Современные подходы зарубежных стран к допуску иностранных инвестиций в национальную экономику

Полный текст

Введение. Постановка проблемы

Условием эффективности экономики является благоприятная инвестиционная политика, выстраиваемая государством для стимулирования развития народного хозяйства и научно-технологического прогресса. Позитивный инвестиционный климат способствует экономическому подъему и повышению конкурентоспособности страны на мировом рынке.

Целью инвестирования является получение прибыли непосредственно субъектом капиталовложений. Одновременно инвестиции (как государственные, так и частные) воздействуют на качественные аспекты жизнедеятельности человека.  Последнее достигается за счет модернизации в государстве транспортных коммуникаций (автомобильные и железные дороги, мосты, порты, аэропорты), социальной инфраструктуры (жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, культура). Также повышается качество и расширяется ассортимент товаров на внутреннем рынке. Растущая конкуренция между товаропроизводителями формирует справедливые цены на продукцию.

Иностранные инвестиции имеют последствия: 1) приток капитала в страну; 2) перемещение на ее территорию современных технологий и управленческих навыков; 3) создание новых и расширение действующих производств; 4) появление новых рабочих мест; 5) рост товарооборота с зарубежными контрагентами; 6) укрепление межгосударственных связей; 7) увеличение налоговых поступлений в бюджет – источник средств для выполнения политических, экономических, социальных и экологических функций государства. Это предопределяет заинтересованность любой страны в привлечении иностранных инвестиций в экономику.

Однако политика излишней открытости государства для иностранных вложений может привести к чрезмерной зависимости от внешних инвесторов. Они могут использовать рычаги давления на государство: от ведения «санкционных войн», организации массового «выхода» иностранных компаний из экономики страны, вплоть до финансирования каких-либо действий для смены конституционного строя.

Стремясь нивелировать такие риски, сохранить внутренний и внешний суверенитет государства, органы власти устанавливают правовые механизмы, призванные оградить определенные сферы экономической деятельности от неконтролируемого иностранного влияния (или вовсе исключить возможность иностранного присутствия).

Процедуры проверки иностранных инвестиций подразумевают проведение анализа и оценки последствий этих инвестиций для национальной безопасности.  На основании этого органами власти принимается решение о согласовании, отказе в согласовании, согласовании под условием осуществления инвестиций или об их возврате. Критерии отбора инвестиций для проверки со стороны государства включают в себя: а) «национальность» инвестора; б) стратегическую значимость отрасли  экономики, в которую планируется осуществление инвестиций; в) объем корпоративных прав, приобретаемых иностранным лицом в результате инвестиционной деятельности.

Для понимания рациональности развития правового регулирования обозначенных вопросов в России целесообразно обратиться к зарубежному опыту, в частности США и ЕС, которые проводят санкционную политику по отношению к России, а также стран, находящихся под воздействием экономических санкций США и ЕС, наряду с Россией (к примеру, КНР и Иран).

Основаниями выбора стран для исследования в данном случае являются допустимые параметры сравнительного правоведения – конкретно-историческая ситуация и национальные интересы стран (Tikhomirov, 2011), обусловленные текущими межгосударственными военными конфликтами и «торговыми войнами». Кроме того, «основная цель сравнительного правоведения – это создание всеобщей картины права во всем многообразии ее проявлений» (Lafitsky, 2011).

При проведении исследования использовались как общенаучные (анализ  и синтез), так и специальные юридические методы (формально-юридический, сравнительно-правовой).

 Правовые рамки ограничений на иностранное участие  в экономике Российской Федерации

Действующая в России с 2008 г. общая правовая конструкция ограничения иностранного участия в экономике предусматривает: 1) запрет на владение иностранными лицами определенным объемом корпоративных прав в ряде отраслей (авиация, СМИ) или отдельными объектами (приграничные земельные участки); 2) запрет на установление контроля над предприятиями, имеющими стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства (они определяются  на основании закрытого перечня видов деятельности, признаваемых стратегическими), инвесторами, находящимися под контролем иностранных государств или международных организаций; 4) предварительное согласование приобретения более 25 % акций российской организации инвесторами, контролируемыми иностранными государствами или международными организациями; 5) разрешительный порядок вложения инвестиций, влекущих установление иностранного контроля над стратегическими предприятиями (в отношении недропользователей и рыбодобывающих предприятий – при приобретении от 25 % в их уставных капиталах). Следует получить у Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в РФ (далее – Правительственная комиссия), возглавляемой Председателем Правительства РФ, предварительное согласие на сделку либо последующее согласование контроля, установленного над предприятием; 6) право председателя Правительства РФ (с 2017 г.) обязать иностранного инвестора вынести на предварительное рассмотрение указанной комиссии сделку в отношении любого российского предприятия, не относящегося к стратегическим; 7) ничтожность сделок, совершенных в нарушение порядка их согласования, установленного законом.

Стратегией национальной безопасности России^[1] в качестве задачи, решение которой необходимо для обеспечения экономической безопасности государства,  обозначено усиление контроля за иностранными инвестициями в стратегически значимые секторы экономики (подп. 33 п. 67).

