Совершенствование природоохранного законодательства в связи с выполнением международных обязательств Российской Федерации

Полный текст

Введение

В современной международной нормативной системе большое внимание уделяется охране окружающей среды. За непродолжительный по историческим меркам период появилось значительное число как международных договоров, так и актов так называемого мягкого права природоохранной направленности. Положения таких документов носят, как правило, несамоисполнимый характер (Marochkin, 2021),  поэтому эффективность их реализации зависит преимущественно от качества имплементационного законодательства.

Наша страна является стороной многих международных договоров, направленных на охрану различных компонентов природной среды. Для реализации некоторых из них сформирована развернутая внутригосударственная нормативная база, в то время как в отношении других наблюдается явный дефицит законодательного  регулирования. К последним относятся акты, закрепляющие международно-правовые режимы охраны природы на определенных территориях. Прежде всего речь идет о режимах охраны объектов всемирного природного наследия (далее – ОВПН)^[1]  и рамсарских угодий^[2]. Не менее важны и режимы, формирующиеся в секторе мягкого права (Castaneda, 2013), например, биосферных резерватов^[3] и глобальных геопарков ЮНЕСКО. Несмотря на свою безусловную значимость, указанные режимы реализуются в национальном законодательстве бессистемно, а масса важнейших вопросов, которые будут продемонстрированы далее, до настоящего времени не получила внутригосударственной регламентации.

В 2019 г. на федеральном портале проектов нормативных актов был опубликован законопроект^[4] (далее – законопроект), предусматривающий внесение дополнений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды»^[5] в виде отдельных статей, посвященных охране объектов всемирного природного наследия (далее также – ОВПН) и водно-болотных угодий международного значения, а также в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» (далее также – закон об ООПТ)^[6] в части закрепления режима биосферных полигонов. Ввиду отсутствия каких-либо иных официальных документов по рассматриваемой проблематике некоторые из предлагаемых автором предложений будут соотнесены с текстом указанного законопроекта.

По нашему мнению, наиболее уместным юридико-техническим решением, обеспечивающим выполнение поставленных задач, является включение в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» раздела «Международно-правовые природоохранные режимы».

В настоящем исследовании осуществлен поиск оптимальных форм имплементации международных природоохранных режимов на примере проблем соблюдения положений Конвенции о всемирном наследии^[7] применительно к сохранению озера Байкал^[8].

 Объекты всемирного природного наследия:  проблемы нормативного определения 

С 2013 г.^[9] в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» включено определение объектов всемирного природного наследия, под которыми предлагается понимать объекты природного наследия, включенные в Список всемирного наследия (далее также – Список). Дефиниция последних появилась с подобными изменениями как результат модификации установлений, регламентированных статьей 2 Конвенции^[10]. Соответствие критериям выдающейся универсальной ценности^[11] (далее – ВУЦ) выступает в данном случае как основная их характеристика, вместе с тем они не внесены в Список.

 Нельзя не отметить, что Комитет всемирного наследия (далее также – Комитет) на протяжении нескольких лет, предшествующих принятию данного закона  в 2013 г., высказывал рекомендации по формированию в российском правопорядке специального регулирования, посвященного объектам всемирного природного наследия^[12]. При этом высока вероятность, что законодательное закрепление двух указанных дефиниций обусловлено указанными позициями Комитета^[13].

Соотношение этих понятий обусловлено их исходным значением, определенным в Конвенции. Большая часть ее положений распространяется как на объекты, включенные в Список, так и на объекты, не включенное в него, но выявленные государством самостоятельно в соответствии со ст. 3 и п. 1 ст. 11 этого международного договора. Формой такого выявления согласно устоявшейся практике и положениям Руководства по выполнению Конвенции^[14](далее – Руководство) являются  предварительные списки, формируемые государствами самостоятельно^[15]. Подобной логике следуют и нормы ст. 3 Конвенции, в соответствии с которой каждое государство определяет и разграничивает различные ценности, указанные в ст. 1 (культурное наследие) и ст. 2 (природное наследие), расположенные на его территории.

Иными словами, текст Конвенции закрепляет два вида природных объектов, относимых к общему понятию «наследие». В одном случае это объекты, которые включены в Список на основании решения Комитета, в другом – объекты, получившие такую оценку непосредственно со стороны государства, однако в Список не включенные. При этом следует подчеркнуть, что текст Конвенции не предполагает принципиальных отличий в их правовом режиме, за исключением вопроса об оказании различных форм международной помощи, которая, как правило, оказывается в отношении «листингового» наследия^[16].

Вместе с тем в общественном и профессиональном дискурсах указанное двойственное понимание термина «наследие» отмечается нечасто, и более того, сама система охраны всемирного наследия эволюционировала таким образом, что наследие, не внесенное в Список, крайне редко становилось объектом внимания ее органов. Его состояние не обсуждается на заседаниях Комитета, эта тематика не представлена в профильных исследованиях консультативных органов Комитета. В цитируемом вышеуказанном комментарии к Конвенции также говорится, что ЮНЕСКО заявляет о необходимости охраны наследия, не включенного в Список, только в самых исключительных случаях^[17].

Иными словами, юридически закрепленные определения терминов «объект природного наследия» и «объект всемирного природного наследия» сами по себе соотносятся с содержанием Конвенции. При этом следует отметить, что краткость данных определений не позволяет в полной мере отразить сущность и реализовать имеющиеся возможности системы охраны всемирного наследия, что обуславливает необходимость модернизации рассматриваемой терминологии.

Различные действующие документы системы охраны всемирного наследия не предписывают каких-либо единых стандартов использования понятийного аппарата, ввиду этого разные государства по-разному формируют систему исходных дефиниций в своем внутреннем праве. К примеру, понятием ООПТ международного значения, под которой, в частности, понимается территория, включенная в Список, оперирует нормативно-правовая база Республики Беларусь в законе «Об особо охраняемых природных территориях»^[18] (ст. 33).

