Юридическая аномия как фактор снижения эффективности правотворческой деятельности

Полный текст

Введение Прежде всего необходимо определиться с терминологией, которую мы в ней будем употреблять, чтобы у читателей не возникало вопросов. Так, общеизвестно, что аномия в буквальном значении означает безнормие, но подобное ее понимание носит самый упрошенный характер. Формально правовые нормы могут быть закреплены в нормативном правовом акте, но быть противоречивыми или может отсутствовать сам механизм их реализации. Современная практика правового регулирования свидетельствует и о том, что многие общественные отношения чрезмерно зарегламентированы при помощи правовых норм, что в свою очередь порождает отсутствие восприятия правовых предписаний и их выполнение. Во многом этому способствуют бесконечные поправки, дополнения и изменения, которые вносятся в существующую систему законодательства. При этом многие из них не являются социально обусловленными, противоречат целям нормативного правового акта, а в итоге искажают его первоначальный смысл. Поэтому безнормие - это только одна сторона медали, означающая отсутствие правовых норм, направленных на урегулирование общественных отношений, нуждающихся в таком регулировании. Существует и другая сторона «медали» - противоречивость правовых норм, их избыточность, закрепление в последних требований, которые практически невыполнимы. Все это приводит к «хаосу» в правовом регулировании, отсутствию восприятия правовых норм, а в итоге к безнормию при формальном наличии норм права. Поэтому мы и вводим понятие аномичного закона и аномичной деятельности как правоприменителя, так и законодателя. Во вводной части статьи также необходимо указать, что повышение качества законотворческой деятельности является проблемой, которая всегда интересовала правоведов, что нашло свое выражение в формулировании теоретических моделей механизмов правотворчества. В соответствии со статьей 7 Конституции Российской Федерации[1] была поставлена задача построения в России социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Именно в этом можно видеть общую цель социального развития, которая поставлена, в том числе и перед законотворцами, разрабатывающими проекты улучшения отечественной правовой системы. Например, по состоянию на середину июня 2023 года в первом или втором чтении на рассмотрении Государственной Думы находится 110 законопроектов[2], которые могут содержать нормы, предусматривающие основания, порядок или условия предоставления отдельным категориям граждан мер социальной поддержки (все данные, касающиеся количества законопроектов, приведенные в настоящем исследовании, будут приводится в соответствии с сайтом «Система обеспечения законодательной деятельности»[3] по состоянию на 15 июня 2023 года). Столь большое количество изменений, единовременно вносимых в одну из отраслей отечественного законодательства (в данном случае в право социального обеспечения), призванное повысить степень обеспечения прав человека и упорядоченности регулирования соответствующих общественных отношений часто может иметь обратный эффект, что обусловлено как изначальным несовершенством принимаемых нормативных актов, так и их излишним количеством, затрудняющим реализацию соответствующих положений в практической деятельности органов государственной власти. Как это было отмечено одним из основоположников теории аномии Р.К. Мертоном: «недостаточность координации ведет к аномии. Поскольку одной из наиболее общих функций социальной организации является создание основы для прогнозируемого и регулируемого поведения людей, эффективность этой функции все более ограничивается по мере того, как разъединяются указанные элементы социальной структуры. В крайних случаях прогнозируемость полностью исчезает и наступает то, что с полным основанием можно назвать культурным хаосом или аномией» (Merton, 1938). Как отмечает А.Б. Гофман, аномия - это «состояние ценностно-нормативного вакуума, характерного для переходных и кризисных периодов и состояний в развитии обществ, когда старые нормы и ценности перестают действовать, а новые еще не установились (Hoffman, 2008:205). Как указывает She B., аномическое поведение относится к неупорядоченному социальному явлению, вызванному аномическим состоянием действующего законодательства в процессе трансформации новой и старой системы страны (She, 2022). Его исследование позволяет понять нарушения закона и психосоциальное несоответствие его требованиям (Zanatta et al., 2019). Аномия также может быть определена как нестабильность, возникающая в результате нарушения порядка, обеспеченного нормами (Braithwaite, Braithwaite, Cookson & Dunn, 2010). С точки зрения Дюркгейма, аномия является качеством, которое свойственно исключительно кризисным периодам в развитии общества. Сколько-нибудь длительный период стабильности естественным образом приводит к формированию свода правил между взаимодействующими субъектами и последующему урегулированию отношений между ними (Durkheim, 1996). Таким образом, аномия может рассматриваться как явление, непрерывно в обществе возникающее, но также и непрерывно обществом преодолеваемое за счет естественной самоорганизации лиц, вынужденных устанавливать социальные связи между собой и урегулировать отношения посредством соответствующих правовых механизмов, понимаемых Э. Дюркгеймом именно в качестве писанных юридических норм. Изменения как показатель аномичности российского права Исследование отечественного права в историческом разрезе позволяет заметить, что активизация правотворческой деятельности всегда была связана с определенного рода кризисными явлениями в общественно-политической жизни. Так, в несколько раз возросло принимаемое количество нормативных актов в эпоху преобразований Петра I, были сформированы новые отрасли отечественного законодательства по итогам как первой (1905-1907 гг.), так и февральской и октябрьской революций 1917 года, похожие процессы наблюдались в момент распада СССР и становления новой российской государственности в 1990-1993 годах. Например, как пишет А.