуждения (ст. 8.8 КоАП РФ, ст. 222 ГК РФ). В-четвертых, процедура изменения ВРИ имеет публично-правовой характер, требуя проведения публичных слушаний (ст. 39 ГрК РФ).

Частноправовые элементы также присутствуют. Правообладатель вправе самостоятельно выбирать ВРИ из числа основных и вспомогательных видов (ч. 4 ст. 37 ГрК РФ). ВРИ влияет на гражданско-правовые отношения, связанные с оборотом земельных участков, является существенной характеристикой при совершении сделок.

Публично-правовая природа имеет важные практические последствия: процедуры установления и изменения ВРИ должны обеспечивать учет и согласование различных публичных интересов, а также гарантии прав частных лиц в соответствии со ст. ст. 35 и 55 Конституции РФ.

ВРИ влияют на правомочие пользования двояким образом: с одной стороны, ограничивают его, устанавливая запрет на использование для целей, не предусмотренных градостроительным регламентом; с другой стороны, конкретизируют правомочие, определяя содержание допустимых видов использования.

Проблемы правоприменения

Правовые позиции Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ оказывают определяющее влияние на правоприменение и нередко восполняют пробелы законодательного регулирования.

Особое значение имеет Постановление Конституционного суда РФ от 14.11.2019 № 35-П^[15], в котором Конституционный Суд подтвердил конституционную обоснованность принципа деления земель по целевому назначению и указал на необходимость обеспечения баланса частных и публичных интересов. Постановление Конституционного РФ от 16.10.2020 № 42-П признало не соответствующими Конституции положения КоАП РФ, позволявшие привлекать к ответственности за невнесение в ЕГРН сведений о вспомогательном виде. Данное постановление выявило существенный пробел и послужило основанием для внесения изменений в ЗК РФ.

Комплексный анализ системы источников и компетенции органов публичной власти позволяет выявить ряд системных проблем правоприменения. Первая группа проблем связана с несогласованностью норм ЗК РФ и ГрК РФ. Кодексы используют различную терминологию и содержат нормы, допускающие различное толкование. ЗК РФ использует понятие «разрешенное использование», тогда как ГрК РФ оперирует понятием «виды разрешенного использования». Данные терминологические и концептуальные расхождения создают трудности в правоприменении.

Вторая группа проблем связана с недостаточной определенностью правовой природы Классификатора ВРИ. С одной стороны, Классификатор является обязательным нормативным актом. С другой стороны, содержащиеся в нем описания не всегда позволяют однозначно определить, относится ли конкретная деятельность к данному виду. Кроме того, Классификатор не учитывает всего многообразия видов использования, что порождает проблему квалификации нетипичных видов.

Третья группа проблем связана с процедурами изменения вида разрешенного использования. Действующее законодательство предусматривает несколько процедур, при этом критерии выбора процедуры не всегда очевидны, а процедура внесения изменений в ПЗЗ характеризуется значительной длительностью и сложностью. Это создает предпосылки для административного произвола и коррупционных рисков.

Четвертая группа проблем связана с разграничением полномочий между органами публичной власти. Нечеткость критериев разграничения создает правовую неопределенность. Дублирование функций между федеральными органами затрудняет координацию. Различия в объеме полномочий муниципальных образований и городов федерального значения порождают неравенство правовых условий.

Пятая группа проблем связана с качеством муниципальных ПЗЗ. Многие ПЗЗ содержат дефекты: несоответствие генеральным планам; использование видов, не соответствующих Классификатору; недостаточную детализацию градостроительных регламентов; отсутствие четких критериев отнесения видов к основным, условно разрешенным или вспомогательным. Данные дефекты обусловлены как недостаточной квалификацией муниципальных служащих, так и отсутствием федеральных методических рекомендаций.

Таким образом, действующее правовое регулирование характеризуется сложностью, многоуровневостью и наличием ряда нерешенных проблем. Выявленные проблемы оказывают непосредственное влияние на эффективность процедур установления и изменения видов разрешенного использования. Результаты исследования создают необходимую методологическую основу для последующего анализа конкретных правовых механизмов и формулирования предложений по совершенствованию законодательства.

Процедурные аспекты установления и изменения видов разрешенного использования земельных участков составляют центральное звено правового механизма регулирования земельных отношений в Российской Федерации. Эффективность реализации права собственности и иных вещных прав на земельные участки в значительной степени определяется качеством нормативного регулирования соответствующих административных процедур, их доступностью для правообладателей и обеспечением надлежащего баланса частных и публичных интересов при принятии решений об изменении правового режима земельных участков.