С февраля 2022 г. в России принимаются нормативно-правовые акты о контрсанкционных мерах временного характера. Введены барьеры для продажи предприятий иностранными лицами и переводов средств в иностранной валюте: требуется получить регуляторные согласования со стороны Правительственной комиссии, Банка России, Минфина России или Президента РФ. Исходя из текстов преамбулы соответствующих Указов Президента РФ^[2], целью установления данных мер является защита национальных интересов, а причиной – недружественные и противоречащие международному праву действия США и примкнувших к ним государств  и международных организаций.

В 2022 г. утверждены законы, расширившие сферу применения существующих ограничений на иностранное участие в стратегических отраслях экономики. Установлены требования об обязательном согласовании с Правительственной комиссией получения организацией, находящейся под контролем иностранного инвестора, лицензий на отдельные виды деятельности (использование возбудителей инфекционных заболеваний, ядерных материалов, установок; производство вооружения и военной техники; и др.) (подп. «а» п. 1 ст. 1, подп. «в» п. 2 ст. 1, п. 2 ст. 5 Закона № 577-ФЗ^[3]). Предусмотрены обязательные случаи информирования Председателя Правительственной комиссии о сделках, которые по его решению выносятся на рассмотрение этой комиссии (в отношении участника национального проекта; градообразующей организации; общества, занимающего доминирующее положение на рынке; и др.) (ст. 1 Закона № 620-ФЗ^[4]).

В 2023 г. ограничительный правовой режим для иностранных лиц, действующий в отношении стратегических предприятий^[5], распространен на граждан РФ, имеющих вид на жительство в иностранном государстве (подп. «б» п. 2 ст. 1 Закона № 139-ФЗ^[6]).

Началом процесса снятия временных ограничений для иностранных инвесторов можно считать принятый 1 июля 2025 г. Указ Президента РФ № 436^[7], разрешивший иностранным инвесторам свободно осуществлять переводы средств в иностранной валюте с использованием счетов типа «Ин», открытых в российских кредитных  организациях (п. 3).

Параллельно органами власти выдвинута инициатива по усилению государственного контроля иностранного присутствия в сферах переработки водных  биоресурсов, добычи редкоземельных металлов, подземных вод для питьевого  водоснабжения^[8].

Приведенные данные об изменении законодательства свидетельствуют об укреплении правовых механизмов государственного контроля за иностранными инвестициями. Причинами этого выступают не только экономические условия, но и востребованность в надежном и бесперебойном функционировании оборонно-промышленного комплекса.

Правовое регулирование осуществления иностранных инвестиций  на территории США

США традиционно лидируют по объему вливаний зарубежных капиталовложений. Эта страна исторически придерживалась либеральной политики «открытых дверей» (Hanson, 1989), которая не предлагает никаких особых стимулов для иностранцев, инвестирующих в США, но и в целом не устанавливает никаких особых барьеров.

Движение в направлении контроля за зарубежным капиталом внутри страны связано с принятием Президентом США в 1975 г. Указа^[9] об учреждении действующего по сей день Комитета по иностранным инвестициям (далее – Комитет). Поводом послужила обеспокоенность руководства страны ростом инвестиций в американские портфельные активы со стороны государств-членов ОПЕК^[10]. Нефтяной кризис 1973–1974 гг., вызванный отказом арабских стран-членов ОПЕК поставлять нефть государствам, поддержавшим Израиль в «Войне Судного дня» против Сирии и Египта (Великобритания, Канада, Нидерланды, США, Япония), привел к росту цен на нефть.

Первоначально Комитету отводились функции мониторинга влияния иностранных инвестиций в США и рассмотрения сделок, в результате совершения которых иностранные лица смогут оказывать влияние на национальную безопасность (пп. 1, 3 п. «б» разд. 1 Указа 1975 г.). Конкретизация сделок, подлежащих обязательной оценке со стороны Комитета, сфер деятельности, имеющих значение для национальной безопасности, а также порядка рассмотрения указанных сделок в Указе 1975 г. отсутствовала. Отраслевое законодательство устанавливало лишь запреты на прямые иностранные инвестиции в отдельные секторы экономики (морское судоходство, авиастроение, банковское дело, энергетика и др.). Практическая деятельность Комитета вызывала критику со стороны членов Конгресса США в связи с низкими показателями (за первые 5 лет существования Комитетом проведено лишь 10 заседаний) и «узкой направленностью» Комитета «на политические последствия иностранных инвестиций, а не на их общую экономическую выгоду» (Blakey, 2020).

В 1988 г. порядок государственного контроля за осуществлением иностранных инвестиций в США подвергся значительным изменениям. Был принят Закон^[11], направленный на защиту американских производителей и снижение товарного дефицита в условиях напряженности в торговых отношениях США с Японией  и Европейским Сообществом. Данным Законом (разд. 5021) Закон 1950 г.^[12] дополнен новыми положениями^[13] о дискреционных полномочиях исполнительной власти в области контроля за иностранными инвестициями.

Президент США получил право предпринять любые действия для приостановления (в т.ч. запрета) приобретения, слияния или поглощения предприятий, если такие сделки (иные корпоративные действия) приведут к установлению иностранного контроля над данными предприятиями и к возникновению угроз национальной безопасности, подтвержденными достоверными доказательствами (пп. «а», «с», «d» разд. 721 ст. 7 Закона 1950 г. в ред. 1988 г.). Президент США мог поручить Комитету провести расследование в отношении корпоративного действия, планируемого к реализации иностранным лицом. Подобные расследования Комитет смог проводить и по своей инициативе. По результатам расследований Президенту США представляется рекомендация для формирования итогового решения (подп. «а» п. 1, п. 2 разд. 7 Указа 1975 г. в ред. Указа 1988 г., разд. 3-201)^[14].