Б. Каменский, то, что позднее стали называть «петровскими преобразованиями», начиналось как поток многочисленных указов царя, касавшихся самых различных сфер жизни страны (Kamenskii (ed)., 2010:16). Одна из гипотез относительно феномена петровских реформ связана с представлениями о предшествующим им кризисе традиционализма, позволившим осуществить столь масштабные преобразования практически без борьбы с существующей политической элитой (Kamenskii, 2016:26); говоря другими словами, к этому времени в обществе была сформирована ситуация юридической аномии, установившееся в обществе безнормие могло быть без особых препятствий заполнено посредством активной правотворческой деятельности царя-реформатора. Подобным образом развивались события и в иные кризисные периоды в истории России, хотя формы проявления юридической аномии каждый раз были различны. В качестве выражения данного явления можно рассматривать, например, использование «революционного правосознания» при вынесении решений в первые годы советской власти или «войну законов», возникшую в период после распада СССР. Аномия подрывала общее правовое пространство страны, парадоксальным образом большое количество принимаемых в это время нормативных актов породило беззаконие в жизни общества. Таким образом, можно считать установленным, что увеличение количества принимаемых государством нормативно-правовых актов выступает следствием кризиса, который переживает соответствующее общество. Однако подобного рода кризис обуславливает также и состояние аномии, что позволяет соотнести данное понятие с ускорением правотворческой деятельности. В связи с чем возникает вопрос: является ли подобного рода правотворческая деятельность следствием аномии либо же напротив множество принимаемых и изменяемых нормативно правовых актов обуславливают ее рост? В данном случае считаем, что здесь можно говорить о взаимозависимости названных явлений. В этом аспекте заслуживает поддержки точка зрения Г.Н. Аксеновой, в соответствии с которой «правовой идеализм представляет собой гипертрофированное понимание роли юридических средств, он проявляется в конвейерном печатании законодательных актов без учета реалий общественных отношений» (Aksenova, 2020:8). Проблема здесь заключается в том, что стремление к стабильности закона не может служить оправданием для того, чтобы сохранять в законодательстве несовершенные или устаревшие нормы, с другой стороны, неоправданно частые изменения, отсутствие постоянства в правовом регулировании наносят ущерб стройности и стабильности системы законодательства (Petrov & Kokhan, 2014), приводят к расширению или сужению нормативного содержания, его нейтрализации или замещению. Предостерегая от необоснованных нормативных изменений в данном случае, необходимо подчеркнуть, что закон не должен быть неизменным, нужно находить «золотую середину». Так, анализ зарубежной научной литературы показывает, что, в соответствии с решениями, например, итальянских судов, регулирующие полномочия государств не являются абсолютными, а радикальные законодательные изменения могут нарушить обязательства по защите инвестиций (Fernando Dias Simões, 2017), стабильные «правила игры» являются ключом к надлежащему функционированию внутренних рынков (Boute, 2012). Одновременно при этом, критикуется стабильность закона КНР, что объясняется вторичной ролью права в решении многих наиболее сложных проблем, возникающих в результате быстрой социальной трансформации Китая и рассматривается как отход от права в целом (Liebman, 2014). Некоторыми учеными высказываются даже мысли о том, что в современных условиях невозможно достичь сочетания принципов стабильности и динамичности законодательства, но подобные воззрения представляются излишне пессимистичными. Так, гарантией стабильности в сфере нормативного регулирования выступает сам Основной закон, а что касается количества и качества вносимых в правовую систему изменений, целесообразным было бы сформировать механизмы их научной экспертизы на предмет обоснованности, системности и согласованности друг с другом (Zhuravlev, 2008). Российскую правовую систему критикуют именно за частые изменения ключевых сфер нормативного регулирования. В некоторых случаях это действительно так. Например, Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ[4] и часть вторая от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ[5]) менялся 322 раза, а в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[6] изменения вносились 139 раз. Отметим также, что перечень федеральных законов, подписанных Президентом Российской Федерации в текущем созыве Государственной Думы, включает в свой состав 1058 наименований (первое заседание нового созыва состоялось 12 октября 2021 года)[7]. В основном, речь в данном случае идет не о принципиально новых законах, а о внесении изменений в законы уже существующие. При этом необходимо учитывать и то обстоятельство, что в ряде случаев изменения, вносимые в закон в рамках принятия одного акта, носят масштабный характер (в частности, поправки, внесенные в Уголовный кодекс РФ[8] Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ[9] предполагали изменение или дополнение 226 его статей, что соизмеримо с общим количеством статей в данном нормативном акте). Столь кардинальное реформирование нормативного регулирования какой бы то не было сферы общественных отношений можно приравнять к замене существующего новым нормативным правовым актом, на которую законодатель не пошел по каким-то причинам. Вместе с тем внесение столь большого количества дополнений и поправок в текст закона разрушает присущее ему качество системности, ведет к деградации первоначальных идей, которыми руководствовались авторы соответствующего проекта. В связи с этим предполагается различать собственно изменения законодательства, направленные на решение какого бы то не было частного вопроса и «правовые реформы», которые могут быть рассмотрены как «процесс преобразования правовой системы страны, затрагивающий правотворчество, правовой массив, правопонимание, правоприменение, которые предшествуют или следуют за реформированием социальной сферы и должно иметь цель качественное улучшение жизни большинства членов общества» (Dorskaya, 2014:10). Большинством исследователей анализируется только сам характер производимых поправок (рассматривается старая и новая версия соответствующей правовой нормы). Реже делается попытка дать оценку подобного рода дополнениям с точки зрения интересов соответствующей правоприменительной практики. В рамках данного исследования будет сделана попытка оценить саму сущность юридического факта изменения законодательства, значения их частоты для процессов формирования правовой культуры и ситуации юридической аномии в обществе. Как пишет О.