Концессионная политика Советского государства: механизм реализации

Полный текст

Введение В условиях примененной в отношении Российской Федерации санкционной политики и свертывания внешнеполитического и внешнеэкономического сотрудничества стран Запада с Россией имеет смысл, перелистав страницы отечественной истории, попытаться найти аналогичные примеры, а главное - варианты выхода из подобных сложных ситуаций. В этом отношении интересен и показателен опыт реализации правительством РСФСР и СССР концессионной политики, те подходы, средства и механизмы, которые были использованы для решения внешнеполитических и экономических задач, стоявших перед молодым советским государством. Анализ опыта государственно-правового регулирования периода 20-х гг. ХХ в. показывает, что концессии[33] в РСФСР и СССР использовались не только как средство подъема внутренней экономики и улучшения хозяйственной деятельности, но и одновременно служили способом прорыва дипломатической блокады и внешнеэкономической изоляции, объявленных Советской Республике странами Запада, что и обусловило общую направленность регулирования концессионных правоотношений. Цель настоящего исследования - выявление механизма реализации концессионной политики РСФСР и СССР в 20-е гг. ХХ в., который определял необходимость как укрепления позиций Советского государства на международной арене путем преодоления внешнеполитической изоляции, так и ускоренного развития экономики за счет привлечения инвестиций и передовых технологий из Европы и США. Проблема реализации концессионной политики с привлечением частного иностранного капитала встала перед большевиками вскоре после прихода их к власти и провозглашения Республики Советов в октябре 1917 г., еще до введения НЭПа, как отмечают исследователи (Kurys’ & Tishchenko, 2011:49). В концессионной политике Советского государства, начало реализации которой было положено Декретом СНК от 23 ноября 1920 г. «Общие экономические и юридические условия концессий»[34], четко прослеживается стремление правительства большевиков во главе с В.И. Лениным, мобилизовав ресурсы, как свои, так и западных стран, осуществить взаимовыгодный обмен ими для решения стратегических задач Советского государства. Общий план действий советского руководства по восстановлению и налаживанию социалистической экономики с использованием иностранного капитала охарактеризовал американский исследователь Э. Саттон, усмотревший «прагматизм коммунистов» в вопросе централизации управления различными секторами народного хозяйства путем выявления отдельных неработоспособных предприятий, осуществлявших технологически сложные производственные операции, на восстановление и развитие которых у Советского государства не было собственных ресурсов, поэтому требовалась долгосрочная помощь для их существенной модернизации и передача их иностранным инвесторам на условиях концессии (Sutton, 1970:345-346). Представляют интерес данные о реализации концессионной политики в РСФСР и СССР, приводимые заместителем председателя Государственного Концессионного комитета при СНК СССР А.А. Иоффе, согласно которым в период с 1922 по 1926 гг. в советской стране были заключены 144 концессионных договора в торговой, обрабатывающей, транспортной, горной, промысловой, строительной, лесной и иных отраслях экономики. Ведущими государствами-партнерами советской страны, исходя из национальной принадлежности соискателей и участников концессионной деятельности, являлись Германия, Великобритания, США и Франция, на долю которых выпало 57 % всех заключенных концессионных договоров (Ioffe, 1927:83). А.А. Иоффе предлагал разработать план, на основании внедрения которого стала бы «возможной более активная и плановая концессионная политика Советского правительства» по использованию объектов экономики (Ioffe, 1927:86-87). По оценкам другого сотрудника ГКК при СНК СССР, В.