Как справедливо отмечает О.И. Крассов, разрешенное использование определяется на основе территориального зонирования, и при отсутствии зонирования и градостроительных регламентов говорить об установлении вида разрешенного использования нет достаточных правовых оснований (Krassov, 2012). Данное положение имеет принципиальное значение для понимания процедурных механизмов установления и изменения видов разрешенного использования, поскольку определяет зависимость указанных процедур от наличия утвержденной градостроительной документации.

Как отмечает Л.Е. Бандорин в диссертационном исследовании, посвященном разрешенному использованию земельных участков, данный принцип выступает одной из гарантий прав правообладателей при образовании земельных участков (Bandorin, 2011:89).

Как справедливо отмечает Е.А. Галиновская, данная норма обеспечивает соответствие предоставляемых земельных участков требованиям градостроительной документации и является одним из элементов системы территориального планирования (Galinovskaya, 2012).

Как отмечают А.П. Анисимов и Н.Н. Мельников: «право самостоятельного выбора вида разрешенного использования является одним из проявлений правомочий собственника по распоряжению земельным участком, реализуемых с учетом публичных ограничений, установленных градостроительным законодательством» (Anisimov & Melnikov, 2013).

Правовое регулирование порядка проведения публичных слушаний и общественных обсуждений осуществляется статьей 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Данная статья устанавливает унифицированные требования к организации и проведению публичных слушаний и общественных обсуждений по проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства. При этом выбор формы участия общественности (публичные слушания или общественные обсуждения) определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Правовое значение результатов публичных слушаний в процедуре изменения вида разрешенного использования является дискуссионным вопросом в юридической науке и практике. Как отмечает А.Я. Рыженков, публичные слушания представляют собой форму согласования интересов отдельных лиц с интересами общества и государства, однако их результаты носят рекомендательный характер для органа, принимающего решение (Ryzhenkov, 2018).

Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 26.03.2020 № 574-О^[16] разъяснено, что плата за изменение вида разрешенного использования земельного участка, установленная в ряде субъектов Российской Федерации, является парафискалитетом, существенные элементы которого должны быть закреплены в законе. Плата устанавливается на основе разницы кадастровой стоимости двух видов разрешенного использования.

Анализ действующего законодательства и правоприменительной практики позволяет выявить ряд системных проблем процедурного регулирования установления и изменения видов разрешенного использования земельных участков, требующих законодательного разрешения.

Первой проблемой является отсутствие единого федерального стандарта административной процедуры изменения вида разрешенного использования. Действующее законодательство делегирует полномочия по установлению порядка изменения видов разрешенного использования органам местного самоуправления, что приводит к существенной дифференциации административных регламентов в различных муниципальных образованиях. Как показывает сравнительный анализ административных регламентов, сроки рассмотрения заявлений варьируются от 15 рабочих дней в Москве до 90 дней в Краснодаре, существенно различаются требования к составу документов, основания для отказа и иные процедурные элементы.

Второй проблемой является неопределенность правового значения регистрации измененного вида разрешенного использования в Едином государственном реестре недвижимости (далее – ЕГРН). Согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ, основной вид разрешенного использования считается выбранным со дня внесения сведений в ЕГРН. Однако данная норма не определяет правовые последствия использования земельного участка в период между принятием решения об изменении вида разрешенного использования и его регистрацией. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 16.10.2020 № 42-П указал на неопределенность действующего правового регулирования в данном вопросе применительно к вспомогательным видам разрешенного использования. Суд установил, что собственники (правообладатели) земельных участков не могут быть принуждены к внесению каких-либо сведений в ЕГРН в случае, когда они в дополнение к основному виду разрешенного  использования самостоятельно выбирают вспомогательный вид их разрешенного  использования^[17].

Третьей проблемой является формализм процедуры публичных слушаний и недостаточная эффективность общественного участия в принятии решений об изменении видов разрешенного использования. Анализ практики проведения публичных слушаний свидетельствует о низкой активности населения, недостаточной информированности заинтересованных лиц о проводимых слушаниях, а также о декларативном характере учета.