В свою очередь австралийский закон «Об охране окружающей среды и сохранении биоразнообразия» 1999 г.^[19] предусматривает более развернутые дефиниции понятий объектов всемирного наследия. Так, статья 13 указанного Закона содержит понятие «объявленный объект всемирного наследия» (англ.: declared world heritage property), представленный либо объектами, включенными в Список, либо объектом, в отношении которого министром по охране окружающей среды сделано заявление в соответствии со ст. 14 цитируемого закона. Это положение закрепляет, что министр может объявить определенный объект объектом всемирного наследия в том случае, если он представлен Комитету всемирного наследия для включения в Список в соответствии со ст. 11 Конвенции либо если министр полагает, что объект обладает или с определенной долей вероятности обладает ценностями всемирного наследия, или такие ценности находятся под угрозой. Такое заявление принимается после консультаций с властями штатов и является срочным (п. 5 ст. 14). Оно прекращает свое действие в случае наступления одного из следующих событий: окончания периода, указанного в заявлении; отмены заявления либо принятия Комитетом решения о включении объекта в Список, либо об отказе в таком включении. Понятие объявленного объекта всемирного наследия в описанном двусоставном значении используется и в иных актах законодательства, обеспечивающих охрану уникальных природных комплексов^[20].

При этом нельзя обойти внимаем тот факт, что используемое в действующем российском законодательстве понятие «объект природного наследия» в известном смысле «повисает в воздухе», поскольку из его определения не ясны ни его назначение^[21], ни особенности его правового режима. Представляется, что наряду с сохранением термина «объект природного наследия» требуется более точно сформулировать его содержание посредством законодательного закрепления значимых характеристик подобных объектов, а именно: 1) обладание выдающейся универсальной  ценностью, критерии определения которой согласуются с получившими признания от Комитета всемирного наследия подходами; 2) закрепление наряду с иными объектами в формируемом Российской Федерацией предварительном списке, подлежащему в последующем включению в Список всемирного наследия. Конкретизация в части наличия исключительной универсальной ценности (а не только в части соответствия ее критериям) необходима в связи с тем, что при сформировавшихся на сегодня за длительный период деятельности в области охраны всемирного наследия подходах факт такой ценности определяется наличием одновременно трех условий: собственно соответствием критериям, установленным Комитетом в Руководстве;  обладанием качеством целостности и наличием системы управления и охраны (п. 78 Руководства) (Droste, 2011).

Предлагаемые выше изменения и дополнения позволят, с одной стороны, соблюсти требования Конвенции в части реализации обязательств по выявлению наследия (ст. 3 Конвенции), совместив их с выполнением обязанности представлять по мере возможности перечень ценностей для включения в Список (п. 1 ст. 11  Конвенции). С другой стороны, они предоставляют возможность учета результатов эволюции подходов к системе охраны всемирного наследия, выразившейся  в концентрации внимания исключительно на анализе состояния объектов, внесенных в Список. Помимо этого, такой подход избавляет от необходимости формирования не предусмотренного в настоящий момент в национальном праве особого искусственно создаваемого для объекта природного наследия режима охраны.

Также из ранее обозначенного нами аспекта, заключающегося в том, что включение объекта в Список предполагает, что данный объект к моменту такого включения соответствует критериям выдающейся универсальной ценности, отличается качеством целостности, при этом имеется сложившаяся определенная система его нормативной охраны и управления, следует содержательное наполнение понятий «объект природного наследия» и «объект всемирного природного наследия» в различных сферах, в частности правовой, необходимо рассматривать как идентичное.

Иными словами, он уже рассматривается внутренним правом в качестве обладающего характеристиками объекта всемирного природного наследия.

 Порядок номинирования объектов всемирного природного наследия

Общие вопросы номинирования объектов всемирного наследия получили отражение в законопроекте, однако регламентированность данного вопроса носит достаточно общий характер. В законопроекте предусмотрено, что объекты могут быть рекомендованы к включению в Список по представлению компетентного органа исполнительной власти, а непосредственная подготовка материалов осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Поддерживая принципиально предлагаемые законопроектом установления, все же полагаем, что они недостаточны.

На уровне международно-правового регулирования одним из основных механизмов отбора потенциальных объектов всемирного наследия является процедура включения в предварительные списки^[22]. В соответствии с п. 63 Руководства рассмотрению материалов номинации Комитетом должно предшествовать нахождение  объекта в предварительном списке не меньше года^[23].

Основные требования к подготовке предварительных списков предусмотрены Руководством, и, помимо этого, государствам рекомендуется ознакомиться с исследованиями консультативных органов при их подготовке (пп. 71 и 72 Руководства). Содержащиеся в этих документах наиболее значимые подходы к подготовке предварительных списков должны получить правовое закрепление в национальном законодательстве. Отдельные специально-юридические и технические вопросы формирования таких списков могут решаться на подзаконном уровне. Уполномоченный  орган из числа федеральных органов исполнительной власти может иметь право утверждения методических рекомендаций, содержащих критерии, на основе которых осуществляется отбор объектов для их внесения в предварительные списки. При этом в качестве теоретической базы разработки указанных методических рекомендаций могут использоваться Руководства, разного рода исследования и руководящие документы консультативных структур Комитета. К таким документам прежде всего  относится Руководство по разработке и пересмотру предварительных списков, ориентированное на самый ранний этап подготовки номинаций^[24], подходы которого вполне могут составить основу методических рекомендаций.