П. Бутковского, из более чем 2 тыс. предложений о предоставлении концессий, поступивших в адрес советского правительства от иностранных инвесторов в период с 1922 по 1927 гг., для заключения договоров было выбрано всего 160 (Butkovsky, 1928:32-33, 42-43). Исследование выполнено с использованием диалектического подхода, позволяющего выявить взаимосвязь совокупности экономических и внешнеполитических факторов в рамках реализации концессионной политики Советского государства, и синергетического подхода, обеспечивающего взгляд на концессионную политику и концессионные правоотношения как на саморазвивающуюся систему. Был изучен широкий круг источников права. Это международные договоры СССР и РСФСР, Советское законодательство, концессионные соглашения Советского государства. Всего при подготовке статьи было проанализировано свыше тридцати нормативных правовых актов и иных источников нормативного характера. Были использованы «проливающие свет» на концессионную политику Советского государства материалы международных конференций и партийных съездов, а также дневники, воспоминания, публичные выступления и статьи государственных деятелей, как российских, так и зарубежных, представителей иностранного бизнеса. Среди наиболее интересных работ Советского периода, можно назвать работы Б.А. Ландау (Landau, 1925), В.П. Бутковского (Butkovsky, 1928) и И.Н. Бернштейна (Bernshtein, 1930). Показательно, что авторы этих работ были сотрудниквми Главного концессионного комитета при СНК СССР. В ряду исследований по тематике концессий в РСФСР и СССР, проведенных в постсоветский период, можно выделить работы Н.В. Курысь, С.Г. Тищенко (Kurys’, 2003; Kurys’ & Tishchenko, 2011), В.В. Булатова (Bulatov, 2011). Среди зарубежных авторов, чьи исследования отражают концессионную политику советского правительства, следует в первую очередь назвать известного американского экономиста Э. Саттона, который убедительно доказал, что концессии в СССР «сыграли важную роль в том, чтобы обратить вспять промышленный спад и создать основу для развития» (Sutton, 1970: 328). Таким образом, делегирование Советским государством публично значимых функций в хозяйственной сфере субъектам частной инициативы - иностранным компаниям, предоставление им специальных правомочий во многом определялось тем сложным внешнеполитическим и экономическим положением, в котором оказалась страна, избравшая социалистический путь развития. Несмотря на все трудности и противоречия, к середине 1920-х гг. советскому правительству в основном удалось сформировать практику заключения концессионных соглашений с иностранными компаниями. Роль концессий во внешнеполитическом курсе РСФСР и СССР С момента прихода к власти большевиков и заключения в марте 1918 г. Брест-Литовского мирного договора Россия рассматривалась ведущими западными державами в качестве проигравшей стороны в связи с нарушением ею союзнических обязательств перед Антантой и сепаратным выходом из войны, что, в свою очередь, обусловило последующее предъявление финансовых претензий к РСФСР в рамках международной экономической конференции, открывшейся 10 апреля 1922 г. в Генуе. Внешнеполитическое положение РСФСР усугубил тот факт, что основной потенциальный финансовый донор послевоенного европейского восстановления - Соединенные Штаты Америки - не прислали на конференцию своего официального представителя вследствие экономических и политических разногласий с союзниками по Антанте[35]. Советский партийный руководитель, член ЦК РКП(б) Карл Радек позднее охарактеризовал обусловленность претензий к Советской России со стороны стран Европы их плачевным финансовым положением (Radek, 1923: 87-88). С учетом вышеописанной ситуации, а также исходя из признания за РСФСР статуса государства, потерпевшего поражение, европейские страны не замедлили выдвинуть советской стороне требования о выплате репараций и представления возмещений в виде передачи национализированных предприятий в концессию бывшим собственникам. В свою очередь, принимая во внимание тяжелое экономическое положение, Республика Советов находилась в поиске взаимовыгодных решений в отношениях с Европой, и юридическая конструкция концессий в данном вопросе являлась неплохим подспорьем, на что был сделан акцент делегацией РСФСР: «…Советское Правительство, исходя из соображений наиболее успешного восстановления промышленности и достижения ее максимальной производительности, само стремится при сдаче в концессию рудников, фабрик и прочих предприятий оказывать предпочтение их бывшим собственникам как лицам, обладающим опытом и знанием страны. Но оно не может принять условия реституции этих предприятий на правах собственности, ни даже обязательной сдачи их в аренду прежним владельцам, так как это нарушает суверенитет Российской Республики»[36]. Требования о выплате репараций, выдвигавшиеся