Публичный контроль и надзор в экономике: теоретико-правовое обоснование

Полный текст

Введение Обновление Конституции РФ и действующего законодательства, перманентные процессы реформирования системы государственного управления, внешние вызовы и угрозы - все это предопределяет генерацию новых и актуализацию традиционных понятий и категорий в области управленческой деятельности. Одной из таких относительно новых категорий выступает категория публичного контроля, призванная, на наш взгляд, транслировать определенные новации в понятийном обеспечении современной управленческой сферы на инструментальную составляющую данной сферы, на ее содержательный функционал. Контроль как универсальная и традиционно неоспоримая функция управления в контексте категорий публичной власти, публичных функций и иных понятийных новелл Конституции РФ требует теоретико-правового обоснования как с точки зрения включенности в механизмы публичной власти, так и с точки зрения своего структурно-функционального наполнения. При этом автор использует понятие управления в широком смысле, как целенаправленное воздействие на определенные процессы. В этой связи автору близка позиция Ю.А. Тихомирова о понятии управления государственными делами как одном из четырех выделенных им основных видов управления (Tikhomirov, 2021:5). Анализ научной литературы и нормативных источников в области публичного контроля и надзора в целом, а также публичного контроля и надзора в экономической сфере позволяет констатировать отсутствие единых подходов к позиционированию публичного контроля и надзора, его структурных составляющих, критериев структурирования его содержания. Несмотря на признание нами самостоятельности контроля и надзора как форм управленческой деятельности, в данной работе категория публичного контроля и надзора будет рассматриваться как целостное, сложное понятие, включающее контрольную и надзорную составляющие. В исследованиях зарубежных ученых подобный контроль понимается как государственный и противопоставляется контролю частному, гражданскому (Douglas, 2017:51-61; Dawes, 2017; Chaney, 1972). В ряде случаев в данную категорию включаются и элементы публичной деятельности общественных объединений (общественное признание действий власти и др.) (Tsyganov, 2021). Содержание признака публичности контрольно-надзорной деятельности зависит и от сферы использования рассматриваемой категории. Позиция, заключающаяся в доминировании фактора территории при определении свойства публичности (Hauriou, 1929:325), обуславливает распространенность отождествления публичного контроля и надзора с контролем и надзором органов публичной власти. Это имеет место в характеристике публичного финансового контроля. Что должно выступить базовым критерием отнесения контроля и надзора к публичному: пространственный аспект; субъектный и объектный состав отношений; форма контрольно-надзорного взаимодействия; его направленность; общие цели участников процесса или иные критерии? В условиях цифровизации экономики трансформируется роль государства в экономике, она выходит за пределы статуса государства-регулятора (Hofmann, Sæbø, Braccini & Za, 2019). Новые экономические механизмы позволяют выделить новые роли (статусы) государства: «государство-цифровая платформа», «партия-государство» и другие (Hu, 2022:109-124). В этих условиях критерий публичности, его соотношение с государственностью применительно к контролю и надзору в области экономики требует качественно нового осмысления, доктринального научного обоснования. Выявленное противопоставление категорий публичного контроля, государственного контроля, общественного контроля, гражданского контроля в публикациях отечественных и зарубежных ученых позволяет говорить о наличии проблемы научного обоснования публичного контроля и надзора, его места в системе публичного управления. В качестве методов исследования выступили методы правовой формализации, сравнительно-правовой метод, методы системного анализа и классификации. Целью исследования является теоретико-правовое обоснование публичного контроля и надзора в экономической сфере, определение его структурно-функционального содержания и места в системе публичного управления. В качестве задач исследования выступают: анализ терминологических основ использования признака «публичности» в юридической науке; определение категории публичного контроля и надзора в целом и применительно к экономическим отношениям; отграничение его от иных видов контрольно-надзорной деятельности; выделение различных подходов к классификации составляющих публичного контроля и надзора в экономике, критериев подобной классификации; обоснование трансформации его в условиях цифровизации экономики; определение его места в современной системе публичного управления. Публичность в праве: терминологический ряд и критерии определения Сложность определения признаков публичности как таковой применительно к власти, властным функциям, властным органам усугубляется неоднозначностью перевода слова «public» на русский язык. Признание данного факта мы наблюдаем как в общенаучной, так и в специальной литературе. В словарях предлагается, как правило, два основных понимания категории «публичный»: 1. Совершающийся в присутствии публики, предназначенный для всех желающих, открытый, гласный (публичный доклад); 2. Открытый для широкого посещения, обозрения и т. п. (публичная библиотека, публичная выставка)[174]; или 1. Открытый, неограниченный доступный; 2. Имеющий отношение к людям[175]. Англо-русский экономический словарь дает сразу несколько вариантов перевода слова «public»: публичный; общественный; государственный[176]. Ю.