При этом важнейшим вопросом, неизбежно возникающим в ходе номинационного процесса, является вопрос обеспечения прав местного населения и коренных народов, проживающих на территории объекта всемирного наследия. Этот подход получил отражение в п. 64 Руководства, требующем привлечения широкого круга участников к формированию предварительных списков. Решением Комитета  43 СОМ 11А данное положение Руководства дополнено указанием на то, что в случаях, когда планируемая номинация окажет влияние на обычное течение жизни коренных народов, органы государственной власти должны будут получать от них предварительное информированное согласие на включение объекта в предварительный список^[25].

Нельзя не признать, что системе охраны всемирного наследия известны и весьма неоднозначные примеры инскрипции объектов именно с точки зрения соблюдения прав местного населения и коренных народов (Disko & Dorough, 2022). К примеру, лесной комплекс Каенг Крачан четырежды был номинирован Таиландом, и лишь последняя попытка в 2021 г. оказалась успешной. Основным препятствием к включению в Список на протяжении столь долгого времени становились опасения Комитета и его консультативных органов, что права представителей коренного населения (каренов) будут нарушены в связи с осуществлением мероприятий по подготовке номинации. Решение 44-й сессии Комитета о таком включении получило неоднозначные оценки в научной литературе (Bille Larsen, 2022; Tohsan & Thanachaitemwong, 2022). Возникновение подобного рода эксцессов неизбежно, поскольку действующей моделью организации охраны всемирного наследия подразумевается, что Комитет является политическим органом, сформированным из представителей государств (Meskell, Liuzza, Bertacchini & Saccone, 2015), которые не только руководствуются положениями нормативных документов, но принимают в расчет и политические интересы текущего момента времени.

В современных отечественных исследованиях также отмечается, что отбор перспективных объектов для последующей номинации не всегда сопровождается достаточно представительным экспертным обсуждением (Maksakovsky, 2018; Maksakovsky & Butorin, 2019), не говоря о реальном привлечении широкой общественности.

Вместе с тем контент-анализ средств массовой информации приводит к выводу о неприятии определенной частью местного населения центральной экологической зоны Байкальской природной территории (далее – ЦЭЗ БПТ) режима ОВПН, вызванном не в последнюю очередь отсутствием разъяснительной работы со стороны органов власти, направленной на информирование широкой общественности о выгодах, которые могут сопутствовать реализации норм Конвенции в области развития деятельности по сохранению байкальской экосистемы и повышению уровня жизни местного населения. Не менее важным аспектом является и понимание общей  ответственности перед цивилизацией за сохранение уникального природного комплекса, которую разделяет с государством местное население.

Одним из важнейших обязательств государств – участников Конвенции является популяризация наследия (ст. 4 и 5). Традиционно основным способом выполнения этой обязанности считался туризм^[26]. Мы полагаем, что не менее важным средством выполнения этой обязанности является просвещение в целях распространения информации об универсальной всемирной значимости объектов всемирного наследия и способах устойчивого использования расположенных на их территории природных ресурсов в интересах настоящего и будущих поколений. Необходимость реализации таких программ также должна быть закреплена на уровне закона об ООПТ.

Предлагаемые дополнения будут содействовать также повышению качества подготовки материалов номинаций, поскольку с течением времени наблюдается ужесточение требований к содержанию указанной документации со стороны Комитета (Maksakovsky, 2018).

 Институт особо охраняемых природных территорий  как национальная форма реализации режима ОВПН

Важнейшей частью формируемого режима охраны уникальных природных  объектов должны стать основные начала природоохранной деятельности в ОВПН. Законопроектом закреплялось два ключевых положения по рассматриваемому вопросу. Во-первых, предлагалось запретить любую хозяйственную и иную деятельность, противоречащую целям и задачам функционирования таких территорий, в ходе осуществления которой возможно нанесение ущерба природным комплексам и объектам растительного и животного мира на территории объектов всемирного наследия. Во-вторых, положениями законопроекта определялось, что если объект всемирного наследия находится в границах ООПТ, то охрана компонентов природной среды осуществляется в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Второе положение предусматривало принципиальную возможность ситуации, при которой ОВПН может находиться вне пределов особо охраняемых природных территорий. Тем не менее сложившаяся ситуация, по нашему мнению, является неприемлемой. Необходимость обеспечения правовой охраны всемирного наследия предусмотрена Конвенцией (ст. 5 (d)) и Руководством (пп. 15 (f), 53, 98). В случаях, когда происходит ослабление такого режима либо «оголение» правовой охраны части объекта всемирного наследия, Комитет предупреждает государство о возможности включения этого объекта в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой^[27]. Данные последствия регламентированы в п. 180 (b), (i) Руководства,  который прямо закрепляет в качестве критерия включения объектов в такой список изменение правового охранного статуса территории, приводящее к снижению уровня ее правовой охраны.

К сожалению, в Российской Федерации имеется негативный опыт выполнения обязательств по Конвенции всемирного наследия. Так, в январе 2010 г. констатируется проведение политики в части определения новых координатных точек пограничных поворотов национального парка «Югыд-Ва», в обязательства которого входило, в частности, осуществление охранительных функций в отношении ОВПН «Девственные леса Коми». В результате изменения границ Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации золоторудное месторождение «Чудное» не было включено в качестве составляющей национального парка «Югыд-Ва», что в последующем привело к исключению из процесса реализации правовой охраны определенной области объекта всемирного наследия^[28]. При этом обращает на себя внимание оперативность реакции со стороны Комитета на описанную выше ситуацию снижения уровня правовой охраны для подобного рода объектов, что  в соответствии с указаниями Комитета следует рассматривать как основание для их внесения в Список объектов всемирного наследия, находящихся под угрозой.