членами Антанты не только в адрес России, но и Германии, создали «максимум побудительных мотивов как для Германии, так и для Советского Союза преодолеть идеологическую вражду и сотрудничать в деле подрыва Версаля», как гораздо позднее отметит Госсекретарь США Г. Киссинджер (Kissinger, 1994:264). Как следствие, одним из существенных как для советской, так и для немецкой стороны результатов от участия в конференции в Генуе стало заключение РСФСР и Германией международного договора в г. Рапалло (Италия) 16 апреля 1922 г., в соответствии с которым Германия отказывалась «от претензий, вытекающих из факта применения до настоящего времени законов и мероприятий РСФСР к германским гражданам и их частным правам, равно как и к правам Германии и германских государств в отношении России», а также объявляла «о своей готовности оказать возможную поддержку сообщенным ей в последнее время проектируемым частными фирмами соглашениям и облегчить проведение их в жизнь»[37]. Одной из существенных выгод от заключения Раппальского договора для РСФСР стала готовность Германии субсидировать советскую экономику путем предоставления кредитов[38]. Однако к 1923 году системные проблемы в экономике привели к тому, что обменный курс марки понизился со 110 тыс. марок за один д оллар в июне до 4,6 млн - в августе (Winkler, 2013:240). Такая серьезная гиперинфляция не позволила Германии предоставить обещанные советской стороне кредиты, однако в то же время данное экономическое явление стимулировало немецких предпринимателей переносить производства за пределы страны в целях их сохранения. В этих условиях концессионные соглашения с РСФСР оказались для немецких предпринимателей выгодной формой сотрудничества. Уже 23 марта 1922 г. между Правительством РСФСР и компанией «Фридрих Крупп в Эссене» был подписан концессионный договор на предоставление земельного участка в Сальском округе Донской губернии для сельскохозяйственных целей с использованием техники и оборудования, производимого фирмой Круппа[39]. Интересы данной фирмы, как сообщал В.И. Ленину руководитель торгпредства в Берлине Б.С. Стомоняков, распространялись и на ресурсы лесного хозяйства РСФСР[40]. Представлявший Германию на Рапалльских переговорах с Россией рейхскацлер Й. Вирт, выйдя в 1922 г. в отставку, организовал в Германии «Общество для хозяйственных сношений с Востоком». От имени этого Общества Й. Вирт вел переговоры с Москвой, по результатам которых с правительством Республики Советов был подписан концессионный договор от 11 сентября 1923 г. на эксплуатацию ряда лесных участков, а также дополнительное соглашение от 12 сентября 1923 г. о достройке Мга-Рыбинской железной дороги с целью более эффективного их освоения. Все права по концессии отходили специально созданному «Мологскому лесопромышленному обществу». Следует отметить, что на фоне политического и экономического сближения РСФСР и Германии переломным моментом в развитии концессионных отношений РСФСР с западными державами стало отклонение 6 октября 1922 г. Советом Народных Комиссаров предварительного концессионного договора с Русско-Азиатским Объединенным Обществом, возглавляемым предпринимателем Д.Л. Урквартом, эмигрировавшим в Великобританию из Российской империи после революционных событий 1917 года[41]. Сама ситуация с предоставлением концессии на промышленные предприятия их бывшему собственнику носила реституционный характер. При этом текст предварительного договора, заключенного 9 сентября 1922 г., содержал достаточно обременительные для советской стороны условия. Так, например, заводы, расположенные в Кыштыме, Таналыке, Риддере и Экибастузе, передавались в эксплуатацию сроком на 99 лет[42]. Британский правовед, специалист в области международного коммерческого арбитража В.В. Видер позднее предположил, что причиной отклонения В.И. Лениным условий предварительного договора стало нежелание давать основание другим концессионерам требовать компенсации за утрату имущества, которое было подвергнутого национализации (Veeder: 2005:107; Veeder, 2009). Именно указанные условия, а также тот факт, что сам Д.