Принятые акты, как и ранее, не предусматривали положений, позволяющих установить перечень предприятий и исчерпывающий перечень сфер хозяйствования, иностранные инвестиции в которые подлежали обязательной проверке со стороны Комитета или Президента США. В то же время были введены предельные сроки для расследования и принятия решений в отношении проверяемых сделок.

Законом 1992 г.^[15] (разд. 837) на Президента США возложена обязанность инициировать проведение Комитетом проверок сделок в отношении американских предприятий, если приобретателем выступает компания, контролируемая иностранным правительством, либо если сделка приводит к установлению иностранного контроля над лицом, осуществляющим межгосударственную торговлю в США (п. «б» разд. 721 Закона 1950 г. в ред. 1992 г.).

Закон 2007 г.^[16] увеличил объем сведений о проверках иностранных инвестиций, которые обязан представлять Комитет в Конгресс США. Поводом для принятия закона стала озабоченность Конгресса ограничением собственных полномочий в части надзора за иностранными инвестициями в пользу исполнительной власти. В 2004–2006 гг. широкую критику среди конгрессменов вызвало решение о согласовании сделки по приобретению арабской компанией предприятия, владеющего портовой инфраструктурой в крупных американских городах. Конгрессмены посчитали, что такое приобретение несет террористическую угрозу национальной безопасности (Blakey, 2019).

Данный Закон дополнил Закон 1950 г. новыми нормами о государственном контроле за иностранными инвестициями, в т.ч.: 1) изменил понятие «национальной безопасности», отнеся к ней также «внутреннюю безопасность», включая обеспечение функционирования «критической инфраструктуры» (подп. 5 п. «а» разд. 721); 2) раскрыл понятия «критической инфраструктуры», «критических технологий», распространив требования закона о необходимости согласования сделок на приобретение иностранными лицами «систем и активов, будь то физических или виртуальных, настолько важных для США, что недееспособность или уничтожение таких систем или активов окажет разрушительное воздействие на национальную безопасность» (пп. 6, 7 п. «а» разд. 721); 3) возложил на директора национальной разведки обязанность проводить проверки любых инвестиций, угрожающих национальной безопасности, и направлять это заключение в Комитет (подп. 4 п. «б» разд. 721).

Следующим шагом в корректировке открытости внутренней экономики для иностранцев явился Закон 2018 г.^[17] По мнению российских и американских юристов, это произошло в связи с повышением уровня политических и экономических угроз национальной безопасности, исходящих от КНР (Kovaleva, 2019; Corcoran, 2019)^[18].

Уточненный в 2018 г. (в ред. 2020 г.)^[19] механизм проверки иностранных инвестиций для последующего принятия решения об одобрении сделки или о ее запрете предусматривает контроль за любым корпоративным действием иностранных лиц, которое может привести к: а) установлению иностранного контроля над американским предприятием; б) получению иностранным лицом доступа к существенной непубличной технической информации; в) назначению иностранного лица в совет директоров предприятия или получению им иных прав, позволяющих участвовать в принятии решений органами управления предприятия; г) приобретению иностранной государственной компанией любых корпоративных прав в отношении американского предприятия.

Обязательному предварительному согласованию со стороны государства подлежат также иностранные инвестиции в американские предприятия, деятельность которых связана с: 1) критическими технологиями (производством боеприпасов, иной продукции, подлежащей лицензионному экспортному контролю, ядерным оборудованием, генетическими данными и биотехнологиями); 2) критически важной инфраструктурой (в т.ч. интернет-сети, подводные кабельные сети, финансовые услуги, коммунальные услуги, железнодорожные линии); 3) золотом; 4) персональными данными. Аналогичным образом требуется согласование на сделки по приобретению прав на недвижимость, расположенную в пределах или функционально  используемую как часть «крытого порта» (аэропорта, морского порта), или находящуюся в непосредственной близости от военных объектов либо государственных учреждений.

Помимо постепенного расширения полномочий Комитета следует обратить внимание на статус Президента США в решении вопросов «инвестиционного входа и выхода» для иностранцев: начиная с 1988 г. (с учетом дополнений законодательства в 2018 г.) Президент США обладает неограниченными полномочиями по принятию мер касательно как планируемых, так и уже совершенных сделок иностранных инвесторов в отношении любых американских предприятий.

Регламентация осуществления иностранных инвестиций  в Европейском союзе

В государствах-членах ЕС иностранным инвесторам предоставляется национальный режим и такие же гарантии защиты прав, как и отечественным инвесторам. Имеет место применение льготных инструментов поддержки бизнеса в особых экономических зонах.

В ЕС для инвесторов из стран этого союза гарантирована свобода передвижения капитала и финансовых средств между странами ЕС. При этом допускается установление в национальном законодательстве членов ЕС ограничений для прямых инвестиций из иностранных государств (ч. 1 ст. 63, ч. 1 ст. 64 ДФЕС^[20]).

До 2019 г. в ЕС отсутствовал единый комплексный механизм проверки иностранных инвестиций. При этом не во всех странах ЕС были предусмотрены (впрочем, как и сейчас) процедуры проверки, ограничивающие допуск иностранных лиц в экономику страны.