А. Лупандина, избыточность нормативно-правовой деятельности - понятие относительное и многогранное, раскрыть его можно только через сопоставление с соотносительными ему понятиями (содержательность и т.д.). Здесь возникает вопрос о субъекте регулирования, точнее о его возможностях восприятия правовой информации. Далеко не всегда избыточность соответствует потребительской нагрузке документа и не всегда является синонимом полезной информации (Lupandina, 1998:115). К.С. Щелоков в отношении избыточности правового регулирования предложил использование термина «бюрократизация права» (Shchelokov, 2010:23). В данном случае мы сталкиваемся в определенном смысле этого слова с замкнутым кругом: чем больше нормативных актов разрабатывает законодатель, пытаясь улучшить правовое регулирование, тем более сложной становится данная сфера для непосредственного правоприменителя. Даже в том случае, если изменения нормативных правовых актов носят «удачный» или «нейтральный» характер, само по себе большое количество вносимых в них поправок в значительной степени осложняет работу специализированных структур, поскольку им требуется вырабатывать новые методические рекомендации, регламентирующие порядок их деятельности в изменившихся условиях; очень часто корректировка законодательства требует также наработки новой судебной практики, таким образом, а подобного рода процессы обычно характеризуются большой инерцией. В качестве хрестоматийного примера парадоксального и бессистемного характера некоторых поправок, свидетельствующего о состоянии юридической аномии законодателя, можно указать на некоторые аспекты правовой реформы отечественного гражданского права, осуществленной Федеральным законом от 30.12.2012 №302-ФЗ[10], который повлиял на нормативное регулирование практически всей частноправовой сферы. Данный акт, в частности, отменил правило о регистрации договора аренды недвижимости с 01.03.2013. Вскоре, однако, был принят Федеральный закон от 04.03.2013 № 21-ФЗ[11], отменивший ранее введенную норму; с даты принятия этого Закона регистрация договора недвижимости в России возобновились. Оригинальность соответствующей поправки проявляется в том, что не требуется регистрация договоров недвижимости, если в них проставлена дата заключения 2 или 3 марта 2013 года - в данные два дня правило о регистрации договора в России не действовало. Понятно, что подобного рода поправки не могут повысить уважение и доверие граждан к правовой системе государства. Логичным будет предположить, что до некоторой степени на частоту вносимых дополнений в тот или иной нормативный правовой акт может влиять его объем и наличие различных сфер регулирования. Например, так это произошло в отношении Гражданского кодекса Российской Федерации, регламентирующего очень различные общественные отношения. Специфическим является сам процесс принятия данного нормативного правового акта. Так, четыре его части принимались отдельными федеральными законами. Ожидать частое внесение дополнений в данный нормативный акт будет естественным. В значительной степени подобного рода поправки обусловлены изменением социально-экономических процессов, которые данный закон призван урегулировать. В структуре российского законодательства, однако существует и большое количество иных нормативных правовых актов, которые посвящены регулированию узкой группы общественных отношений, а количество вносимых в них поправок будет не меньшим, чем изменений в более масштабные нормативные правовые акты. Прямая зависимость здесь, таким образом, отсутствует. Например, в довольно незначительный по объему Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[12], содержащий пять статей, изменения вносились законодателем пять раз (изменены и дополнены статьи 2-5). Сравнимое с указанным законом по объему и относимое к числу наиболее старых действующих нормативных актов Российской Федерации Постановление ЦИК и СНК СССР от 7 августа 1937 г. № 104/1341 «О введении в действие положения о переводном и простом векселе»[13] не менялось ни разу. Ни разу не менялся и Федеральный закон от 11 марта 1997 г. № 48-ФЗ «О переводном и простом векселе»[14]. Это позволяет прийти к выводу, что количество поправок, вносимых в нормативные правовые акты, зависит, скорее, не от их объема, а от соответствующей сферы правового регулирования. Воспользуемся методом парных сравнений для обнаружения сфер законодательной деятельности, в наибольшей степени подверженных внесению изменений и дополнений в действующие нормативные акты. Так, в Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ[15] за все время его существования законодателем изменения вносились 195 раз (то есть в среднем каждый пятьдесят первый день). В значительно больший по объему Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ[16], часть вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ[17], часть третья от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ[18] и часть четвертая от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ[19]) - 161 раз (то есть в среднем раз в шестьдесят пять дней). В связи с проведением процессуальной реформы в начале нулевых годов почти одновременно был разработан ряд процессуальных законов. В Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ[20] изменения вносились 100 раз (в среднем одна поправка раз в 77 дней), тогда как в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ[21] было внесено 187 изменений (то есть средняя частота внесения изменений составляет 42 дня). Еще более часто менялся Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ[22], который содержит в себе нормы как материального, так и процессуального права. В частности, различного рода дополнения и поправки в него вносились 328 раз (то есть средняя продолжительность времени составила 23,8 дня). Например, в декабре 2017 года изменения в данный Кодекс были внесены пять раз (5, 20, 28, 29, 31 числа). О какой бы то не было системности в рамках подобного рода подхода к законотворческой деятельности говорить, конечно, не приходится. Отметим, что в данном случае можно обнаружить определенного рода тенденцию: в регулировании публичной сферы изменения вносятся чаще, чем в регулирование взаимоотношений частных субъектов. Например, ФЗ от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»[23] менялся 14 раз (в среднем один раз в 549 дней), а ФЗ от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»[24] менялся 72 раза (в среднем один раз в 149 дней). Наиболее редко изменяются акты, составляющие конституционное законодательство. Так, не имеет к настоящему времени поправок ФКЗ от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[25], лишь восемнадцать раз за почти тридцать лет менялся ФКЗ от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»[26] и т.