А. Тихомиров в первом отечественном учебнике по публичному праву в 1995 г. отмечает, что еще предстоит по-новому осмыслить понятие публичности в обществе, не сводя его к обеспечению государственных интересов. Это - общие интересы людей как разного рода сообществ, объединений (политических, профессиональных, территориальных и др.), это - объективированные условия нормального существования и деятельности людей, их организаций, предприятий, общества в целом. Это - коллективная самоорганизация и саморегулирование, самоуправление (Tikhomirov, 1995:25). Термин «рublicity» трактуется как: 1. Публичность, гласность; 2. Реклама; 3. Деловые связи, «паблисити»[177]. С учетом этого понимание такой категории, как публичный контроль и надзор, также отличается неоднозначностью. Современные Электронные словари разграничивают содержание категории публичного контроля (public control) с точки зрения сферы применения: с точки зрения общей лексики - это общественный контроль; с экономических позиций - государственный контроль; в бухгалтерской сфере - государственное регулирование, государственный контроль; в политических отношениях - контроль со стороны общества[178]. Что же определяет публичность применительно к контролю и надзору как управленческим функциям с точки зрения правовой науки? Французский административист и институционалист М. Ориу отмечал «господствующее действие территории в генезизе того, что является публичным» (Hauriou, 1929: 325). Это вполне логично с точки зрения того, что обособленная, суверенная территория выступает базовым условием государственности, что обуславливает распространенность и закономерность понимания публичного в праве, прежде всего, как государственного, использования его для «символического обозначения комплекса правовых норм, их укрупненной группировки, которая относится к части права, непосредственно связанной с организацией государства, его открытой и гласной общественной деятельности» (Krupenya, 2011:140-141). Применительно к экономическим отношениям ученые также говорят о развитии публичных, то есть государственных, систем регулирования экономическими процессами (Abramov, 2020). При этом в условиях экономической интеграции современных государств есть смысл включать в подобные публичные системы и уровень наднационального (или интеграционного) правового регулирования. Единые экономические правила на определенной территории требуют правового обеспечения в форме гармонизированного или унифицированного регулирования отношений в рамках общего рынка товаров, услуг, капитала, рабочей силы. Территория порождает понятие публичности; способствует тому, что государственный режим стал публичным режимом. Она содействует созданию понятия общего дела, общего блага и т.д. (Hauriou, 1929:324). В рамках межгосударственной экономической интеграции генерируются подобные ценности «общего дела», «общего блага» - общих с точки зрения совпадающих для интегрированных национальных экономик целей и задач развития, прежде всего экономического. Не случайно это порождает сегодня определенные дискуссии о транснациональном и международном управлении (transnational and international governance), их соотношении (Hu, 2022:109-124). Интересно рассмотреть специфику использования термина «публичный» применительно к закупкам. Под публичными закупками ученые понимают проведение конкурентных и определенных законодательством неконкурентных процедур закупок государственными и муниципальными заказчиками в интересах общества и государства (Pakhomova, 2019:184). Субъектами в данном процессе выступают органы публичной власти, а целями - удовлетворение общественных и государственных интересов. Что же должно быть поставлено во главу угла при определении публичности определенного процесса (к примеру, управленческого) или его отдельной функции (к примеру, контроля и надзора): субъект процесса, объект процесса, его цели или характер процесса, деятельности? Последнее довольно часто выступает критерием отнесения к публичному, в том числе и применительно к публичным закупкам. В отдельных случаях к ним относят закупки, проводимые публично, т. е. среди неопределенного круга потенциальных поставщиков, как правило, на специальных электронных площадках (сайтах) в сети Интернет (Pakhomova, 2019:186). Более аргументированные критерии отнесения к публичному применительно к юридическому лицу публичного права приводит О.