В Российской Федерации охрана ценных природных объектов осуществляется посредством применения института особо охраняемых природных территорий.  В связи с этим на территории объекта всемирного наследия необходимо создать либо ООПТ sui generis (особого рода), осуществляющую деятельность в соответствии с нормами специально разработанного законодательного акта, или единую федеральную ООПТ традиционного вида, нормы о статусе которой подлежат включению в одноименный федеральный закон.

В опубликованных ранее изданиях автором уже раскрывалась сущность первого предложения (создание ООПТ sui generis) в отношении ЦЭЗ БПТ (первому и, видимо, пока единственному кандидату на такой статус) (Kolobov, Ditsevich, Ganeva & Shornikov, 2022). Поэтому в настоящей публикации мы лишь проведем описание основных положений данного варианта предлагаемых нововведений. Фактически ЦЭЗ БПТ обладает всеми признаками ООПТ, кроме формального – признания ее таковой законом. Данный режим создан и действует в природоохранных целях; его основное содержание составляют ограничения в осуществлении хозяйственной и иной экономической деятельности; он определен территориально. Таким образом, содержательно ЦЭЗ БПТ является особо охраняемой природной территорией по своей сути ЦЭЗ БПТ представляет собой особо охраняемую природную территорию.

Юридическое закрепление статуса ЦЭЗ БПТ как особо охраняемой территории осуществимо посредством внесения дополнений в положения ст. 2 закона об ООПТ, предусматривающих возможность создания особо охраняемых природных территорий на основании федеральных законов. Общие положения законодательства об ООПТ будут применимы к ним лишь в той части, в которой рассматриваемые  отношения не урегулированы специальным законодательством.

Создаваемые на основании федерального закона ООПТ могут включать в свои границы иные «традиционные» особо охраняемые территории, по примеру центральной экологической зоны Байкальской природной территории. Продемонстрировать свою эффективность рекомендуемая авторами конструкция ООПТ sui generis может в случае надлежащей организации охраны протяженных объектов,  с проживающим на их территории значительным числом населения, когда довольно сложным является формирование традиционных ООПТ и необходимо установление исключительных норм и правил.

Предлагаемые нами меры по наделению ЦЭЗ БПТ статусом ООПТ нацелены прежде всего на решение прикладных организационных задач, поскольку режим ограничений экономической и иной хозяйственной деятельности в ее границах уже сформирован^[29]. К числу указанных задач относится прежде всего формирование единой администрации ООПТ «ЦЭЗ БПТ», которое будет способствовать обеспечению единства управления объектом всемирного наследия «Озеро Байкал», создаст  возможность разработать и осуществить комплексный план управления данным  объектом, будет способствовать эффективной реализации просветительской  деятельности.

Имеющийся в России многолетний опыт природоохранной деятельности на территории ООПТ в перспективе будет способствовать осуществлению единого зонирования ЦЭЗ БПТ (отсутствующего на настоящий момент). При этом немаловажен и политико-правовой аспект: признание ЦЭЗ БПТ особо охраняемой природной территорией подтвердит приоритет природоохранной политики в вопросах управления ОВПН «Озеро Байкал»^[30]. Таковы лишь некоторые положительные последствия предлагаемых авторами изменений.

В научной литературе описывалось сходное предложение о придании ЦЭЗ БПТ статуса особо охраняемой природной территории международного значения (Ryzhenkov, 2018). Признавая, что появление режима ЦЭЗ БПТ, как и в целом федерального закона «Об охране озера Байкал», теснейшим образом связано с режимом охраны всемирного природного наследия, представляется, что инструмент ООПТ особого рода может быть в последующем использован и для формирования природоохранных режимов вне непосредственной связи с имплементацией международных актов, в связи с чем целесообразно закрепить общую возможность создания таких ООПТ на основании норм федеральных законов.

Второй вариант обеспечения национальной правовой охраны ОВПН путем создания «традиционных» ООПТ федерального уровня также представляется необходимым ввиду следующих аспектов. В настоящий момент в России известна практика использования в целях охраны объектов природного наследия правового режима ООПТ регионального уровня.

Подобная ситуация сложилась на ОВПН «Вулканы Камчатки» и получила неоднозначную оценку экспертов МСОП и Центра всемирного наследия. В отчете миссии, посетившей объект в 2007 г.^[31], было рекомендовано придать региональным ООПТ статус национальных парков, однако данная рекомендация не была выполнена. В 2019 г. объект вновь посетила реагирующая миссия МСОП и Центра  всемирного наследия, прямо указавшая в отчете, что наличие ООПТ разного уровня препятствует подготовке единого плана управления объектом^[32].

Решению описанных проблем будет содействовать отнесение полномочий по изменению границ особо охраняемых природных территорий, обеспечивающих выполнение международных обязательств Российской Федерации, к компетенции  Правительства Российской Федерации с обязательным выполнением требований соответствующих международных договоров и документов, принятых в их развитие^[33]. Сама по себе практика создания различных типов ООПТ в границах объекта всемирного наследия может быть поддержана, однако все они должны относиться к федеральному уровню, а их управление осуществляться единой администрацией.

К вопросам о границах соответствующих ООПТ примыкает и вопрос об установлении буферной зоны объектов всемирного наследия. Их создание предусмотрено пп. 103–107 Руководства. Буферная зона, согласно указанным положениям, обеспечивает дополнительный уровень охраны объекта всемирного наследия, но ее территория не входит в границы объекта, т. е. формально не обладает признаком  выдающейся универсальной ценности. Создание и изменение границ буферных зон одобряются Комитетом, поэтому они также представляют собой территорию, охраняемую в соответствии с Конвенцией, несмотря на то что этот режим еще находится в стадии формирования.