Л. Уркварт принимал активное участие в организации иностранной интервенции на территорию РСФСР[43], и стали маркерами, определившими соответствующее решение, с принятием которого советское руководство окончательно отказывалось от признания концессии в качестве реституционного инструмента как способа удовлетворения претензий бывших собственников национализированных предприятий, что нашло отражение в дальнейшем в рамках процесса дипломатического признания Советского государства. В конце 1922 г. в результате прихода к власти в Италии Бенито Муссолини дипломатическое представительство РСФСР в этой стране сообщало заместителю наркома иностранных дел М.М. Литвинову о прагматических настроениях итальянских коммерсантов относительно Советской России в свете возможного возвращения бывшей собственности в виде концессий[44]. В связи с этим 7 февраля 1924 г. между СССР и Италией был заключен договор о торговле и мореплавании, содержавший специальный протокол, который устанавливал ограничительные условия передачи в концессию бывшей собственности итальянских граждан и организаций на территории СССР.[45] Условия о взаимных правах наибольшего экономического благоприятствования, коммерческих и концессионных привилегиях содержались также в торговом соглашении, заключенном 15 марта 1924 г. между СССР и Швецией[46] Кроме того, в соответствии с экономическим соглашением к Договору между СССР и Германией от 12 октября 1925 г. немецким соискателям концессий был предоставлен режим наибольшего благоприятствования при рассмотрении советской стороной конкретных предложений.[47] Конституционный процесс создания союзного государства и «полоса признания» СССР со стороны европейских держав нашли отражение в правовой составляющей деятельности органов Советского государства за рубежом по привлечению инвестиций. Так, 17 марта 1925 г. Совет Народных Комиссаров утвердил Положение о концессионной комиссии при торгпредстве СССР во Франции[48], которое стало базовым для заключения аналогичных документов с Германией, Великобританией, Италией, Японией и Швецией - странами[49], с которыми Советский Союз тем или иным образом устанавливал дипломатические отношения. Данные положения предоставляли концессионным комиссиям при торгпредствах полномочия по рассмотрению концессионных предложений, предложений об учреждении смешанных акционерных обществ, ходатайств о допущении в какой-либо форме к операциям на территории СССР, ведению непосредственных переговоров с соискателями концессий, выработке и подписанию предварительных проектов концессионных договоров с соискателями концессий с последующим их одобрением Главным концессионным комитетом при СНК СССР. Таким образом, советское правительство использовало юридическую конструкцию концессий в качестве инструмента для прорыва дипломатической и внешнеэкономической блокады, сложившейся в результате Первой мировой войны, событий Октября 1917 г., последующей национализации предприятий с участием иностранного финансово-промышленного капитала. Одновременно с этим Советское государство препятствовало использованию концессии в качестве орудия реституции бывшими собственниками предприятий и последовательно отстаивало национальные интересы. Реализация экономических задач Советского государства посредством концессионной политики Вряд ли можно считать оправданным рассмотрение концессионной политики Советского государства в рамках НЭПа, поскольку она решала далеко идущие задачи, связанные не только с внедрением частного сектора в экономику и частноправовых начал в регулирование социальных отношений, но и c преодолением внешнеполитической изоляции РСФСР, привлечением в разные сферы экономики передовых западных технологий, модернизацией производственных отношений, охватом посредством создания концессионных предприятий окраинных территорий бывшей Российской империи еще до образования СССР. При формировании концессионной политики ее идеолог и вдохновитель В.И. Ленин исходил из интересов Советского государства, решавшего задачи построения социализма. Пережившая глубокие социальные потрясения страна, располагая обширными природными богатствами, не имела финансовых и технологических возможностей для их разработки и освоения, что заставляло прагматично использовать для развития социалистической экономики ресурсы ориентированных на получение прибыли частных иностранных компаний. Некоторые исследователи усматривают также репарационный характер в концессионных правоотношениях с участием Советского государства, возмещение в завуалированном виде ущерба западным странам по результатам Первой мировой войны, в которой