А. Ястребов. Он выделяет признаки юридического лица публичного права, которые включают в себя среди других: персонификацию организации нормами публичного права, наличие у нее собственных идентифицирующих признаков и подчинение в организационном и функциональном плане режиму публичного права; особое целевое назначение: реализация не просто общих, а общественных, публичных интересов; особый порядок создания, определяемый нормами публичного права; интегрированность в систему публичного управления. При этом последний признак ученый позиционирует в качестве главного основания разграничения юридических лиц на юридических лиц публичного права и юридических лиц частного права (Yastrebov, 2010:12). Близкую позицию занимает А.Б. Зеленцов, характеризуя субъективное публичное право, он отождествляет его с правом частного лица в плоскости его взаимоотношений с государственными органами и должностными лицами, действующими как носители публичной власти (Zelentsov, 2012). Таким образом, отнесение к публичному может быть обусловлено несколькими критериями: 1) субъектным и объектным составом осуществляемых процессов; 2) формой, характером взаимодействия в рамках процесса (открытый, гласный); 3) направленностью процессов (внешний); 4) общими целями взаимодействия, едиными целями участников процессов; 5) соотнесенностью или, пользуясь терминологией О.А. Ястребова, интегрированностью, встроенностью в систему публичного управления. Полагаем, что последние два критерия выступают в качестве системообразующих, ключевых и обуславливают иные, второстепенные факторы. С учетом выделенных критериев публичность не всегда предполагает властность, поэтому публичное взаимодействие может быть как властным (неравным), так и невластным (равным). Это подтверждают ученые, когда используют категории «сферы публично-властных отношений» «публично-властных органов» (Avakyan, 2022), «муниципального публично-властного контроля (Peshin, 2019:312-313). Присущий советскому периоду развития отечественного государственного строительства партийный контроль выступал примером внешнего контроля за определенной деятельностью. Аналоги подобного контроля за экономической деятельностью предприятий имеют место и сейчас в отдельных государствах. Так, применительно к контролю со стороны государства в Китае ученые говорят о контроле партии-государства (the party-state) (Hu, 2022:109-124). Применительно к определенным сферам общественных отношений ученые используют понятие публичного контроля в качестве внешнего, включающего при этом как управленческую, так и неуправленческую (невластную) составляющую. Так, осуществление трудовой деятельности сопровождается публичным контролем - технология труда, расценки и оплата, соблюдение графиков, перерывов и т.д. не являются (не должны быть) сферой усмотрения работодателя (да и работника тоже - С.А.), непременным участником процессов являются органы рабочего представительства, чаще всего это профессиональные союзы (Avakyan, 2022). Приведенный пример позволяет признать в определенных случаях наличие элементов самоконтроля в структуре публичного контроля в определенных областях регулирования. В структуре большинства федеральных органов исполнительной власти сегодня функционируют общественные советы, включающие в свои составы в том числе и представителей подконтрольных федеральным органам исполнительной власти лиц (представители бизнеса, их объединений и др.). В исследованиях имеет место выделение не только публичного контроля в определенной сфере, но и использование конструкции «контроля за…», где в качестве объекта контроля выступает определенная, обособленная деятельность конкретных органов и лиц. Так, функции Конституционного Суда РФ по публичному контролю за конституционностью правоприменения, т. е. за выполнением судами общей юрисдикции и арбитражными судами решений Конституционного Суда РФ, позиционируются в качестве значимых шагов на пути централизации российской правовой системы, унификации и единообразия правоприменения с целью действительного обеспечения верховенства Конституции РФ (Tarasova & Vlasenko, 2012:76). Публичный контроль зачастую противопоставляется контролю частному, гражданскому. Так, зарубежные исследователи изучают, к примеру, общественный контроль Вооруженных сил в Российской Федерации, дифференцируя его с гражданским (of civilian and moreover public control of armed forces), причем последний рассматривается в качестве необходимого условия демократии (Douglas, 2017:51-61). В зарубежной литературе термин public в большинстве случаев используется в качестве обозначения государственного контроля. К примеру, характеризуя контроль над СМИ в Великобритании, специалисты говорят о балансе между необходимостью «публичного» (т. е. государственного) контроля («public» (i.e. state) control) над вещанием и необходимостью элемента частного предпринимательства с учетом условия свободной прессы (Dawes, 2017). В отдельных случаях авторы говорят о нахождении СМИ под двусмысленной системой косвенного публичного контроля (an ambiguous system of indirect public control) (Chaney, 1972). Ученые констатируют, что в условиях демократии общество контролирует политиков посредством выборов, рейтингов политиков, протестов и других механизмов. В условиях неопределенности, в частности связанной с распространением новой коронавирусной инфекции, политическая стабильность поддерживается общественным признанием действий