Таким образом, положения о режиме и границах буферных зон объектов всемирного наследия также требуют закрепления в актах национального законодательства, в соответствии с предлагаемым подходом – в законе об ООПТ. Наряду  с факультативным характером института буферных зон может получить отражение вариативный характер выбора национальной формы порядка их установления во внутреннем праве. Так, если предлагаемая буферная зона физически окружает объект, в ее пределах возможно создание охранной зоны ООПТ, которая представляла бы собой наиболее близкий внутригосударственный аналог.

При этом вполне допустимым является создание иной особо охраняемой природной территории федерального уровня, выполняющей функции буферной зоны для ОВПН. Такой подход также известен практике охраны уникальных природных объектов за рубежом^[34].

При создании особо охраняемой территории в целях обеспечения выполнения международных обязательств по Конвенции о всемирном наследии необходимо придание нормативного значения тем характеристикам уникальных природных объектов, которые обусловили их включение в Список. В системе охраны всемирного наследия сформировалась специальная категория для описания указанных характеристик – выдающаяся универсальная ценность, выражающаяся в формулировке (англ. statement), подлежащей утверждению Комитетом. В ней излагается оценка  соответствия критериям ВУЦ, а также соответствия требованиям целостности и стандартам управления объектами. Юридическое значение формулировки заключается в том, что она является основанием для планирования будущей деятельности по охране объекта и управления им (п. 155 Руководства).

Утвержденная Комитетом формулировка должна дублироваться либо в положении о соответствующей ООПТ, обеспечивающей охрану объекта всемирного наследия, либо в федеральном законе, закрепляющем возможность создания ООПТ sui generis^[35]. Непосредственное внедрение формулировки выдающейся универсальной ценности во внутреннее право позволит привлечь должное внимание к сохранению ОВПН как администраций создаваемых ООПТ, так и контрольно-надзорных  органов, к чьим полномочиям отнесена реализация соответствующих функций.

При этом следует отметить, что на отсутствии официально закрепленной формулировки ВУЦ в отношении объекта всемирного наследия озера Байкал длительное время Комитет не акцентировал внимания, впервые отметив важность ее формирования лишь в отчете миссии Комитета по итогам посещения озера в 2023 г. В 2024 г. данная рекомендация была поддержана Комитетом в решении 46 COM 7B.52.  Многолетнее отсутствие формализации выдающейся универсальной ценности озера являлось одним из обстоятельств, препятствующих реализации потенциала режима всемирного наследия, так как реализуемые в системе охраны всемирного наследия механизмы так или иначе направлены на охрану элементов ВУЦ, указанных в такой формулировке. К ним прежде всего относится оценка воздействия, речь о которой пойдет далее в настоящей статье.

 Превентивные меры по охране выдающейся универсальной ценности  объектов всемирного наследия 

Обозначенная выше проблематика напрямую связана с институтами охранной системы всемирного наследия, обеспечивающие предотвращение ухудшения состояния сохранности уникальных объектов и также заслуживающие закрепления  в предлагаемом к принятию разделе закона об ООПТ.

Первый из этих институтов содержится в ст. 172 Руководства в виде призыва к государствам – участникам Конвенции заблаговременно сообщать о планах крупномасштабных строительных работ на объектах всемирного наследия в целях оказания содействия в поиске компромисса между интересами развития территорий и сохранения природы.

В отношении озера Байкал Комитет неоднократно запрашивал у России информацию в соответствии с данной нормой Руководства. Предметом внимания в указанных случаях становились проекты строительства причалов на территории Республики Бурятия, проекты развития особых экономических зон, возведения  гидротехнических сооружений на притоках реки Селенги. Поиску наилучших решений в вопросах сохранения российских объектов всемирного наследия в целом и озера Байкал в частности может в том числе содействовать закрепление процедуры уведомления Комитета о планируемых проектах строительства и возведения некапитальных сооружений на территории ОВПН^[36].

Конструктивное планомерное выполнение обязательств по Конвенции позволит использовать передовые международные и зарубежные практики и будет способствовать выполнению международных обязательств Российской Федерации, предупреждая возникновение претензий со стороны Комитета. К примеру, утвержденный в 2022 г.^[37] Генеральный план Листвянского муниципального образования,  расположенного на побережье Байкала, предусматривает строительство моста, соединяющего поселок Никола и порт Байкал^[38]. Реализация указанного проекта может оказать существенное влияние на природную красоту объекта и на состояние биоразнообразия, гидрологические и иные характеристики объекта. Разумеется, факт включения в генеральный план не влечет обязательности строительства, вместе с тем заблаговременное уведомление Комитета, сопровождаемое всесторонней экологической оценкой последствий строительных работ, поможет избежать возможных вопросов со стороны структур системы охраны всемирного наследия, а главное – будет способствовать сохранению уникальной эстетической ценности озера.

Второй, более комплексный и сложный для решения вопрос касается непосредственной реализации норм о проведении оценки воздействия на ОВПН. Общие положения по данной теме содержатся в ст. 110 Руководства, закрепляющей, что проведение оценки воздействия предполагаемых вмешательств антропогенного характера имеет принципиальное значение для сохранения всех объектов всемирного наследия. Специальное и детализированное положение по этому вопросу представлено в п. 118бис Руководства.

Государства в соответствии с указанным выше положением должны обеспечить осуществление различных видов оценки воздействия заблаговременно перед осуществлением какой-либо деятельности по строительству или развитию в границах объекта или на территориях, непосредственно примыкающих к нему.

Консультативные органы Комитета принимали различные документы, посвященные стандартам осуществления экологической оценки. На момент написания настоящей публикации действует новое методическое руководство по проведению экологической оценки, разработанное в 2022 г.^[39]

В настоящее время внутригосударственное правовое регулирование процедур оценки воздействия предполагает обязательное проведение оценки воздействия на окружающую среду в рамках государственной экологической экспертизы. Иные виды оценки воздействия, используемые в международной практике^[40], российскому законодательству до настоящего времен не известны^[41]. Следовательно, закрепление в федеральном законе об ООПТ требования об обязательном проведении различных видов оценки воздействия хотя и желательно, но в современный период скорее  нецелесообразно до формирования развернутой правовой регламентации данного института^[42].