Четвертой проблемой является отсутствие эффективного механизма защиты прав правообладателей земельных участков при изменении градостроительной документации по инициативе органов публичной власти. Несмотря на наличие правила о сохранении права использования по прежнему виду разрешенного использования,

Пятой проблемой является недостаточная регламентация процедуры изменения нескольких видов разрешенного использования одновременно. Действующее законодательство допускает установление для земельного участка нескольких основных ВРИ, однако не определяет процедуру их одновременного изменения, что создает практические затруднения при комплексном изменении правового режима земельного участка.

Шестой проблемой является неурегулированность процедуры отзыва заявления об изменении вида разрешенного использования. В случае если правообладатель изменил свое намерение в процессе рассмотрения заявления (например, после получения информации о результатах публичных слушаний), законодательство не определяет порядок и последствия отзыва заявления, что может повлечь необоснованные расходы и потерю времени.

Процедурное регулирование установления и изменения видов разрешенного использования земельных участков характеризуется дуализмом правовых источников, обусловленным параллельным регулированием данных отношений нормами ЗК РФ и ГрК РФ. Несмотря на кажущееся противоречие между нормами указанных кодексов, системное толкование позволяет выявить их взаимодополняющий характер:  ЗК РФ устанавливает общий принцип самостоятельного выбора вида разрешенного использования, а ГрК РФ конкретизирует процедуры для различных видов  использования.

Сравнительный анализ административных регламентов различных муниципальных образований выявляет существенные различия в сроках рассмотрения заявлений, составе требуемых документов, основаниях для отказа и иных процедурных элементах. Отсутствие единого федерального стандарта административной процедуры создает правовую неопределенность и неравенство условий для правообладателей в различных муниципальных образованиях.

Рекомендательный характер результатов публичных слушаний, низкая активность населения и недостаточная информированность заинтересованных лиц снижают значение данного института.

С.А. Боголюбов отмечает, что коллизии между различными отраслями законодательства, регулирующими использование природных ресурсов, являются одной из наиболее острых проблем современного российского права. Автор подчеркивает необходимость гармонизации земельного, градостроительного, экологического и гражданского законодательства как условия эффективного правового регулирования земельных отношений¹⁸.

Подводя итог анализу межотраслевых коллизий, следует констатировать, что попытка законодателя урегулировать институт видов разрешенного использования одновременно двумя кодексами без должной согласованности понятийного аппарата, процедурных механизмов и разграничения полномочий создала системную правовую неопределенность. Это затрудняет как установление, так и изменение видов разрешенного использования, порождает противоречивую судебную практику и нарушает законные интересы правообладателей земельных участков.

Особенно острой является проблема противоречий между муниципальными ПЗЗ и и федеральным законодательством. Сравнительный анализ ПЗЗ крупных городов Российской Федерации (Москвы, Санкт-Петербурга, Казани, Екатеринбурга, Новосибирска) позволяет выявить следующие типичные противоречия с федеральным законодательством:

Компетенционные споры между органами государственной власти и органами местного самоуправления являются частым предметом судебного рассмотрения.  Судебная практика свидетельствует о том, что прокуроры и органы Росреестра нередко оспаривают муниципальные ПЗЗ как противоречащие федеральному законодательству. При этом суды не всегда занимают единообразную позицию по вопросу о пределах муниципального нормотворчества в сфере установления и изменения  видов разрешенного использования.

Н.Н. Мельников отмечает, что «категорию „вид разрешенного использования земельного участка“ необходимо рассматривать как неотъемлемую часть правового режима земель, содержание которого состоит в определении способов и пределов эксплуатации земельного участка, что предполагает установление видов хозяйственной и иной деятельности, в том числе допустимое размещение тех или иных объектов на земельном участке» (Melnikov, 2014).

Это наблюдение в полной мере относится к институту видов разрешенного  использования, где коллизии между ЗК РФ и ГрК РФ, неопределенность процедурных норм и различия в региональной практике создают потребность в судебном  толковании.

Заключение

Проведенное научное исследование правового регулирования установления и изменения видов разрешенного использования земельных участков в Российской Федерации позволяет констатировать достижение поставленной цели и решение всех сформулированных задач. Актуальность избранной темы подтверждена проведенным анализом нормативного правового регулирования, научной доктрины и правоприменительной практики. Институт видов разрешенного использования занимает центральное место в системе правового режима земельных участков, определяя границы правомочий правообладателей и формируя механизм публичного контроля за использованием земельных ресурсов. Вместе с тем данный институт характеризуется значительным количеством коллизий и пробелов, которые носят системный  характер и препятствуют эффективной реализации прав участников земельных  отношений.