политиков, в том числе и по обеспечению поставок жизненно важных товаров, например, вакцины против COVID-19 (Tsyganov, 2021). Применительно к публичному финансовому контролю ученые говорят о тенденции централизации финансового регулирования и финансового контроля во многих странах в ответ на экономический кризис 2008 г. (Ladner, A. et al., 2019). Таким образом, признак публичности (публичность) процессов (действий, деятельности, институтов) отражается в нескольких вариантах понимания, среди которых выделим: 1. Открытость, гласность; 2. Внешнесть (нахождение субъекта воздействия за пределами определенной системы, выступающей объектом воздействия); 3. Антоним частности; 4. Затрагивание интересов множества (многих лиц); 5. Участие множества (неопределенного числа лиц) в процессе; 6. Коммуникативный социальный институт; 7. Принцип социального взаимодействия; 8. Социальная (общественная) ценность. При использовании категории «публичный» применительно к определенной сфере общественных отношений (в сфере экономических, культурных, трудовых, сельскохозяйственных и иных) в большинстве случаев в нее закладывается смысл внешнего фактора по отношению к выделенной, на основании определенных критериев обособленной сфере. В этом смысле публичный контроль и надзор в определенной сфере включает в себя контрольно-надзорное воздействие на эту сферу акторов (сил, институтов), не входящих в нее саму. Публичный контроль и надзор в экономических отношениях С учетом изложенного выше публичный контроль и надзор в экономике может быть определен с точки зрения его места и пределов в системе публичного управления в следующих вариантах позиционирования: 1) как контроль органов публичной власти экономической сферы (узкий подход); 2) как открытый, транспарентный контроль за деятельностью экономических субъектов, контроль, информация о процедурах, результатах и иных показателях которого доступна заинтересованным лицам; 3) как любой внешний контроль за экономической деятельностью хозяйствующих субъектов (государственный, муниципальный, аудиторский, общественный и др.), по сути любой контроль за исключением внутриорганизационного контроля и самоконтроля; 4) как контроль, направленный на достижение общих целей экономического взаимодействия (этими целями может быть экономический рост, устойчивое развитие, интеграция экономики нескольких государств и др.) и (или) обеспечение общих интересов участников подобного взаимодействия; 5) как контроль, логично встроенный в систему публичного управления, имеющий определенное место в иерархии публично-правового механизма, выполняющий в нем соответствующую роль. С точки зрения узкого подхода публичный контроль в экономике обусловлен субъектным составом его процедур. Если мы ограничиваем субъекта органом публичной власти с позиций ее нормативного закрепления (органы государственного управления, иные государственные органы, органы местного самоуправления), то это лишь одна разновидность субъектной структуры подобного контроля. Если мы используем понятие публичной власти во всех ее проявлениях (государственная власть, общественная власть, местное самоуправление - муниципальная власть) (Avakyan, 2022), то это уже более расширенная позиция (расширенная в пределах национальной юрисдикции). Третьим вариантом может служить объединение национальных и наднациональных органов власти в интеграционных экономических образованиях (к примеру, Евразийский экономический союз, ЕАЭС). Это позиция, расширенная с учетом наднациональной юрисдикции или макроэкономического фактора. Ю.А. Тихомиров говорит о модификации контрольной деятельности в сфере экономики. К ее проявлениям ученый относит: - контроль за соблюдением бюджетного и налогового законодательства; - контроль за соблюдением обязательных требований государственных стандартов; - контроль соблюдения технологических правил; - контрольно-регулирующие функции таможенных органов; - валютный и экспортный контроль; - аудит (контрольная функция по проверке правильности составления финансовых документов); - санитарно-эпидемиологический контроль и др. По его мнению, функции государственного контроля в экономической сфере имеют высокую общественную значимость и ими нельзя пренебрегать (Tikhomirov, 1995:113-114). Интерес к публичному контролю и иным формам участия и (или) соучастия (прежде всего экономического) обусловлен также развитием концепции экономики совместного потребления или экономики совместного использования (the sharing economy (sharing - разделение, распределение)). Ее также называют экономикой участия. Одним из ее постулатов является ориентация экономических субъектов на сотрудничество, а не на конкуренцию. В самом узком смысле участие государства в экономике заключается в том, чтобы помочь исправить сбои рынка или ситуации, в которых частные рынки не могут максимизировать ценность, которую они могли бы создать для общества. Это включает в себя предоставление общественных благ, интернализацию внешних эффектов (последствия экономической деятельности для несвязанных третьих сторон) и обеспечение конкуренции[179]. Экономика совместного использования включает в себя множество различных