 Управление объектами всемирного природного наследия

Еще одна совокупность значимых вопросов, которые подлежат закреплению в российской правовой системе – сфера создания плана управления объектами всемирного природного наследия. При этом пунктом 108 Руководства закреплено требование об обязательности подготовки таких документов (плана управления либо документальной системы управления) для каждого объекта. В свою очередь, несовершенства системы управления могут выступить причиной внесения объекта в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой (п. 180). На необходимость подготовки указанных документов долгосрочного планирования Комитет многократно обращает внимание в своих документах.

Анализ практики охраны объектов всемирного природного наследия в России показывает, что ситуация с подготовкой планов управления в отношении каждого из них ощутимо разнится. Так, до настоящего времени не разработан план управления в отношении объекта всемирного наследия «Озеро Байкал». Для многокомпонентного объекта всемирного наследия «Вулканы Камчатки» планы управления  на 2020–2024 гг. были подготовлены, но на основе анализа в отношении отчетной документации, осуществленного совместно МСОП и Центром всемирного наследия, можно сделать предположение о том, что процесс создания данного отчета базировался на довольно распространенном методе копирования (так как в содержании наличествует набор однородных ошибок)^[43]. В свою очередь, в плане управления на 2017–2031 гг. закреплен основной вектор мероприятий, направленных на сохранение «Девственных лесов Коми» – объекта всемирного наследия^[44].

Комитет на протяжении ряда лет озвучивает просьбу о подготовке как комплексного плана управления озером Байкал, так и отдельных специализированных документов планирования (например, плана борьбы с пожарами). На момент написания настоящей статьи такие планы все еще не подготовлены.

Не в последнюю очередь сложности с подготовкой планов управления ОВПН  в России обусловлены, на наш взгляд, отсутствием законодательной основы  выполнения указанных работ. Реализация предложения о нормативном установлении обязательности разработки планов управления объектами всемирного природного наследия создаст условия для закрепления функций по утверждению методики по подготовке планов управления ОВПН за конкретным уполномоченным органом власти (предположительно Министерством природных ресурсов и экологии России или находящейся в ведении данного министерства Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). При этом при формировании данных методических материалов необходим учет правовых позиций Комитета всемирного наследия и Международного союза охраны природы. В настоящий момент единственным нормативным правовым актом, регламентирующим процедуры разработки планов управления некоторыми видами особо охраняемых природных территорий, является приказ Росприроднадзора № 491 «О совершенствовании системы планирования основной деятельности государственных природных заповедников и национальных парков»^[45]. В отношении государственных природных заповедников и национальных парков нормы данного приказа подлежат применению вне зависимости от действия в их отношении режима правовой охраны всемирного наследия. В этой связи в данном нормативном правовом акте не получают закрепления специфические требования документов системы охраны всемирного наследия. В частности, не предъявляются требования к раскрытию выдающейся универсальной ценности, выделению ее атрибутов и ценностей, использованию механизмов экологической оценки в соответствии со стандартами системы охраны всемирного наследия.

Разработка планов управления пространственно-протяженными объектами (такими как озеро Байкал) может затянуться на многие месяцы и годы. Поэтому на период разработки долгосрочного комплексного плана управления целесообразно закрепить за администрациями особо охраняемых природных территорий, созданных для обеспечения охраны всемирного наследия, полномочия по принятию временных планов управления^[46].

 Заключение

Результаты исследования показали, что, несмотря на продолжительное, весьма активное участие Российской Федерации в природоохранных международных договорах, национальное законодательство, обеспечивающее их выполнение, еще находится в стадии становления. Реализация предложений по дополнению Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» специальным разделом,  в котором получат закрепление международные природоохранные режимы, будет способствовать соблюдению Российской Федерацией норм международных договоров и послужит толчком для повышения активности по сохранению и устойчивому использованию уникальных природных комплексов, имеющих общепланетарную ценность.

Проблемы реализации международно-правовых природоохранных режимов рассмотрены нами лишь на примере установлений системы охраны всемирного наследия. В то же время в углубленном изучении нуждаются вопросы нормативного регулирования и организации соблюдения и иных ранее упоминаемых международных природоохранных институтов. В частности, речь идет о водно-болотных угодьях международного значения, биосферных резерватах, а в перспективе – и других природоохранных режимах международного характера (по мере формирования их правоприменительной и правовой сущности). К их числу можно отнести, например, объекты, входящие в Глобальную сеть геопарков ЮНЕСКО.

 

_{¹ Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (заключена в г. Париже 16.11.1972) // Сборник международных договоров СССР. Вып. XLIV. М. 1990. С. 496–506 (далее – Конвенция, Конвенция о всемирном наследии).}

_{² Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом, в качестве местообитаний водоплавающих птиц // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXXIII. М., 1979. С. 462–466.}

_{³ Man and the Biosphere (MAB) Programme. Режим доступа: https://en.unesco.org/mab (дата обращения: 12.10.2023). На настоящий момент положения закона «Об особо охраняемых природных территориях» о биосферных полигонах утратили силу (см.: О признании утратившими силу пунктов 2–5 статьи 10 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» : федер. закон от 28 июня 2022 г. № 191-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2022. № 27. Ст. 4592).}

_{⁴ Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Режим доступа: https://regulation.gov.ru/projects#npa=96976 (дата обращения: 12.01.2023). По информации, размещенной на портале, на законопроект было представлено отрицательное заключение об оценке регулирующего воздействия, и в Государственную Думу он не вносился.}