д. Как отмечается по данному поводу в литературе, «естественное право куда намного стабильнее позитивного, что обусловлено такими факторами, как его историчность и общий характер - предельная степень обобщения» (Usenkov, 2022:19-20), выделяется также большая стабильность международного права по сравнению с правом внутригосударственным (Anggadi, 2022). Это позволяет сделать вывод о том, что чем более общий характер имеет нормативный акт, тем реже он будет меняться. На примере отечественного законодательства о государственной службе можно отметить, что, например, ФЗ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»[27] изменялся законодателем только 11 раз, тогда как ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[28] - 77 раз, а ФЗ от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»[29] - 130 раз. Относительно нормативных актов иного характера, то рассматривая акты в сфере государственного управления можно привести такие примеры, как: - Указ Президента РФ от 7 сентября 2010 г. № 1099 «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации»[30] - 38 изменений (в среднем одно изменение в 122,7 дней); - Указ Президента РФ от 23 декабря 2019 г. № 615 «О соотношении специальных званий сотрудников органов принудительного исполнения Российской Федерации, классных чинов федеральной государственной гражданской службы, воинских и специальных званий, классных чинов юстиции, классных чинов прокурорских работников»[31] - 1 изменение (в среднем одно изменение в 902 дня); - Указ Президента РФ от 23 июня 2014 г. № 460 «Об утверждении формы справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации»[32] - 5 изменений (в среднем одно изменение за 655,6 дней) и др. Можно прийти к выводу, что количество вносимых в них изменений также значительно, но все же является относительно меньшим, чем количество поправок, вносимых в федеральные законы соотносимой отраслевой принадлежности. Например, если рассмотреть наиболее значимые постановления Правительства Российской Федерации, принимаемые в сфере государственного управления, частота изменений здесь будет следующая: - Постановление Правительства РФ от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля»[33] - 8 изменений (в среднем одно изменение за 57 дней); - Постановление Правительства РФ от 15.01.2007 № 9 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»[34] - 18 изменений (в среднем одно изменение в 328 дней); - Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»[35] - 32 изменения (в среднем одно изменение за 203 дней) и т.д. Отметим, что для понимания уровня юридической аномии у законодателя значение может иметь как средний срок между внесением изменений в той или иной нормативный акт, так и срок, прошедший после принятия закона и до внесения в него первого изменения. Представляется, что сравнение соответствующих сроков может позволить сделать определенные выводы о большем или меньшем состоянии юридической аномии в рамках различных сфер правового регулирования. Самый простой ответ на вопрос о частоте изменений, вносимых в отечественное законодательство, посвященное тому или иному вопросу, может заключаться в изначальном несовершенстве принимаемых законов, которые в последующем законодатель вынужден дорабатывать. Представляется, однако, что подобного рода ответ не полностью раскрывает существо проблемы. Подобным образом невозможно объяснить, например, почему раз принятые законы, в последующем меняются вновь и вновь - в том случае, если со временем в том или ином акте будут обнаружены определенные противоречия или даже опечатки, что встречается на практике, их все было бы целесообразно исправить в рамках одной поправки. Mежду тем существуют ситуации, когда отдельные нормативные правовые акты вступают в целые «периоды изменений», в рамках которых в них вносятся поправки несколько раз в месяц на протяжении длительного времени. Кроме повышенной нагрузки на депутатский корпус, подобного рода частота свидетельствует также и о том, что у законодателя отсутствует системное представление о несовершенстве действующего нормативного акта, а вносимые в него поправки имеют ситуативный характер. Кроме того, дополнения во многие нормативные акты начинаются вноситься практически сразу после их принятия, что может свидетельствовать о том, что само принятие соответствующего закона в его конкретной редакции не было должным образом обосновано. Проанализировав некоторые законы, принимаемые в настоящее время, следует признать, что в ряде случаев срок внесения в них первой поправки представляется оправданным, в частности, в ФЗ от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»[36] и от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»[37] первое изменение было внесено почти через год - 11 июня 2021 г., в ФЗ от 27 декабря 2018 г. № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[38] первая поправка была внесена ровно через год после его принятия - 27 декабря 2019 г., а в ФЗ от 1 июля 2021 г. № 236-ФЗ «О деятельности иностранных лиц в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»[39] на территории Российской Федерации» изменения пока не вносились. Не менее чем годичный срок, прошедший после принятия закона, после истечения которого в него начинают вноситься первые изменения, представляется минимально необходимым для того, чтобы выявить содержащиеся в принятом акте недостатки правового регулирования. Примером включения в текст закона обоснованных поправок, дополнений и т.