Руководствуясь целями обеспечения безопасности и общественного порядка на территории ЕС, обеспокоенностью стремлением иностранцев получить контроль над европейскими компаниями, действующими в стратегических секторах экономики^[21], органы власти ЕС утвердили Регламент № 2019/452^[22] о правилах проведения проверок иностранных инвестиций, поступающих на территорию ЕС, и алгоритме сотрудничества с Европейской комиссией (ЕК) в процессе таких проверок (ч. 1 ст. 1).

Регламентом членам ЕС рекомендовано внедрить механизмы проверки прямых иностранных инвестиций, осуществляемых инвесторами из третьих стран (т.е. не входящих в ЕС) – гражданами этих стран или предприятиями, созданными в соответствии с законодательством таких стран (п.п. 1, 2, 3, 7 ст. 2).

Проверке подлежат инвестиции, которые позволят иностранному инвестору принимать «эффективное участие в управлении или контроле» предприятия (п. 1 ст. 2 Регламента). Отсутствие в Регламенте четких критериев приведенной терминологии порождает правовую неопределенность для участников рынка и органов  власти. Содержащийся в п.п. 3, 4 ст. 2 Регламента понятийный аппарат позволяет констатировать, что проверке и соответственно запрету могут подлежать не только планируемые, но и уже осуществленные инвестиции (т.к. допускается принятие решения о необходимости возврата инвестиций).

 Перечень сфер деятельности и объектов, иностранные инвестиции в которые могут быть подвергнуты процедурам проверки, не является исчерпывающим. Но включает в себя, помимо прочего: 1) проекты и программы союзного значения; 2) критическую инфраструктуру в реальной и виртуальной форме (вода, воздушное и космическое пространство, здоровье, транспорт, энергия, коммуникации, СМИ, обработка и хранение данных, оборона, секретные объекты, земельные ресурсы, объекты недвижимости, необходимые для использования критической инфраструктуры); 3) критические технологии и продукция двойного назначения (аккумуляторы энергии, нанотехнологии и биотехнологии, ядерные технологии, полупроводники, робототехника, искусственный интеллект) (ст. 4, ч. 3 ст. 8 Регламента).

Взаимодействие национальных органов и ЕК осуществляется по следующему алгоритму: 1) государство, в котором начата процедура проверки инвестиций, уведомляет об этом ЕК и другие страны ЕС; 2) страны, получившие такое уведомление, могут направить государству, принимающему инвестиции, замечания к планируемой сделке, если она несет в себе риски для безопасности и общественного порядка; 3) одновременно указанное уведомление направляется в ЕК, которая, в свою очередь, отправляет его копии всем членам ЕС; 4) ЕК вправе (а если не менее 1/3 членов ЕС сочтут необходимым – ЕК обязана) направить свое заключение в отношении инвестиций государству, принимающему инвестиции (вне зависимости от того, высказали ли замечания к сделке страны ЕС) (ст. 6 Регламента).

Анализ норм Регламента 2019 г. позволяет заключить, что он носит скорее  обязывающий характер, нежели рекомендательный.

Так, данный акт содержит такие формулировки: члены ЕС «могут» внедрять  инструменты проверки инвестиций (ч. 1 ст. 3); члены ЕС, «установившие» правила проверки инвестиций (ч. 6 ст. 3); «ничто в настоящем Регламенте не должно ограничивать право каждого государства» ЕС на принятие решения о проведении проверки в отношении конкретной прямой инвестиции (ч. 3 ст. 1); «Регламент действует без ущерба для единоличной ответственности каждого государства-члена ЕС за поддержание своей собственной национальной безопасности» (ч. 2 ст. 1); окончательное  решение в отношении проверяемой сделки выносится государством, принимающим инвестиции (ч. 9 ст. 6).

Одновременно текст Регламента изобилует нормами обязывающего характера, как, например: правила и процедуры проверок «должны быть прозрачными» (ч. 2 ст. 3); национальные механизмы проверки «должны позволять национальным органам принимать во внимание замечания, полученные» от других членов ЕС, а также заключения ЕК (ч. 3 ст. 3); члены ЕС «обязаны уведомить» ЕК о любых применяемых инструментах проверки инвестиций (ч. 7 ст. 3); государство, принимающее инвестиции, «обязано должным образом учесть замечания» других стран и ЕК (ч. 7 ст. 7); инвесторы «должны иметь возможность» обжаловать решения по результатам проверки инвестиций, принятых национальными органами власти (ч. 5 ст. 3).

В судебной практике имеют место случаи подтверждения отсутствия полной самостоятельности стран ЕС в решении вопроса о блокировке иностранных инвестиций по соображениям внутренней безопасности. Так, Суд ЕС признал незаконным решение Министерства инноваций и технологии Венгрии, которое отказало в согласовании сделки по приобретению одной венгерской компании – добывающей гравий, песок и глину (т.е. осуществляющей стратегический вид деятельности согласно национальному законодательству), другой венгерской компанией – производящей силикатный кирпич и являющейся основным (90%) покупателем продукции первой компании. Компания-покупатель находилась под косвенным контролем гражданина Ирландии (через офшорные компании). При этом в сфере добычи нерудных  материалов для строительного рынка в Венгрии уже доминируют предприятия, контролируемые в конечном счете иностранными инвесторами. Эти факторы были признаны Министерством как влекущие риски нанесения ущерба национальным интересам в бесперебойных поставках сырья на строительный рынок.