форм коммерческого и некоммерческого свойства. В последнее время некоммерческие платформы и инициативы совместного использования часто рассматриваются более благосклонно, чем коммерческие предприятия, не в последнюю очередь потому, что они состоят из единомышленников, участвующих в совместном и совместном потреблении, связанных с рядом социальных и экологических проблем (Cheetham & John, 2021). Представители рассматриваемого направления Паис и Проваси в 2015 г. обрисовывают всеобъемлющую структуру, предназначенную не просто для классификации экономики совместного потребления как таковой, но, скорее, для «анализа ложных форм, анализа движущих сил перехода от одного типа к другому и, таким образом, выявления основных тенденций в социальных отношениях, вызванных экономикой совместного потребления» (Pais & Provasi, 2015). По мнению других авторов, экономика совместного использования представляет собой новую форму экономического обмена, которая способствует потреблению товаров и услуг на основе принципов совместного использования ресурсов, временного владения и доступа к цифровым платформам (Hofmann, Sæbø, Braccini & Za, 2019). Последние выступают качественно новой формой взаимодействия государства, публичной власти с гражданами и организациями, по сути, генерируют новое понимание участия власти в экономических отношениях. Современные ученые определяют различные уровни социальной включенности в экономику (схема характеризует пять форм социальной интеграции: «обмен», «сотрудничество», «взаимность», «общий пул» и «перераспределение») (Pais & Provasi, 2015) и признают тот факт, что экономика совместного использования может стать важным фактором будущих преобразований для государственного сектора, если государственный сектор расширит свою роль за пределы строго регулирующего органа (Hofmann, Sæbø, Braccini & Za, 2019). Таким образом, концепция экономики совместного использования «раздвигает» пределы государственного участия в экономике, дополняя привычную, традиционную или устоявшуюся роль регулятора новыми ролями и статусами, среди которых, к примеру, статус «государство-цифровая платформа». Цифровизация публичного контроля и изменение роли государства Считается, что научный и практический интерес ученых к альтернативным формам экономической деятельности возрос после экономического кризиса 2008 г. Ученые начали переосмысливать рыночный капитализм, обращаясь к альтернативным формам экономической организации, одной из которых стала экономика совместного потребления, в которой упор делался не на частную собственность, а на доступ к продуктам и услугам, а приоритетным признается кооперативное, а не конкурентное поведение на рынке. Цифровизация выводит данный доступ и (или) обмен на более высокий уровень. Интернет становится связующей платформой, где потенциальные партнеры по обмену выражают спрос на определенный товар или размещают предложение использовать их ресурс. По сути речь идет о сочетании или триединстве цифровых технологий, законов рынка и «мудрости толпы» (Shmidt, 2019:148-171). При этом ученые активно исследуют роль государственного сектора в развитии экономики совместного использования, которая позиционируется в качестве преобразующего фактора для государственного сектора в условиях нынешней цифровой трансформации. До недавнего времени государственный сектор выступал в основном в качестве регулирующего органа в экономике совместного использования, а исследования роли государства в экономических отношениях ограничивались его ролью как субъекта, ответственного за нормативно-правовую регуляцию. Сейчас у государства в такой экономике выделяются качественно новые роли, среди которых роли клиента, поставщика услуг и поставщика платформы. В связи с этим ученые отстаивают позиции, согласно которым государство в целом, его регулирующие и контролирующие органы могут быть активными участниками экономики, поощряя совместную экономическую деятельность, которая позволяет более эффективно предоставлять государственные услуги, активно предлагать и арендовать товары, такие как оборудование, через платформы совместного использования. При этом они признают, что экономика совместного использования может создавать как новые возможности, так и напряженность для государственного сектора (широко известный случай с транспортной компанией Uber, создавшей напряженность в областях, где необходимость регулирования такси привела к созданию государственных монополий) (Hofmann, Sæbø, Braccini & Za, 2019). Изменение роли публичной власти в регуляции экономики предполагают и иные направления развития экономической мысли. Среди них: экономика солидарности (solidarity economy), экономика замкнутого цикла (circular economies) и др. Экономика солидарности рассматривается в качестве альтернативной стратегии развития, движения, которое предоставляет экономические возможности работникам коллективного производства и расширяет их возможности, благодаря участию, средства борьбы с бедностью (Dubois, 2021). Ученые справедливо отмечают, что для эффективного внедрения экономики солидарности решающее значение имеют устойчивая государственная власть, активное вовлечение