п. выступает Конституция Российской Федерации. В связи с тем, что процесс внесения поправок в текст этого нормативного акта максимально затруднен и в любом случае вызывает значительный общественный резонанс, можно с должной долей уверенности отметить, что в текст Основного закона вносятся только те изменения, которых требует сама жизнь. Дополнительным следствием подобных особенностей Конституции РФ является то, что назревшие изменения обычно группируются, приобретая тем самым системный характер. Речь таким образом идет либо об изменениях «технического характера», либо о проведении правовой (в данном случае конституционной) реформы. «Рядовые» поправки текста закона, так распространенные в отношении иных нормативно правовых актов, в тексте Конституции РФ практически отсутствуют. В Конституцию Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) изменения технического свойства, связанные с фиксацией в составе Российской Федерации нового субъекта, вносились федеральными конституционными законами десять раз, а связанные с изменением наименования субъекта вносились указами Президента РФ пять раз. Пять раз принимались законы РФ о поправке к Конституции РФ (от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ[40], от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ[41], от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ[42], от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ[43], от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ[44]). Таким образом, в среднем законы о поправке к Конституции РФ принимаются примерно раз в шесть лет - период, который, возможно, следует счесть оптимальным с точки зрения учета в Основном законе тех социальных преобразований, которые происходят в обществе. В силу изложенного считаем, что для снижения правотворческой составляющей юридической аномии было бы целесообразно в определенной степени ограничить и усложнить порядок внесения законодательной инициативы, это позволило бы снизить частоту внесения различного рода дополнений в текст действующих нормативных правовых актов, а сами законодательные поправки приобрели бы более системный и проработанный характер. При этом необходимо иметь в виду также выделяемое на практике различение между изменением и уточнением нормативного правового акта, что нашло свое проявление, например, в Определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 07.10.2022 № 305-ЭС22-11287 по делу № А40-82898/2021[45], в котором на основании рассмотренного дела высшей судебной инстанцией было отмечено, что «в результате принятия Федерального закона № 137-ФЗ произошло не изменение правового регулирования, а его уточнение». В данном случае представляется, что проблема уточнения нормативного правового акта выступает сферой юридической техники, тогда как частые его изменения - это уже в определенной степени аспект, характеризующий юридическую аномию. Несмотря на то, что в своем практическом выражении данные проблемы могут быть похожи, происхождение их носит различный характер. Востребованность уточнения нормативного правового акта в последующем может быть вызвана недостаточной подготовкой правотворца, его неумением в ясных и четких выражениях включить в текст законоположений нужную информацию. Необходимость дополнений нормативного акта часто бывает обусловлена не только потребностью повысить его соответствие изменившимся общественным отношениям, но также и аномичностью сознания законодателя, безнормием, под которым в данном случае может подразумеваться отсутствие учета существующих норм, обладающих большей юридической силой. О путях преодоления юридической аномии в правотворческой деятельности Начнем с того, что субъекты, обладающие правом законодательной инициативы, перечислены в статье 104 Конституции Российской Федерации и включают в свой состав Президента РФ, представителей всех трех ветвей власти на федеральном уровне, а также законодательные органы субъектов РФ. Цели соответствующих органов и юридическая компетентность их сотрудников в значительной степени различаются. Так, в зависимости от субъекта права законодательной инициативы внесение законопроектов в рамках текущего созыва Государственной Думы Федерального Собрания РФ и рассмотрение ей законопроектов из предыдущих созывов можно отобразить следующим образом[46]: - Президент Российской Федерации - 62 законопроекта (или 1,7 % от общего количества); - Сенаторы Российской Федерации - 549 законопроектов (или 15 % от общего количества); - Депутаты Государственной Думы - 1681 законопроектов (или 46,7 % от общего количества); - Правительство Российской Федерации - 914 законопроектов (или 25,1 % от общего количества); - Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации - 408 законопроектов (или 11,2 % от общего количества); - Конституционный Суд Российской Федерации - 0 законопроектов; - Верховный Суд Российской Федерации - 27 законопроекта (или 0,7 % от общего количества). Для того чтобы процесс законотворческой деятельности не характеризовался своей аномичностью, субъекты, разрабатывающие проекты внесения изменений в действующие законодательные акты Российской Федерации, во-первых, должны воспринимать отечественную правовую систему во всей совокупности составляющих ее элементов, а, во-вторых, быть детально осведомлены о нормативных положениях высшей юридической силы, которым подобного рода законопроекты должны соответствовать. Конечно, в отношении большинства субъектов законотворческого процесса осуществление подобного рода требований будет обеспечить достаточно сложно. В качестве механизмов преодоления юридической аномии может рассматриваться, в частности, деятельность прокуратуры в рамках вынесения предписаний об изменении нормативного правового акта. Однако в официальной статистике Генпрокуратуры России количество внесенных таких актов не отражается, судебная практика по делам, связанным с ними, фактически отсутствует (Praskova, 2022:378). В связи с этим более действенным механизмом выступает деятельность Конституционного Суда РФ, который часто ссылается на неопределенность нормативного правового акта в своих постановлениях как на основание его отмены или изменения. Но подобного рода неопределенность в данном случае выступает и в качестве доказательства аномичного характера соответствующего закона[47]. Весьма многочисленны постановления Конституционного Суда РФ, принимаемые по следующему алгоритму: вышеназванный суд признает положение нормативного правового акта не соответствующим Конституции РФ в силу неопределенности его содержания, предусматривает особый порядок исполнения данного постановления вплоть до момента, когда будут внесены соответствующие изменения. Таким образом, сам факт подобных последующих изменений и в некоторой степени их направленность определяются соответствующим решением Конституционного Суда РФ. В качестве примера указанных актов можно назвать: - Постановление от 23 декабря 2021 года № 54-П (в отношении неопределенности мер социальной защиты граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»)[48]; - Постановление от 13 января 2020 года № 1-П (в отношении неопределенность нормативного содержания, не позволяющего определить условия и порядок доступа к медицинской документации умершего пациента)[49]; - Постановление от 23 июня 2020 года № 28-П (в отношении неопределенности срока, в течении которого лицо считается подвергнутым административному наказанию)[50]; - Постановление от 5 марта 2020 года № 11-П (в отношении неопределенности условий возмещения убытков, возникших в связи с ограничением прав на землю органами государственной власти)[51]; - Постановление от 19 декабря 2019 года № 41-П (неопределенность нормативного содержания не обеспечивает единообразного понимания налогового законодательства)[52] и т.