Суд посчитал, что невзирая на предусмотренное Регламентом № 2019/452 право стран отступать от его положений, нормы ДФЕС о «свободе учреждения» (подразумевающие в т.ч. свободу перемещения на территории ЕС компаний, созданных на территории стран ЕС) следует толковать как принцип, исключающий возможность применения в рассматриваемом случае национального механизма фильтрации инвестиций. Резиденту ЕС, находящему под контролем инвестора из третьих стран, не может быть запрещено приобрести право собственности на другую резидентскую компанию на том основании, что такое приобретение создает риск нанесения ущерба национальным интересам в обеспечении поставок сырья на строительный сектор на местном уровне^[23].

ЕК обязана ежегодно представлять в Европейский парламент и Совет ЕС отчет об имплементации Регламента (ч. 3 ст. 5 этого акта). Вероятно, это правило стимулирует ЕК обеспечить введение норм Регламента в странах ЕС. 24 (из 27) члена ЕС уже имеют национальные механизмы проверки иностранных инвестиций (8 государств ввели после утверждения Регламента; 10 – обновили, 6 – сохранили принятые)^[24].

Регламент 2019 г. не отменяет, а дополняет существующие национальные механизмы проверки иностранных инвестиций. Государства ЕС вправе предусмотреть другие правила.

Например, в ФРГ правовыми актами о внешней торговле и платежах предусмотрены требования о необходимости согласования государственными органами инвестиций, поступающих не только от нерезидентов ЕС, но и в определенных случаях – от резидентов ЕС (§ 4, 5 Закона 2013 г. в ред. 2024 г.^[25]). В частности, если инвестор из третьей страны имеет лишь филиал или постоянное представительство своего иностранного предприятия на территории ЕС.

В зависимости от сферы деятельности немецкого предприятия введены различные пороговые значения корпоративного капитала, при приобретении которого иностранным инвестором сделка этого инвестора подлежит предварительному согласованию: 1) от 10 % акций – оператора критической инфраструктуры, разработчика программного обеспечения для нее, а также медиакомпании или производителя облачных вычислений; 2) от 20 % акций – производителя лекарственных средств, индивидуальных средств защиты, беспилотных летательных аппаратов, взрывоопасных веществ, а также предприятия, использующего при производстве товаров искусственный интеллект, либо добывающего критически важные полезные ископаемые; 3) от 25 % акций – любого немецкого предприятия, для приобретения активов которого не установлены более низкие указанные выше неконтролируемые государством пороги. Любое дальнейшее приобретение голосующих прав (от 20, 25, 40, 50, 75 % от общего количества, приходящегося на акции в уставном капитале общества) также подлежит проверке и предварительному согласованию со стороны Министерства экономики и защиты климата ФРГ (§ 55, 55а, 56 Постановления 2013 г. в ред. 2024 г.^[26]).

Законодательство Франции обязывает подвергать проверке и получать предварительное согласование на сделки не только иностранных предприятий и граждан, но и французских граждан, не проживающих во Франции. Для резидентов ЕС обязательно согласование со стороны Министерства экономики сделок, влекущих  установление контроля над французскими предприятиями (для нерезидентов ЕС – приобретение от 25% акций предприятий), действующих в сферах: аддитивного производства; производства и сбыта оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ; искусственного интеллекта; робототехники; квантовых технологий; хранения энергии; производства товаров двойного назначения; биотехнологий; технологий производства низкоуглеродной энергии; фотоники; производства полупроводников; безопасности пенитенциарных учреждений; кибербезопасности). Приведенные условия  касаются в т.ч. приобретения расположенных на территории Франции филиалов иностранных компаний. Государственному контролю подлежит также приобретение нерезидентами ЕС от 10% акций публичных французских компаний, акции которых котируются на бирже (ст. ст. R151-1, R151-2, R151-3 Финансового кодекса^[27]).

Ограничения на осуществление иностранных инвестиций в КНР

КНР, государственная система которой базируется на социалистической рыночной экономике, последовательно с 2000 г. проводит политику открытости для зарубежного капитала. Последняя реформа правового регулирования иностранных инвестиций в КНР произведена в 2019 г.

Новый Закон^[28] кодифицировал правовые акты в рассматриваемой сфере,  поскольку заменил собой принятые в 1979–1990 гг. три закона, регулировавшие  вопросы: о совместных предприятиях с участием китайско-иностранного капитала; о предприятиях со 100%-м иностранным капиталом; о совместных предприятиях с участием китайско-иностранного капитала, основанных на договорных отношениях.

Данные акты: 1) не предусматривали возможность приобретения иностранцами активов китайских предприятий; 2) не содержали конкретного перечня сфер, иностранные инвестиции в которые запрещены; 3) не гарантировали защиту прав интеллектуальной собственности; 4) не предоставляли возможность гражданам КНР являться акционерами в китайско-иностранных компаниях. По замечанию китайских юристов (Zhang, 2022), параллельная система регулирования связанных между собой общественных отношений тремя законами, регулирующими корпоративные отношения, приводила к: конфликту норм при их применении; увеличению расходов  государства на контроль за инвестициями, а также инвесторов – на соблюдение  нормативных требований; несоответствию норм права новым экономическим  реалиям КНР.