Установлено, что межотраслевые коллизии между земельным и градостроительным законодательством являются главным источником проблем правоприменения. Попытка законодателя урегулировать институт видов разрешенного использования одновременно двумя кодексами без должной согласованности понятийного аппарата и процедурных механизмов создала системную правовую неопределенность. Множественность и несогласованность федеральных актов, регулирующих различные аспекты института видов разрешенного использования, создает «нормативный хаос», затрудняющий определение применимых норм в конкретных ситуациях. Многоуровневый характер правового регулирования при отсутствии единых федеральных стандартов и требований к муниципальным ПЗЗ создает неравенство правообладателей земельных участков в зависимости от места нахождения участка.

Выявлено, что пробелы в правовом регулировании вынуждают правоприменителя восполнять законодательные лакуны самостоятельно, что создает правовую неопределенность и условия для злоупотреблений. Причины возникновения коллизий и пробелов носят как объективный характер (динамичность общественных отношений, сложность регулирования, федеративное устройство), так и субъективный  (несогласованность органов власти, низкое качество юридической техники, недостаточный учет практики и науки). Последствия коллизий и пробелов проявляются в правовой неопределенности, произвольном правоприменении, коррупционных  рисках, противоречивой судебной практике, затруднении реализации прав правообладателей, снижении оборотоспособности земельных участков и торможении градостроительного развития.

 

_{¹ Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 14.11.2018 //
Бюллетень Верховного Суда РФ. 2019. № 3.}

_{² Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ от 29 октября 2001 г. № 44 ст. 4147.}

_{³ Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ // Собрание законодательства от 3 января 2005 г. № 1 (часть I) ст. 16}

_{⁴ Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений» // Собрание законодательства РФ от 28 июля 2008 г. № 30 (часть I) ст. 3597.}

_{⁵ За исключением отдельных положений п. 2 ст. 13 Закона, для которых предусмотрен срок вступления с 1 сентября 2025 г.}

_{⁶ Федеральный закон от 31 июля 2025 г. № 295-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 4 августа 2025 г. № 31 ст. 4649.}

_{⁷ Крассов О.И. Земельное право: учебник. 5-е изд., перераб. Москва : Юридическое издательство «Норма», 2026. С. 127–128.}

_{⁸ Боголюбов С.А. Земельное право: учебник для бакалавров. 7-е изд., перераб. и доп. Москва : Юрайт, 2023. С. 89–91.}

_{⁹ Обзор судебной практики Верховного Суда РФ № 3 (2018) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 14 ноября 2018 г.) // СПС «Консультант плюс».}

_{¹⁰ Постановление Конституционного суда РФ от 13.10.2022 № 43-П // Собрание законодательства РФ. 2022. № 43. Ст. 7431.}

_{¹¹ Собрание законодательства РФ. 2015. № 29 (часть I). Ст. 4344.}

_{¹² Собрание законодательства РФ. 2020. № 43. Ст. 6844.}

_{¹³ Определение Верховного суда РФ от 13.10.2023 № 305-ЭС23-10880 // СПС «Консультант плюс».}

_{¹⁴ Боголюбов С.А. Правовое регулирование градостроительства и планировки территорий : учебник / С. А. Боголюбов, М. Н. Гаврилюк, Н. В. Кичигин. Москва : КноРус, 2024. 208 с.}

_{¹⁵ Постановление Конституционного Суда РФ от 14.11.2019 № 35-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданки О.В. Гламоздиновой» // СПС «Консультант плюс».}

_{¹⁶ Определение Конституционного Суда РФ от 26.03.2020 № 574-О // СПС «КонсультантПлюс».}

_{¹⁷ Постановление Конституционного Суда РФ от 16.10.2020 № 42-П // СЗ РФ. 2020. № 43. Ст. 6863.}

_{¹⁸ Боголюбов С.А. Земельное право : учебник для вузов. Москва : Юрайт, 2024. С. 89–94.}

Об авторах

Мария Никитична Гаврилюк

Государственный университет по землеустройству

Автор, ответственный за переписку.
Email: gavrilyulmn@guz.ru
ORCID iD: 0009-0001-9243-1363
SPIN-код: 3625-5630

кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой земельного и экологического права

Российская Федерация, 105064, г. Москва, ул. Казакова, 15

Список литературы

Дополнительные файлы