д. В ряде случаев нормативный правовой акт признается неконституционным в связи с тем, что в нем отсутствуют те или иные элементы нормы права. В качестве примера можно указать на Постановление от 23 ноября 2021 года № 50-П[53] (не определено лицо, осуществляющее полномочия главы муниципального образования при невозможности избрать главу муниципального образования в разумный срок) или Постановление от 9 июля 2020 года № 34-П[54] (не закреплены конкретные меры по охране жилого помещения осужденного). Признанные неконституционными нормативные правовые акты могут также не предусматривать механизмы свой реализации. Так, в Постановлении от 17 ноября 2020 года № 47-П[55] - это механизм защиты законных интересов религиозной организации после изъятия у нее имущества, в Постановлении от 10 декабря 2019 года № 39-П[56] - механизм принятия на учет детей репрессированных граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Как считает В.Б. Сычев, к видам осуществляемого Конституционным Судом РФ правотворчества, относится «позитивное» (принятие акта, регулирующего его собственную деятельность), «негативное» (лишение нормы юридической силы в связи с ее неконституционностью), «корректирующее» (истолкование нормы определенным образом), «интерпретационное» (уточнение нормы), а также дача рекомендаций органам законодательной власти (Sychev, 2021:223). В последнем случае считаем возможным выделить еще один вид правотворчества высшей судебной инстанции, которое может быть обозначено как «делегированное». Приведем в качестве примера указанного подхода Постановление от 20 декабря 2018 года № 46-П[57], связанное с признанием неконституционными пункта 40 Правил предоставления коммунальных услуг. Конституционный Суд установил, что до внесения Правительством Российской Федерации надлежащих изменений в правовое регулирование, исчисление подлежащей внесению такими лицами платы за коммунальную услугу по отоплению должно производиться на основе методических рекомендаций по определению объема потребляемой на общедомовые нужды тепловой энергии, которые должны быть утверждены в кратчайшие сроки Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации. Решение суда носит характер нормы права, ограниченной временем, необходимым для принятия нормативного акта, регулирующего данный вопрос. Вместе с тем Конституционный Суд РФ также в сущности определяет и существо решения, которое в будущем должно быть принято законодательным органом власти, что проистекает из статьи 80 «Обязанность государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации в связи с решением Конституционного Суда Российской Федерации» ФКЗ от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»[58]. О зависимости между видами субъектов права законодательной инициативы и уровнем юридической аномии - к постановке проблемы Участниками законотворческого процесса, имеющими право выступать с законодательной инициативой, выступают отдельные депутаты, сенаторы, а также субъекты Российской Федерации. Наблюдение за законотворческой активностью одних подобного рода субъектов и соответствующей пассивностью других может позволить прийти к определенным выводам относительно феномена юридической аномии в ее приложении к законотворчеству. Конституционный смысл предоставленного субъектам права законодательной инициативы заключается в необходимости обеспечить совершенствование нормативного материала на федеральном уровне, в связи с чем его реализация представляет собой одну из функций данных органов и должностных лиц. Неосуществление данной функции либо излишнее «увлечение» ее реализацией свидетельствует о дисфункциональности в деятельности соответствующего субъекта, что может быть рассмотрено как одно из проявлений юридической аномии. Материалы сайта «Система обеспечения законодательной деятельности» позволяют привести следующую статистку по законотворческой активности представительных органов власти субъектов Российской Федерации[59]. Десять представительных органов субъектов РФ, наиболее часто использующих свое право законодательной инициативы на федеральном уровне, включают в свой состав органы законодательной ветви власти Самарской области (319 законодательных инициатив, или 12,4% от общего количества законопроектов, внесенных субъектами РФ); Санкт-Петербурга (200 инициатив, или 7,8% от их общего количества), Республики Башкортостан (175 инициатив, или 6,8% от их общего количества), Вологодской области (100), Оренбургской области (96), Республики Татарстан (85), Московской области (79), Ставропольского края (76), Краснодарского края (70), Саратовской области (69). В целом, данные регионы можно определить как имеющие развитую индустриальную экономику и столь же развитое сельскохозяйственное производство, а следовательно, и определенные экономические интересы, а также развитый образовательный и научный, а следовательно, и экспертный потенциал, позволяющий им активно реализовывать соответствующую законопроектную деятельность. С другой стороны, ни разу не выступали с законодательной инициативой на федеральном уровне законодательные органы таких субъектов Российской Федерации, как республики Крым и Тыва, Калининградская, Магаданская и Тюменская области, город Севастополь, по одному разу реализовали право законодательной инициативы представительные органы республик Алтай, Чечня, Псковской области, по два раза парламенты республик Дагестан, Калмыкия, Марий Эл и т.