Закон 2019 г. провозглашает (ст. 1), что он призван стандартизировать управление инвестициями, содействовать формированию новой модели всеобъемлющей открытости и содействия здоровому развитию социалистической рыночной экономики.

В дополнение к ранее разрешенным формам инвестирования посредством  создания совместных предприятий и компаний со 100%-м иностранным капиталом допускается приобретение акций (долей) в уставных капиталах китайских предприятий, а также инвестиции в иных формах (ст. 2).

Согласно Закону инвесторам из других стран: предоставляется национальный режим во всех отраслях экономики, за исключением включенных в «негативный список» (ст. ст. 4, 28); гарантированы права на свободный перевод за пределы государства капиталовложений, прибыли от инвестиций, защиту интеллектуальной собственности (ст. 22), коммерческой тайны (ст. 23), на обжалование действий должностных лиц и разрешение споров в досудебном (в т.ч. при торговых палатах и ассоциациях) и судебном порядке (ст. ст. 26, 27). На государственные органы всех уровней возложена обязанность соблюдать и выполнять обязательства, предусмотренные инвестиционными договорами (ст. 7).

Следует охарактеризовать Закон как своего рода декларацию, отражающую текущий курс экономической политики государства, поскольку его нормы не содержат детализации порядка и способов обеспечения прав, гарантируемых иностранному инвестору. Отсутствуют нормы, определяющие процедуры, сроки рассмотрения вопросов допуска иностранных инвестиций в экономику, согласования сделок  в отношении китайских предприятий, формы ответственности за нарушение прав  интеллектуальной собственности и пр. Регулирование подобных вопросов на уровне подзаконных актов, равно как и отсутствие их правовой регламентации, формирует риски и правовую неопределенность для инвесторов.

«Негативный список» отраслей экономики, доступ в которые для иностранных инвесторов запрещен или ограничен необходимостью получения предварительных регуляторных согласований органов власти, формируется Государственным комитетом по делам развития и реформ КНР совместно с Министерством коммерции КНР.

В 2025 г.^[29] данный список был актуализирован, сократив число секторов экономики, иностранные инвестиции в которые ограничены. Абсолютный запрет на иностранное присутствие предусмотрен для 153 видов деятельности. К примеру,  в сферах: производства пестицидов, имитации огнестрельного оружия, средств  измерения, стали, кокса, листового стекла, пиротехнических изделий, новых угольных и бетоносмесительных установок, систем управления воздушным движением.

Список сфер, иностранные вложения в которые допускаются исключительно с предварительного согласия Государственной администрации по регулированию рынка, включает в себя 106 позиций, в т.ч. в сферах сельского и лесного хозяйства, горнодобывающей промышленности, культуры и спорта, научных исследований, финансов, программного обеспечения, транспортных услуг, производства гражданских беспилотных летательных аппаратов, табачных изделий и электронных сигарет.

Правовое регулирование доступа иностранных инвесторов в экономику Ирана

Экономическая ситуация в Иране сопровождается иностранными санкциями, применяемыми к этой стране с 1979 г., хотя по объему наложенных ограничений Россия в 4 раза опережает Иран (Smorodinskaya & Katukov, 2023). Опираясь на доктрину «экономики сопротивления», основная идея которой заключается в достижении максимальной независимости экономики от зарубежных стран (Lazovsky, 2020), Ирану довольно успешно удается противостоять международным и американским санкциям.

Исходя из норм Закона^[30], иностранные инвестиции, включая те, которые осуществляются иранскими гражданами за счет капитала иностранного происхождения, допускаются только на основании разрешения, выданного Организацией инвестиций, экономической и технической помощи Ирану и Советом по иностранным инвестициям. Инвестиции иностранного правительства требуют одобрения Ассамблеи Исламского совета (ст. ст. 1, 3, 5).

Формы инвестирования не ограничены Законом (ст. ст. 2, 11): денежные  средства; создание совместного предприятия, иранской компании со 100%-м иностранным капиталом; передача машин, оборудования, сырья, компонентов, прав на использование изобретений, технологий, товарных знаков и пр. Иностранным инвесторам предоставлен национальный режим (ст. 8 Закона). В стране также функционируют особые экономические зоны и свободные торгово-промышленные зоны,  ориентированные на развитие конкретных отраслей экономики, обеспечиваемые улучшенной инфраструктурой (транспорт, телекоммуникации, логистические связи). На территории этих зон применяются налоговые и таможенные льготы, упрощенные административные процедуры регистрации и ведения бизнеса.

Закон, закрепив общее требование, что иностранные инвестиции должны способствовать развитию экономики и не должны угрожать безопасности государства и интересам общества (ст. 2), не устанавливает каких-либо ограничений на долю иностранного участия в уставных капиталах отдельных предприятий, как это предусмотрено в других странах.

Отличительной особенностью является правило об ограничении товаров (работ, услуг), которые могут производиться (выполняться, оказываться) иностранными инвесторами. Совету Министров предоставлены полномочия на утверждение списка секторов и подсекторов экономики, в которых соотношение доли товаров (работ, услуг), производимых (выполняемых, оказываемых) в результате использования иностранных инвестиций, к общей величине товаров (работ, услуг), обращающихся на внутреннем рынке, не должно превышать 25 % в каждом секторе и 35 % в каждом подсекторе экономики (ст. 2 Закона). При решении вопроса о согласовании осуществления иностранных инвестиций рассматриваются характеристики инвестиционного проекта, позволяющие определить виды и объемы планируемого производства, а также соответствующие официальные статистические данные национальных органов.