_{⁵Об охране окружающей среды : федер. закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ // Собр. законодательства. 2002. № 2. ст. 133.}

_{⁶ Об особо охраняемых природных территориях : федер. закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.}

_{⁷ В настоящей статье речь пойдет об объектах всемирного природного наследия и потенциально – об объектах смешанного культурно-природного наследия. На момент написания настоящей статьи первых в России расположено 11, вторых – ни одного.}

_{⁸ Озеро Байкал внесено в Список всемирного наследия в 1996 г.}

_{⁹ О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации : федер. закон № 406-ФЗ от 28 декабря 2013 г. // Собрание законодательства РФ. 2013. № 52 (1 ч.). С. 6971.}

_{¹⁰ В законодательном определении, в частности, нет указания на состав природных памятников (физические и биологические образования) и наличие выдающейся универсальной ценности с точки зрения эстетики или науки. Не включена такая характеристика строго ограниченных зон, как охрана ареала подвергающихся угрозе видов животных и растений.}

_{¹¹ Данный ключевой термин, активно используемый в документах Комитета всемирного наследия, значительно изменился за несколько десятков лет. См.: (Droste, 2011).}

_{¹² См.: Decision 34 COM 7B.23 Volcanoes of Kamchatka (Russian Federation) (N 765bis). Режим доступа: https://whc.unesco.org/en/decisions/4131 (дата обращения: 12.10.2023); Decision 36 COM 7B.24 Virgin Komi Forests (Russian Federation) (N 719). Режим доступа: https://whc.unesco.org/en/decisions/4673 (дата обращения: 12.10.2023).}

_{¹³ К сожалению, пояснительные записки к этим законопроектам не содержат развернутого пояснения мотивов вносимых изменений.}

_{¹⁴ Operational Guidelines for the Implementation of the World Heritage Convention. Режим доступа: https://whc.unesco.org/en/guidelines/ (дата обращения: 15.08.2024).}

_{¹⁵ Пункт 62 Руководства, дающий определение предварительного списка, закрепляет, что он представляет собой перечень тех объектов на территории государства, которые оно считает подходящими для номинации в Список всемирного наследия, а также содержит ссылку на ст. 1, 2 и п. 1 ст. 11 Конвенции.}

_{¹⁶ Сходные позиции отражаются и в авторитетном комментарии к Конвенции. См.: (Francioni & Lenzerini, 2023).}

_{¹⁷ К такого рода случаям относится уничтожение Бамианских статуй Будды в Афганистане (Francioni & Lenzerini, 2003).}

_{¹⁸ Об особо охраняемых природных территориях : Закон Республики Беларусь № 150-З от 15 ноября 2018 г. // Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь, 13 декабря 2018 г. № 2/2588.}

_{¹⁹ Environmental Protection and Biodiversity Conservation Act 1999. Режим доступа: https://www.legislation.gov.au/Details/C2016C00777 (дата обращения: 25.07.2023).}

_{²⁰ См., напр.: Offshore Petroleum and Greenhouse Storage (Environment) Regulation 2023. Режим доступа: https://www.legislation.gov.au/Details/F2023L00998 (дата обращения: 25.07.2023).}

_{²¹ Федеральный закон «Об охране окружающей среды» вне ст. 1 вновь использует его лишь в ст. 5, относя к компетенции федеральных органов государственной власти формирование перечня объектов природного наследия, рекомендуемых Российской Федерацией для включения в Список всемирного наследия. Одним из важнейших последствий признания природного комплекса объектом природного наследия является их отнесение к особо защитным участкам лесов в соответствии со ст. 119 ЛК РФ. Эти примеры показывают, что в составе ныне функционирующего позитивного права не предусмотрено режима охраны объектов, содержание которого отвечает требованию комплексности.}

_{²² По данным Центра всемирного наследия, по состоянию на 15 августа 2024 г. в российский предварительный список включен тридцать один объект. См.: Tentative Lists. Режим доступа: https://whc.unesco.org/en/tentativelists/?action=listtentative&state=ru&order=states (дата обращения: 15.08.2024).}

_{²³ Подобное указание встречается в Руководстве (ред. 1984 г.) (Vigneron, 2016).}

_{²⁴ Guidance on Developing and Revising World Heritage Tentative Lists. Режим доступа: https://whc.unesco.org/document/184566 (дата обращения: 12.10.2023).}

_{²⁵ На уровне нормативных документов роль местных сообществ и коренных народов в охране и управлении уникальными природными объектами постоянно усиливалась на протяжении всего существования системы охраны всемирного наследия (Jang & Mennis, 2021).}

_{²⁶ Имеющиеся в научной литературе результаты анализа данной темы можно разделить на 2 вида: утверждающие наличие взаимосвязи между ростом турпотока ввиду присвоения объекту статуса объекта всемирного природного наследия, либо ее отсутствие. См.: (Hosseini, Stefaniec & Hosseini, 2021; Cuccia, Guccio & Rizzo, 2016).}

_{²⁷ В исключительных случаях исчезновение у объекта защиты в виде нормативной охраны является основанием для исключения из Списка всемирного наследия. См.: (Albrecht & Gaillard, 2015).}

_{²⁸ В научной литературе распространение получило мнение о том, что осуществление золотодобычи в Кожимском горнорудном районе во 2 половине ХХ века нанесло ощутимый вред экологическому состоянию речных систем в пределах национального парка. См.: Teteryuk, Degteva, Kanev, Valuiskikh, Teteryuk & Kulyugina, 2020; Shubnitsina & Elsakov, 2014).}

_{²⁹ Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории : постановление Правительства РФ от 31 декабря 2020 г. № 2399 // Собр. законодательства РФ. 2021. № 2. Ст. 448.}