д. Отметим, что многие (но не все) перечисленные представительные органы субъектов РФ относятся к регионам с низкой степенью экономической активности, возможно, что это имеет определенное значение для их желания и возможности участвовать в правотворческой деятельности на федеральном уровне. Фиксация соответствующих особенностей данных регионов может позволить выделить факторы, способствующие как повышенному, так и пониженному участию тех или иных субъектов в законотворческой деятельности. Представляет интерес в данном отношении также и информация о рассмотренных проектах законодательных инициатив отдельными комиссиями Совета законодателей[60]. Наибольшее количество инициатив вносится в комиссию по координации законотворческой деятельности и мониторингу законодательства (706), к числу иных относятся комиссии по вопросам социальной политики (397), по аграрно- продовольственной политике, природопользованию и экологии (345), по вопросам экономической и промышленной политики (338), по вопросам межбюджетных отношений и налоговому законодательству (262), по делам Федерации, региональной политике и местному самоуправлению (218), по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству (181), по вопросам законодательного обеспечения национальной безопасности и противодействия коррупции (107), по информационной политике, информационным технологиям и инвестициям (34), по образованию и науке (31), по вопросам интеграции Республики Крым и города федерального значения Севастополя в правовую систему Российской Федерации (0), по вопросам международного сотрудничества (0). Следовательно, можно прийти к выводу, что субъекты РФ в плане проявления законодательной активности склоны проявлять более активное участие в правотворческих процессах в тех случаях, когда это обусловлено заинтересованностью в развитии промышленного, аграрного и социального законодательства. Наличие личной заинтересованности и участия в правотворческой деятельности может в данном случае рассматриваться в качестве важнейшего фактора, снижающего уровень юридической аномии в отношении конкретного участника правотворческого процесса. Считаем, что подобный эффект в данном случае справедливо было бы отнести и к институтам непосредственной демократии, например, к референдуму. В тех случаях, если отдельные нормативные положения будут создаваться непосредственно самими гражданами, то повысится как степень их осведомленности о происходящих в государстве юридических процессах, так и степень вовлеченности в соответствующие процессы, что окажет благотворное влияние в плане снижения уровня юридической аномии. Заключение Можно прийти к выводу, что состояние юридической аномии, присутствующее в обществе, в качестве своего непосредственного проявления может в зависимости от ситуации привести как к пассивному бездействию законодателя, в рамках которого не будут приниматься нормативные акты, необходимые для регулирования развивающихся общественных отношений, а регуляция в данном случае будет осуществляться посредством неправовых методов руководства общественной жизнью. С другой стороны, возможна и чрезмерно активная законодательная деятельность, в рамках которой принимаемые нормативные правовые акты не будут соответствовать актам высшей юридической силы либо в них будут содержаться неопределенные положения или в целом будут отсутствовать необходимые для их реализации механизмы. В свою очередь, это негативным образом скажется на системности и согласованности системы права. Изменения, вносимые в законодательство, тем самым могут быть оправданы необходимостью введения большей упорядоченности в регулирование соответствующих общественных отношений. Важно, однако, избегать необоснованных и слишком частых изменений закона, которые не имеют практического смысла, а лишь приводят к увеличению уровня юридической аномии в обществе. Не приводят к росту уровня юридической аномии технические изменения нормативного акта, например, указание в нем нового наименования того или иного субъекта РФ, в случае его изменения. Относительно изменений иного рода, то, представляется, что их количество, затрагивающих лишь небольшую часть нормативного акта, должно быть сведено к минимуму. Если социальные отношения изменились таким образом, что внесение соответствующих поправок в нормативный акт является необходимым, то они должны быть проведены по типу правовой реформы. Это вновь поднимает вопрос о научном и экспертном сопровождении процессов разработки новых законопроектов. Следовательно, юридическая аномия в сфере правотворчества может быть раскрыта посредством таких критериев, как: - формальный, подразумевающий соответствие принимаемых нормативных актов актам большей юридической силы; - содержательный, предполагающий отсутствие в нормативном материале неопределенных положений, соблюдение требований его системности. Следует различать избыточность нормативного материала, которая выступает проявлением правового идеализма, стремления законодателя урегулировать посредством правовых норм отношения, этого не требующие, и избыточность количества изменений в действующем законодательстве, поскольку она, будучи проявлением юридической аномии на стадии правотворчества, провоцирует возникновение юридической аномии уже на стадии правоприменения. Процесс внесения изменений в действующее законодательство должен быть обусловлен объективными факторами (развитием соответствующих общественных отношений), тогда как субъективные факторы (личные взгляды правотворца относительно желательной модели нормативного регулирования) требуется сводить к минимуму. Определенный уровень юридической аномии - неурегулированности вновь возникающих в обществе общественных отношений - присутствует практически всегда и выступает стимулом для законодательной деятельности. Сама эта деятельность, однако, должна быть свободна от проявлений аномии, характеризоваться конституционностью, определенностью и системностью. Понятие правовой аномии в сфере законодательной деятельности можно определить как такое ее состояние, которое характеризуется рассогласованностью и неопределенностью издаваемых правовых норм, их несоответствием актам большей юридической силы. Данная разновидность юридической аномии снижает степень доверия населения к издаваемому нормативному материалу, обуславливает пониженную эффективность правового регулирования, в рамках которого отсутствие определенности, несогласованность, частые изменения и неконституционный характер правовых предписаний вносит элемент аномичности уже в правоприменительную практику.