Представляется, что данное ограничение направлено на недопущение монополизации иностранными лицами товарных рынков, имеющих стратегическое значение как по экономическим причинам, так и по соображениям обеспечения внутренней безопасности страны. К примеру, в сфере сельского хозяйства упомянутые  ограничения распространяются на: земледелие; садоводство; животноводство;  шелководство; пчеловодство; охоту; лесное хозяйство; пастбищные хозяйства; рыболовство и аквакультуру. Указанные лимиты установлены также для: горнодобывающей, текстильной, кожевенной, химической, машиностроительной отраслей  промышленности; производства медицинских приборов; водо-, электро- и газоснабжения; строительства, транспорта, связи; сферы обслуживания (финансы, туризм, обучение, воспитание).

Реализации политики независимости от внешних инвесторов также способствуют нормы Закона, запрещающие вывод за пределы страны ранее вложенного иностранного капитала, прибыли и иных доходов, полученных в результате инвестирования, в отсутствие согласия на это Совета по иностранным инвестициям и министра экономики и финансов (ст. ст. 13, 14 Закона).

 Заключение

Подводя итог, следует заключить, что рассмотренные правопорядки предусматривают различные процедуры допуска иностранного капитала в национальную экономику. Уровень принятия решения по данному вопросу (глава государства, председатель правительства, специально уполномоченный орган) предопределен особенностями правовой системы в каждой стране, в т.ч. формой правления государства.

Схожими являются цели ограничения иностранного присутствия в стране – обеспечение обороны страны и безопасности государства, защита от внешних и внутренних угроз. Перечни сфер экономической деятельности, иностранные инвестиции в которые контролируются государствами, устанавливаются каждым из них исходя из текущей геополитической ситуации и уровня экономического развития страны.

Существующие в России запреты и ограничения на иностранное участие в стратегических отраслях экономики, в целом, соответствуют общим подходам, применяемым за рубежом. Однако обращает на себя внимание отсутствие такого контроля в области производства и распространения лекарств и медицинских изделий, разработки программного обеспечения, искусственного интеллекта, работы дата-центров, деятельности цифровых платформ. Подобные виды деятельности не отнесены  законодательством к имеющим стратегическое значение, в то же время имеется необходимость оценить целесообразность введения государственного контроля за иностранным присутствием в этих сферах.

 

_{¹ Утверждена Указом Президента РФ от 02 июля 2021 г. № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2021. № 27 (ч. 2), ст. 5351.}

_{² См.: Указ Президента РФ от 28 февраля 2022 г. № 79 «О применении специальных экономических мер в связи с недружественными действиями Соединенных Штатов Америки и примкнувших к ним иностранных государств и международных организаций» // Собрание законодательства Российской  Федерации. 2022. № 10, ст. 1456; Указ Президента РФ от 5 августа 2022 г. № 520 «О применении  специальных экономических мер в финансовой и топливно-энергетической сферах в связи с недружественными действиями некоторых иностранных государств и международных организаций» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2022. № 32, ст. 5816.}

_{³ Федеральный закон от 29.12.2022 № 577-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2023. № 1 (ч.1), ст. 24.}

_{⁴ Федеральный закон от 29 декабря 2022 г. № 620-ФЗ «О внесении изменений в статью 6 Федерального закона „Об иностранных инвестициях в Российской Федерации“ и статьи 32 и 33 Федерального закона „О защите конкуренции“» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2023. № 1 (ч.1), ст. 67.}

_{⁵ Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 18, ст. 1940.}

_{⁶ Федеральный закон от 28 апреля 2023 г. № 139-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон  „О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства“» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2023. № 18, ст. 3216.}

_{⁷ Указ Президента РФ от 1 июля 2025 г. № 436 «О дополнительных гарантиях прав иностранных инвесторов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2025. № 27, ст. 3737.}

_{⁸ Проект федерального закона. ID-02/04/02-25/00154454. URL: https://regulation.gov.ru/projects/List/ AdvancedSearch?q=02%2F04%2F02-25%2F00154454&departmentId= (дата обращения: 07.07.2025).}

_{⁹ Foreign Investment in the United States. Ex. O. № 11858. May 7, 1975. URL: https://archives. federalregister.gov/issue_slice/1975/5/9/20259-20264.pdf#page=5 (accessed: 15.07.2025).}

_{¹⁰ The Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS) (2020). CRS Report. Congressional Research Service. 4. URL: https://sgp.fas.org/crs/natsec/RL33388.pdf (accessed: 15.07.2025).}

_{¹¹ Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988, Pub. L. № 100-418. Aug. 23, 1988. URL: https://www.govinfo.gov/content/pkg/COMPS-10232/uslm/COMPS-10232.xml (accessed: 16.07.2025).}

_{¹² The Defense Production Act of 1950, Pub. L. No.774. Sept. 8, 1950. URL: https://govtrackus.s3. amazonaws.com/legislink/pdf/stat/64/STATUTE-64-Pg798b.pdf (accessed: 16.07.2025).}