заинтересованных сторон и восприимчивость к сетевому управлению (Cramer, 2022). Цифровизация государственного управления в целом, а также контроля и надзора в частности придает управлению, его функциям сетевой характер (Agamagomedova, 2021). Таким образом, современное развитие экономических отношений обуславливает трансформацию роли и места государства в управлении экономическими процессами. Меняется и содержание управленческих функций публичной власти, их арсенал и соотношение друг с другом в общем механизме регулирующего воздействия на экономическую сферу. Цифровизация публичного управления в целом, а также отдельных его функций трансформирует место и роль государства в экономическом и ином взаимодействии. Традиционный статус государства как регулятора уступает место иным статусам государства, генерирует относительно новые форматы его присутствия в экономических, социальных и иных отношениях, отражает появление сетевых свойств в управлении. Структура публичного контроля и надзора в экономике Структура публичного контроля и надзора в экономике может быть выделена по разным критериям: субъекту, объекту контроля и надзора, сфере осуществления, формам и др. Структурирование публичного контроля и надзора в зависимости от субъекта осуществления контрольно-надзорной деятельности наиболее традиционно и достаточно распространено. Наглядным примером здесь могут служить научные позиции в области финансового контроля. Самое простое и утрированное понимание публичного контроля часто отражается в структурировании публичного финансового контроля, представляющего собой сумму государственного и муниципального финансового контроля (Shichanin, 2021:155). При этом ученые констатируют тот факт, что объединение государственного и муниципального контроля под одним понятием публичного контроля также может иметь спорный характер (Ryabova, 2019:104), а также отмечают сложность «встраивания муниципального контроля в общую систему публичного контроля» (Peshin, 2019:314). В финансово-правовых исследованиях учеными четко разграничиваются публичный и общественный финансовый контроль, причем последний отождествляется с негосударственным. Е.В. Терехова понимает под общественным (негосударственным) финансовым контролем совокупность мероприятий, проводимых общественными объединениями и гражданами (Terekhova, 2007:4). Другие ученые также акцентируют внимание на субъектном составе подобного контроля и предлагают «воссоздать» синергию правового регулирования государственного и общественного финансового контроля, определив формы контроля, а также методы проведения общественных контрольных мероприятий, порядок взаимодействия органов общественного контроля, в том числе с правоохранительными органами, в целях эффективного и результативного использования финансовых и иных ресурсов государства (Kikavets, 2022). Ряд авторов при характеристике общественного финансового контроля обращают внимание на наличие обязательной цели подобной деятельности - подтверждение правового, рационального и целевого использования общественных ресурсов (Kotov, 2013:7). Согласно части 1 статьи 4 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений[180]. Применительно к общественному финансовому контролю ученые относят к субъектам подобного контроля институты гражданского общества и отдельных граждан (Lapina & Lapin, 2012). Более исследованными в юридической науке выступают вопросы публичного финансового контроля, что представляется закономерным с точки зрения хронологического приоритета (признанного первенства) государственного финансового контроля в эволюции государственной контрольно-надзорной деятельности. Различные аспекты публичного финансового контроля рассматривались Е.Ю. Грачевой (Gracheva, 2016), Е.В. Рябовой (Ryabova, 2019), другими авторами. В условиях цифровизации экономики ученые говорят о публичном цифровом финансовом контроле (Antroptseva, 2022). И.А. Цинделиани делает вывод о формировании в системе финансового права подотрасли финансово-контрольного права, которую можно определить как совокупность финансово-правовых норм, регулирующих контрольные отношения, складывающиеся в процессе публичной финансовой деятельности. Финансово-контрольное право рассматривается в качестве подотрасли особенной части финансового права (Tsindeliani, 2014:99). Финансовый контроль в зарубежном законодательстве в определенных случаях рассматривается в качестве разновидности административного контроля (Pilipenko, 2019:122). Что касается публичного финансового контроля, то, по мнению ученых, он осуществляется в установленном правовыми нормами порядке всей системой органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе специальными контрольными органами, при участии общественных организаций, трудовых коллективов и граждан. Система публичного финансового контроля, исходя из особенностей правового статуса осуществляющих его субъектов, включает в себя государственный, муниципальный, общественный и аудиторский финансовый контроль (Belikov, 2021:6). Применительно к системе муниципальной власти Н.