Россия считалась проигравшей стороной, а также потерь иностранных собственников в результате национализации. В рамках реализации концессионной политики советское государство, которому принадлежало право собственности на привлекательные в плане их эксплуатации объекты, уступало право на их использование частным иностранным компаниям на установленный срок (как правило, длительный) для осуществления деятельности на основе концессионных соглашений. Концессия как форма сотрудничества государства и зарубежных компаний позволяла привлечь значительные инвестиции и использовать передовые западные технологии для создания и развития важных объектов инфраструктуры в разных секторах социалистического народного хозяйства. Противоречие заключалось в том, что, национализировав отечественную промышленность, стремясь избавиться от «класса эксплуататоров» в своей стране и ликвидировать причины, порождавшие эксплуатацию, правительство большевиков «открыло двери» для частного капитала из Европы и США. Насколько это вообще было возможно в обществе, строившем новую систему социальных отношений и ставившем во главу угла социальное равенство? В этом смысле концессионная политика вызывала непонимание и критику в адрес В.И. Ленина как ее идейного вдохновителя, причем даже со стороны его ближайших соратников. Начало реализации концессионной политики было положено Декретом СНК от 23 ноября 1920 г. «Общие экономические и юридические условия концессий»[50]. В составленном лично В.И. Лениным и подписанном им как Председателем Совета Народных Комиссаров Декрете ставился вопрос «применения на тех или иных условиях иностранного капитала для использования естественных богатств обширных областей Р.С.Ф.С.Р.» и в самом общем виде очерчивались условия для создания концессий и заключения концессионных договоров «с солидными, заслуживающими доверие, иностранными промышленными обществами и организациями». Условия состояли в следующем: 1) предоставление концессионеру вознаграждения долей продукта с правом вывоза за границу; 2) торговые преимущества для концессионера в случае применения особых технических усовершенствований; 3) продолжительные сроки концессий для возмещения вложенных концессионером средств; 4) гарантии со стороны Советского государства в том, что имущество концессионера не будет подвергаться национализации, конфискации и реквизиции; 5) право концессионера нанимать рабочих и служащих на свои предприятия и использовать их труд в соответствии с Кодексом законов о труде РСФСР или специальным договором, предусматривающим соблюдением условий труда, охрану прав и здоровья работников; 6) обязательства со стороны советского правительства не изменять в одностороннем порядке своими декретами и распоряжениями условий концессионного договора. Предельно краткий по содержанию Декрет, содержавший всего 6 пунктов, вполне отражал суть намеченной к проведению концессионной политики, а также правовые гарантии для западных инвесторов в рамках ее реализации. Декрет четко обозначил интересы государства, перед которым стояла цель восстановления и развития производительных сил России путем использования ее богатых природных ресурсов с привлечением иностранных капиталов и технологий из Европы и США. Руководство концессионной политикой возлагалось на возглавляемое В.И. Лениным советское правительство - Совет Народных Комиссаров. Механизм реализации концессионной политики строился на том, что потенциальные концессионеры - иностранные компании, испытывали недостаток в сырьевых ресурсах в своих странах и при этом располагали свободными капиталами, которые могли быть вложены в развитие советской экономики. Нужно было предоставить гарантии западным инвесторам с целью вызвать у них необходимую степень доверия в части сохранения и приумножения их материальных ресурсов, вложенных в стране, где только что была проведена масштабная национализация земли, ее недр, лесов, промышленных предприятий и других объектов собственности. Вопрос о привлечении иностранных частных компаний впервые остро встал в РСФСР в связи с реорганизацией отрасли нефтедобычи, в частности, по поводу использования нефтепромыслов в Баку и Грозном, разработка которых позволила Российской империи в начале ХХ в. выйти на первое место в мире по нефтедобыче[51]. Постановлением СНК РСФСР от 1 февраля 1921 г. была одобрена выдача концессий