_{¹³ Закон об оборонном производстве 1950 г. принят в связи с началом Корейской войны (1950–1953 гг.) и фактически основан на законах о военных полномочиях исполнительной власти в период Первой и Второй мировых войн (See: The Defense Production Act of 1950: History, Authorities, and Considerations for Congress (2020). CRS Report. Congressional Research Service. 2. URL: https://www.advamed.org/ wp-content/uploads/2020/03/defense_production_act.pdf (accessed: 16.07.2025). До поправок, внесенных в 1988 г., Закон 1950 г. не содержал положений, предусматривающих государственный контроль за сделками иностранных лиц по приобретению американских предприятий.}

_{¹⁴ Implementing the Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988 and Related International Trade Matters. Ex. Order No. 12661. December 27, 1988. URL: https://archives.federalregister.gov/issue_slice/1989/1/9/768-786.pdf (accessed: 16.07.2025).}

_{¹⁵ National Defense Authorization Act for Fiscal Year 1993, Pub. L. No. 102-484. Oct. 23, 1992. URL: https://www.congress.gov/bill/102nd-congress/house-bill/5006/text (accessed: 16.07.2025).}

_{¹⁶ Foreign Investment and National Security Act of 2007, Pub. L. No. 110-49. July 26, 2007. URL: https://www.congress.gov/110/plaws/publ49/PLAW-110publ49.pdf (accessed: 16.07.2025).}

_{¹⁷ The Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018. Pub. L. No. 115-232. Aug. 13, 2018. URL: https://www.govinfo.gov/content/pkg/PLAW-115publ232/pdf/PLAW-115publ232.pdf (accessed: 16.07.2025).}

_{¹⁸ Дополнительно см., напр.: Williams, R.D. (2017). CFIUS Reform and U.S. Government Concerns over Chinese Investment: A Primer. Lawfare. URL: https://www.lawfaremedia.org/article/cfius-reform-and-us-government-concerns-over-chinese-investment-primer (accessed: 16.07.2025).}

_{¹⁹ Provisions Pertaining to Certain Investments in the United States by Foreign Persons. 31 CFR Parts 800 and 801. RIN 1505–AC64. URL: https://home.treasury.gov/system/files/206/Part-800-Final-Rule-Jan-17-2020.pdf (accessed: 10.07.2025).}

_{²⁰ Договор о функционировании Европейского союза (Рим, 25 марта 1957 г.) (в ред. Лиссабонского договора 2007 г.) (2016/C 202/01). URL: https://base.garant.ru/71715364 (дата обращения: 14.07.2025).}

_{²¹ Frequently asked questions on Regulation (EU) 2019/452 establishing a framework for the screening of foreign direct investments into the Union. European Commission. May 2025, 3. URL: https://circabc.europa.eu/rest/download/7c76619a-2fcd-48a4-8138-63a813182df2 (accessed: 18.07.2025).}

_{²² Regulation (EU) 2019/452 of the European Parliament and of the Council of 19 March 2019 establishing a framework for the screening of foreign direct investments into the Union. URL: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2019/452/oj (accessed: 10.07.2025).}

_{²³ Judgment In Case No. C‑106/22. 13 July 2023. URL: https://curia.europa.eu/juris/document/ document.jsf?text=2019%252F452&docid=275390&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ= first&part=1&cid=8549491#ctx1 (accessed: 18.07.2025).}

_{²⁴ Report from The Commission to The European Parliament and The Council. Brussels, 17.10.2024. 12. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52024DC0464 (accessed: 18.07.2025).}

_{²⁵ Außenwirtschaftsgesetz (AWG). 06.06.2013 (Zuletzt geändert durch Art. 2 G v. 27.2.2024 I № 71). URL: https://www.gesetze-im-internet.de/awg_2013/AWG.pdf (accessed: 10.07.2025).}

_{²⁶ Außenwirtschaftsverordnung (AWV). 02.08.2013 (Zuletzt geändert durch Art. 2 V v. 11.12.2024 I № 411). URL: https://www.gesetze-im-internet.de/awv_2013/AWV.pdf (accessed: 20.07.2025).}

_{²⁷ Code monétaire et financier. Ordonnance n° 2000-1223 du 14 décembre 2000 relative à la partie Législative du code monétaire et financier (Dernière mise à jour des données de ce code: 02 juillet 2025). URL: https://www.legifrance.gouv.fr/codes/texte_lc/LEGITEXT000006072026 (accessed: 10.07.2025).}

_{²⁸ Закон Китайской Народной Республики об иностранных инвестициях от 15 марта 2019 г. URL: http://www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/201905/t20190521_297827.html (дата обращения: 10.07.2025).}

_{²⁹ Негативный список для доступа на рынок (издание 2025 г.). URL: https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/ zcfb/ghxwj/202504/P020250424307430450848.pdf (дата обращения: 20.07.2025).}

_{³⁰ Foreign Investment Promotion and Protection Act (FIPPA). URL: https://ipa.investiniran.ir/Portals/0/FIPPA-En-1403-latest-Version-Article-35-correction-1.pdf (accessed: 20.07.2025).}

Об авторах

Олеся Владимировна Мильчакова

Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина

Автор, ответственный за переписку.
Email: ovmilchakova@msal.ru
ORCID iD: 0009-0006-1738-0232
SPIN-код: 5078-6017

кандидат юридических наук, доцент кафедры конкурентного права, докторант

125993, Российская Федерация, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9

Список литературы

Дополнительные файлы