Л. Пешин признает, что муниципальный публично-властный контроль как особый публично-правовой феномен сочетает в себе элементы публично-правового и частноправового регулирования (Peshin, 2019:311). Применительно к финансовому и иным видам публичного контроля имеет место и иная позиция по структурному содержанию контрольной деятельности органов власти. Так, в структуру публичного экологического контроля (надзора) ученые включают государственный экологический контроль (надзор) и муниципальный экологический контроль (Kichigin, 2012:47). Е.В. Рябова в работе, посвященной публичному финансовому контролю, понимает под последним контроль со стороны уполномоченных органов государственной власти (государственных органов) либо юридических лиц публичного права (например, Банка России), т.е. государственный контроль, а также контроль со стороны уполномоченных органов местного самоуправления (муниципальных органов) - муниципальный контроль (Ryabova, 2019:104). Выделение местного и федерального уровней применительно к публичному финансовому контролю является наиболее устоявшейся, традиционной характеристикой управления в сфере финансов, управления фискального свойства (King, 1984). Таким образом, мы констатируем отсутствие единодушия в позиции по включению общественного контроля в публичные виды контроля, выделяемые в современных условиях. Отдельно следует сказать о роли саморегулирования в контрольной деятельности государства. Признание ее имеет место. Так, ученые констатируют, что в последнее десятилетие в регулировании деятельности финансовых учреждений Великобритании произошло много изменений, направленных как на усиление конкуренции, так и на улучшение подотчетности перед клиентами и поставщиками капитала, причем последнее было реализовано посредством «саморегулирования» («self-regulation») (Gwilliam, Hoskin & Macve, 1992). Полагаем, что можно говорить о двух подходах к пониманию публичности применительно к контрольно-надзорной деятельности. В первом случае (узкий подход) публичный контроль отождествляется с контролем органов системы публичной власти, включающей в себя органы трех ветвей власти, иные государственные органы, а также органы муниципального управления. В данном случае контрольная деятельность обеспечивается средствами административного принуждения, хотя принудительный характер контрольно-надзорной деятельности также не является бесспорным. Нами в предыдущих публикациях высказывалась позиция, заключающаяся в признании особого, административно-процедурного характера подобного принуждения (Agamagomedova, 2020). В рамках подобного узкого подхода логичным представляется позиционирование общественного контроля в качестве механизма влияния на публичную власть (Alebastrova, 2018), основанное на отграничении общественного от публичного, неотнесении общественного в структуру публичного. Второй подход (широкий) позволяет отнести к структуре публичного контроля любой внешний по отношению к деятельности объекта контроль, включая контроль общественности. Данный подход может быть еще более раздвинут за счет включения в публичный контроль не только национального уровня контроля, но и наднационального (или интеграционного), что в рамках современной регуляции экономических отношений имеет важное значение. В определенных случаях для обособления определенного направления контроля и надзора выступает их объект. Так, в контроль за публичными ресурсами ученые включают государственный финансовый контроль (бюджетный контроль), налоговый, таможенный, валютный, парламентский контроль, контроль в сфере закупок и государственный стратегический контроль, и обозначают проблему «их интеграции в рамках какой-то обобщенной деятельности» (Komyagin, 2015). Представляет интерес позиция Е.В. Рябовой о месте аудита в структуре публичного финансового контроля. Собственник, обязанный законом, инициирует аудиторскую проверку не в собственных целях, а в публичных. В этом смысле независимый контроль со стороны аудитора приобретает публичное значение. При этом автором признается условность отнесения собственника к субъекту финансового контроля, так как он в данном случае не является заинтересованным лицом (Ryabova, 2019:120). Зарубежные авторы при характеристике подобного контроля используют категории «делегированных», «косвенных» проверок или «контроля второго уровня» (“delegated” and “indirect” inspections or “second-level control”) (Blanc, 2012:61) и подчеркивают значение отчетности и аудита при финансовом контроле в отдельных секторах экономики (Gwilliam, Hoskin & Macve, 1992). Существуют и иные вариации по поводу структуры публичного контроля в экономической сфере. Так, применительно к контролю за операциями с денежными средствами, связанными с легализацией доходов, полученных преступным путем, ученые говорят о публичном контроле, который осуществляется в рамках обязательного контроля, проводимого уполномоченным государственным органом (Росфинмониторингом), и внутреннего контроля, осуществляемого непосредственно самим предприятием, в том числе путем применения системы комплаенса (Abramov, 2020). Структурировать публичный контроль и надзор в экономике можно не только по субъектам и формам его осуществления, но и на основе разграничения контрольной