на нефтедобычу в Баку и Грозном[52], а Высшему Совету Народного Хозяйства поручалось в трехнедельный срок разработать условия эксплуатации нефтяных районов в концессионном порядке и представить соответствующий доклад в Совет Народных Комиссаров. Стоит отметить, что речь шла о передаче иностранным инвесторам в эксплуатацию объектов, находившихся за пределами территории РСФСР. Поэтому на партийном съезде пришлось провести специальное решение, подтверждающее Декрет о концессиях и распространяющее его и на создание концессий в Баку и Грозном. Среди первых концессионных соглашений Советского государства - заключенный 21 июля 1921 г. договор о создании «Большого Северного Телеграфного общества». Речь шла о решении значимой для ряда стран технологической проблемы - эксплуатации телеграфных линий между Россией, Данией, Швецией, Финляндией, Китаем и Японией. В данном случае стояла задача возобновления концессии по управлению инфраструктурой связи, полученной датской компанией 21 августа 1869 г. еще от правительства Российской империи[53]. Одновременно с европейским капиталом в РСФСР пришли и американские компании, одной из которых была «Эллайд драг энд кемикл», принадлежавшая Арманду Хаммеру, которому в середине 1921 г. удалось провести взаимовыгодную внешнеторговую сделку по обмену советской продукции и сырья на продовольствие из США (Hummer, 1988:51), по результатам сделки предприниматель из США получил от советского правительства дополнительные преференции в виде концессии на эксплуатацию асбестовых рудников на Урале, в районе Алапаевска[54]. Особый порядок предоставления концессий и их правовой статус нашли отражение в принятом Всероссийским центральным исполнительным комитетом 31 октября 1922 г. Гражданском кодексе РСФСР, где говорилось, что предприятия, имеющие государственное значение, могут быть предметом частной собственности «не иначе, как на основании концессии, испрашиваемой у правительства»[55] (ст. 55 ГК СФСР). При оценке регулирования концессионных отношений в советском праве нельзя обойти вопрос о правовом положении работников концессионных предприятий, труд которых не должен был подвергаться эксплуатации со стороны частного капитала. Исходя из задач, решаемых в рамках концессионной политики, Кодекс Законов о Труде РСФСР, принятый ВЦИК 9 ноября 1922 г., содержал положение о распространении системы социального страхования на работников концессионных предприятий (ст. 175 КЗОТ РСФСР)[56]. При создании концессий изначально предполагалось использование экономического потенциала не только РСФСР, но и других республик. «Выйти из трудного экономического положения советские республики могли, лишь объединив свои хозяйственные ресурсы и финансовые средства для наиболее рационального и планомерного использования» (Zlatopol’skii & Chistyakov, 1972:239). И эта линия отчетливо прослеживается в период, предшествовавший образованию Союза ССР. Юридически было представлено так, что вновь образованные после распада Российской империи республики передавали Российской Советской Республике права и полномочия по распоряжению своими хозяйственными и финансовыми ресурсами. И.В. Сталин по этому поводу отмечал необходимость «объединить эти скудные средства для более рационального их использования и развития главных отраслей хозяйства, составляющих становой хребет Советской власти во всех республиках» (Stalin, 1922:145-146). С учетом перспектив образования союзного государства, а также лидирующей роли РСФСР в этом объединительном процессе, показательны соглашения, заключенные между РСФСР и Хорезмской Советской Народной Республикой, а также между РСФСР и Бухарской Советской Республикой. Так, Союзный договор между РСФСР и Хорезмской Советской Народной Республикой от 13 сентября 1920 г. предусматривал, что «ХСНР обязуется не предоставлять права устройства промышленных, горных, земледельческих, транспортных и иных предприятий каким-либо другим государствам, кроме Советских Республик»[57] (ст. 20 Договора). В Экономическом соглашении между РСФСР и Бухарской Советской Республикой от 4 марта 1921 г.