Об авторах

Александр Васильевич Малько

Тольяттинский государственный университет

Email: alex25-58@mail.ru
ORCID iD: 0000-0003-3204-9696
SPIN-код: 5306-7069
ResearcherId: P-4826-2017

доктор юридических наук, профессор кафедры Конституционное и административное право, главный научный сотрудник

445020, Российская Федерация, г. Тольятти, ул. Белорусская, д. 14

Дмитрий Анатольевич Липинский

Тольяттинский государственный университет

Автор, ответственный за переписку.
Email: dmitri8@yandex.ru
ORCID iD: 0000-0003-1870-069X
SPIN-код: 4145-7652
ResearcherId: P-3192-2017

доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой Конституционное и административное право, главный научный сотрудник

445020, Российская Федерация, г. Тольятти, ул. Белорусская, д. 14

Александр Александрович Иванов

Тольяттинский государственный университет

Email: ale_iv@mail.ru
ORCID iD: 0000-0001-6171-7214
SPIN-код: 9535-2068
ResearcherId: N-8489-2016

кандидат юридических наук, доцент кафедры Конституционное и административное право, старший научный сотрудник

445020, Российская Федерация, г. Тольятти, ул. Белорусская, д. 14

Роман Сергеевич Маркунин

Тольяттинский государственный университет

Email: markunin88@yahoo.com
ORCID iD: 0000-0001-7308-4848
SPIN-код: 5041-4265
ResearcherId: M-7788-2016

кандидат юридических наук, доцент

445020, Российская Федерация, г. Тольятти, ул. Белорусская, д. 14

Список литературы