и надзорной составляющих такой деятельности. Не вдаваясь в существо полемики о разграничении контрольной и надзорной деятельности в системе публичного управления (не это является целью настоящего исследования), отметим, что следует дифференцировать данные управленческие функции. Их соотношение, оптимальное сочетание выступает условием эффективности публично-правового воздействия в определенной сфере общественных отношений. Заключение Проведенный анализ позволяет констатировать отсутствие в современной юридической науке однозначной позиции по вопросу критериев отнесения контрольно-надзорной деятельности к публичной. Полагаем, что доминирующими критериями в данном случае призваны выступить не субъекты осуществления контроля и надзора (как это принято считать), а встроенность механизмов контроля и надзора в целостную систему публичного управления, логичную интегрированность их в нее. В связи с этим закономерно возникает вопрос о возможности включения в систему субъектов публичной контрольно-надзорной деятельности участников, не относящихся к органам публичной власти. Речь идет, к примеру, о самоконтроле или об аудите в финансовом контроле, отражающем, на наш взгляд, определенный уровень сорегулирования в определенной сфере (по сути - совместный контроль). При этом критерий интегрированности контроля и надзора в систему публичного управления несет в себе наиболее полное содержание категории публичности, включающее в себя и свойство внешнего воздействия, и свойство открытости, гласности (доступности информации об управленческих функциях), и, на наш взгляд, даже широту субъектного состава (прямое и (или) косвенное участие общественности в реализации управленских функций). Проведенный анализ позволил выделить несколько подходов к позиционированию публичного контроля в экономике. С точки зрения узкого подхода публичный контроль в экономике обусловлен субъектным составом его процедур. Если мы ограничиваем субъекта органом публичной власти с позиций ее нормативного закрепления (органы государственного управления, иные государственные органы, органы местного самоуправления), то это лишь одна разновидность субъектной структуры подобного контроля. Если мы используем понятие публичной власти во всех ее проявлениях (государственная власть, общественная власть, местное самоуправление - муниципальная власть), то это уже более расширенная позиция (расширенная в пределах национальной юрисдикции). Третьим вариантом может служить объединение национальных и наднациональных органов власти в интеграционных экономических образованиях (к примеру, Евразийский экономический союз, ЕАЭС). Это позиция, расширенная с учетом наднациональной юрисдикции или макроэкономического фактора. Наиболее близкой для автора данной статьи представляется последняя научная позиция с учетом того, что на протяжении последнего десятилетия наднациональный уровень регуляции экономических отношений (и внешнеэкономических как их составляющей) в условиях евразийской экономической интеграции активно расширяется, отражаясь в том числе и в наделении властными и, соответственно, контрольными полномочиями наднациональных органов интеграционного уровня. Следует обратить внимание на то, что косвенно общественный аспект или фактор участия самих подконтрольных лиц и организаций в публичном контроле и надзоре присутствует всегда с учетом того, что, к примеру, при каждом федеральном органе исполнительной власти, как правило, действует общественный совет. Соотношение государственного и муниципального уровней при контроле и надзоре различных сфер экономических отношений различается: в рамках определенных видов контроля имеет место только федеральный уровень (антимонопольный, таможенный и др.), в рамках иных - два уровня (земельный надзор и др.). Наиболее исследованным в публично-правовой области является публичный финансовый контроль, закономерно выступающий частью публичного контроля и надзора в экономике. Это представляется закономерным с точки зрения того, что в науке традиционно дифференцируются частные и публичные финансы как предмет управленческого воздействия. Цифровизация и межгосударственная интеграция в современной экономике обусловили определенную трансформацию роли и места государства в регуляции экономических отношений, изменение форм взаимодействия государства с гражданами и организациями в экономической сфере. В этих условиях критерий публичности контроля и надзора, его соотношение с иными формами публичного управления в области экономики требует актуализации научного обоснования с точки зрения как субъектного состава, так и форм, механизмов контрольно-надзорной деятельности, их оптимальной встроенности в целостную систему взаимодействия граждан и организаций с публичной властью.

Об авторах

Саният Абдулганиевна Агамагомедова

Институт государства и права Российской академии наук

Автор, ответственный за переписку.
Email: saniyat_aga@mail.ru
ORCID iD: 0000-0002-8265-2971

кандидат юридических наук, доцент, сектор административного права и административного процесса

119019, Российская Федерация, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10

Список литературы