[58] содержалось положение о том, что концессии иностранным компаниям предоставляются БСР только по предварительному согласованию с РСФСР (ст. 11 Договора). Ограничивая право БСР на привлечение инвесторов и концессионеров из капиталистических стран, Договор предоставлял преимущественное право на создание промышленных и иных предприятий РСФСР или другим Советским Республикам (ст. 10 Договора). Система органов РСФСР по руководству концессиями выстраивалась постепенно. Полномочия в этой сфере поначалу осуществлялись различными учреждениями и ведомствами Советского государства, действия которых не были согласованы между собой. Так, переговоры с потенциальными иностранными концессионерами вели Народный комиссариат иностранных дел и Народный комиссариат внешней торговли. Полномочия по выработке конкретных регулирующих документов возлагались на Концессионную комиссию при СНК РСФСР, а также на учрежденный 30 июня 1921 г. Концессионный комитет при ВСНХ РСФСР[59]. Стоявшую остро проблему дублирования функций и полномочий государственных структур по руководству концессиями, попытались преодолеть, приняв 4 апреля 1922 г. Декрет СНК РСФСР «Об учреждении Главного Комитета по делам о концессиях и акционерных обществах при СТО»[60], возложив на этот орган обязанности по утверждению по рекомендациям СНК проектов концессий и уставов акционерных обществ. С созданием Союза ССР правовое регулирование концессионных отношений выходит на новый уровень. Договором об образовании СССР от 30 декабря 1922 г., объединившим четыре союзных республики - РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР[61], к ведению Союза ССР было отнесено «установление основ и общего плана всего народного хозяйства Союза, а также заключение концессионных договоров» (п. з ст. 1 Договора). Конституция СССР, принятая II Всесоюзным съездом Советов 31 января 1924 г.[62], относит к ведению верховных органов власти Союза ССР «заключение концессионных договоров, как общесоюзных, так и от имени союзных республик» (п. з ст. 1). Тем самым регулирование концессионных правоотношений в СССР стало осуществляться уже на конституционной основе и было отнесено к общесоюзной компетенции. В целом концессионный механизм, реализуемый органами государственной власти на уровне Союза ССР и входивших в него союзных республик, включал стадии преддоговорной работы, заключения концессионных договоров и их реализации. Включенность в этот механизм руководящих органов Советского государства и регламентация его на конституционном уровне отчетливо демонстрируют его значимость. В процессе формирования органов власти Союза ССР Декретом от 21 августа 1923 г.[63] был образован Главный концессионный комитет при СНК СССР, который сосредоточил в своих руках всю деятельность, связанную с концессиями, на всем пространстве союзного государства. При СНК союзных республик и при отдельных наркоматах СССР создавались концессионные комиссии, действовавшие на основании издаваемых Главным концессионным комитетом директив, инструкций и распоряжений и под его полным контролем (ст. 5 и 6 Декрета). При этом окончательное утверждение концессионных договоров было отнесено к ведению СНК СССР (ст. 8 Декрета). Одной из приоритетных сфер реализации концессионной политики было совершенствование городской инфраструктуры и городского коммунального хозяйства, на что был направлен Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 12 апреля 1923 г.[64] Этот нормативный правовой акт предусматривал заключение концессионных договоров о сдаче городских коммунальных предприятий в концессию иностранным гражданам и организациям в гораздо более сложном порядке, чем советским. Проекты таких договоров в отношении потенциальных зарубежных концессионеров направлялись губернскими исполнительными комитетами в Народный Комиссариат Внутренних Дел, который со своим заключением переадресовывал их в Главный концессионный комитет (в некоторых случаях требовалось также заключение других заинтересованных центральных учреждений), далее проекты поступали на одобрение в Совет Народных Комиссаров. В случае принятия советским правительством положительного решения эти проекты вновь поступали в губернские (областные) исполкомы, которые заключали их от своего имени с концессионером и несли ответственность за их реализацию. Для сравнения - концессионные договоры в сфере коммунальных услуг с советскими гражданами и организациями не проходили столь сложную цепочку согласований и заключались между губернскими исполнительными комитетами и концессионерами. При заключении концессионных соглашений неизменно действует принцип недопустимости одностороннего изменения их условий, что направлено на обеспечение гарантий прав и законных интересов частных инвесторов в их взаимоотношениях с публичным органом. В любом случае, в концессионном соглашении должны быть закреплены «гарантии прав частного инвестора как более слабой стороны в отношениях публично-частного партнерства» (Popondopulo, 2014:113). Эти гарантии в отношении значительной части западных концессионеров перестали выполняться в связи со сменой политического курса в конце 20-х годов. Внедрявшийся по инициативе В.