_{³⁰ Нельзя не отметить, что система всемирного наследия, признавая необходимость популяризации объектов всемирного наследия, осуществляемой в первую очередь посредством развития устойчивого туризма, ставит «охранительную» часть режима охраны всемирного наследия на первое место. Особенно четко это выражается в п. 109 Руководства, закрепляющем, что цель системы управления ОВПН состоит в том, чтобы обеспечить его эффективную охрану для настоящих и будущих поколений.}

_{³¹ Mission Report. Reactive Monitoring Mission to Volcanoes of Kamchatka Russian Federation 29 August – 7 September 2007. Режим доступа: https://whc.unesco.org/document/9900 (дата обращения: 15.08.2024).}

_{³² Joint UNESCO World Heritage Centre/IUCN Reactive Monitoring Mission to the World Heritage Property “Volcanoes of Kamchatka” – Russian Federation 08-14 August 2019. Режим доступа: https://whc.unesco.org/document/183777 (дата обращения: 15.08.2024).}

_{³³ Наличие разноуровневых (федеральных и региональных) особо охраняемых природных территорий в пределах ОВН может осложнять разработку единых планов управления на многокомпонентных объектах всемирного наследия. Такая проблема отмечена в отношении объекта «Вулканы Камчатки» миссией МСОП и Центра всемирного наследия в 2019 г. Режим доступа: https://whc.unesco.org/document/
183777 (дата обращения: 12.05.2023).}

_{³⁴ В национальном парке «Наханни» охрана «внешнего контура» ОВПН была обеспечена за счет расширения границ ООПТ без изменения границ ОВПН или создания буферной зоны объекта всемирного наследия, и Комитет приветствовал такой подход. См.: Convention concerning the protection of the World cultural and natural heritage. Режим доступа: https://whc.unesco.org/archive/2018/whc18-42com-8Eadd-en.pdf (дата обращения: 12.05.2023).}

_{³⁵ Юридико-технически подобная формулировка может быть оформлена в качестве приложения к закону. Такой прием используется, например, в Законе Российской Федерации «О международном коммерческом арбитраже», содержащем два приложения. Федеральный закон «О федеральной территории „Сириус“» содержит три приложения. Данное решение может быть уместным, поскольку формулировки выдающейся универсальной ценности, как правило, достаточно объемны.}

_{³⁶ Несмотря на отсутствие в открытом доступе информации о технических характеристиках ранее упоминаемого колеса обозрения в поселке Листвянка Иркутской области, видится вполне возможным, что оно представляет собой сборную конструкцию, не подпадающую под формальное определение объекта капитального строительства. Вместе с тем возведение данного строения, как указывалось, представляется подлежащим оценке влияния на эстетическую ценность озера Байкал.}

_{³⁷ Об утверждении Генерального плана Листвянского муниципального образования Иркутского района Иркутской области. Режим доступа: http://listv-adm.ru/content/ob-utverzhdenii-generalnogo-plana-listvyanskogo-municipalnogo-obrazovaniya-irkutskogo-0 (дата обращения: 12.01.2023).}

_{³⁸ Мост из Николы в Порт Байкал через Ангару запланирован в генплане Листвянки. Режим доступа: https://ircity.ru/text/transport/2022/08/02/71535587/ (дата обращения: 12.01.2023).}

_{³⁹ Руководство и инструментарий для оценки воздействия. Режим доступа: https://whc.unesco.org/document/195279 (дата обращения: 12.01.2023).}

_{⁴⁰ К ним относятся, в частности, оценка социального воздействия, оценка воздействия на здоровье, стратегическая оценка воздействия и др. См. (Morgan, 2012).}

_{⁴¹ В отчете о состоянии сохранности озера Байкал, представленном Российской Федерацией в 2022 г., прямо указывается, что проведение СЭО, настоятельно рекомендуемое Комитетом, российским законодательством не предусмотрено. См.: Report on the State of Conservation of the UNESCO World Heritage Site “Lake Baikal” (Russian Federation, No. 754) in 2021–2022. P. 8. Режим доступа: https://whc.unesco.org/document/198559 (дата обращения: 15.08.2024).}

_{⁴² Его формированию будет содействовать и учет международного опыта. Cм., напр.: (Shornikov, 2021; Marsden, 2011).}

_{⁴³ WHC-IUCN Mission report_Volcanoes of Kamchatka. Режим доступа: https://whc.unesco.org/document/183777 (дата обращения: 12.01.2023).}

_{⁴⁴ Общий объем данного документа стратегического планирования составляет 186 страниц.}

_{⁴⁵ О совершенствовании системы планирования основной деятельности государственных природных заповедников и национальных парков (наряду с «Регламентом разработки, согласования и утверждения документов планирования деятельности государственных природных заповедников и национальных парков», «Рекомендациями по разработке среднесрочных планов управления государственных природных заповедников и национальных парков»): приказ Росприроднадзора от 3 декабря 2007 г. № 497 // Доступ из СПС КонсультантПлюс.}

_{⁴⁶ Такая практика поддерживалась Комитетом в отношении национального парка «Пирин» в Болгарии (Kolobov & Ganeva, 2022).}

Об авторах

Роман Юрьевич Колобов

Федеральный исследовательский центр «Иркутский институт химии им. А.Е. Фаворского Сибирского отделения Российской академии наук»

Автор, ответственный за переписку.
Email: roman.kolobov@gmail.com
ORCID iD: 0000-0003-1488-7530
Scopus Author ID: 57210558887
ResearcherId: H-4644-2016

кандидат юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник

664033, Российская Федерация, г. Иркутск, ул. Фаворского, д. 1

Список литературы

Дополнительные файлы