И. Ленина механизм концессионной политики с приходом к власти И.В. Сталина был свернут. На фоне утверждения административно-командной системы внутри страны, а также неблагоприятных явлений в мировой экономике общее число действующих в СССР концессий стало сокращаться. К концу 1928 г. реализовывалось всего 68 концессионных договоров (Gladkov, 1977:208). Несмотря на свертывание концессионной политики Советского государства в целом, деятельность отдельных концессий продолжалась. Так, вплоть до 1944 г. на Дальнем Востоке существовали концессии в угольной и нефтедобывающей промышленности с участием бизнеса из Японии, до 1946 г. продолжала действовать телеграфная концессия, предоставленная еще правительством Российской империи датской компании. Рассмотренная в рамках настоящего исследования концессионная политика Советского государства, направленная на привлечение иностранного капитала в экономику, полностью подтверждает общую идеологическую установку большевиков относительно соотношения публичного и частного в государственно-правовом регулировании. «…Мы ничего „частного“ не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное. Мы допускаем капитализм только государственный, а государство, это - мы», - утверждал В.И. Ленин (Lenin, 1970:398). Этот тезис следует трактовать не в плане полного свертывания частноправовых форм и методов хозяйствования в Советской стране, а в плане превалирования публично-правовых элементов над частноправовыми. Заключение Концессионная политика РСФСР и СССР, в ходе реализации которой активно использовались финансовые ресурсы и технологические достижения западных стран, отражает соотношение интересов: 1) Советского государства, решавшего одновременно задачи преодоления внешнеполитической изоляции, восстановления производительных сил и создания социалистической экономики; 2) иностранных компаний, ориентированных на выгодное вложение свободных капиталов в разработку богатых сырьевых ресурсов советской страны; 3) работников концессионных предприятий, которым обеспечивались условия труда и уровень жизни и не ниже, чем на Западе, при соблюдении норм советского трудового законодательства. Сочетание этих интересов в ходе реализации концессионной политики Советского государства давало синергетический эффект, способствуя подъему экономики и выходу народного хозяйства на новый уровень. В свою очередь, ради использования материальных ресурсов и получения прибыли предприниматели и инвесторы из США и Европы охотно шли на сотрудничество с государством, в котором утвердились социалистическая экономическая система и советский государственный строй и перед которым его лидеры ставили задачи «экспорта социализма» в другие страны и победы «мировой революции», чему также должна была способствовать концессионная политика. Концессионная политика активно использовалась для преодоления внешнеполитической изоляции страны победившего социализма и выхода ее из дипломатической блокады. При анализе доктринальных подходов и практики создания концессий в РСФСР и СССР подчас сложно отделить экономику от внешней политики, настолько все было взаимосвязано. Незамедлительного решения требовал вопрос о «перешедших по наследству» к Советскому государству концессионных обязательствах Российской империи, многие из которых нельзя было прекратить в одностороннем порядке. В случае использования на концессионной основе богатых природных ресурсов Советской России и привлечения в ее промышленность и сельское хозяйство капиталов и передовых технологий из США и Европы открывались большие возможности для восстановления и развития истощенной внутренними и внешними потрясениями страны. Создавая предприятия на концессионной основе, советское правительство ставило перед иностранными инвесторами требования по обеспечению таких же, как в Европе и США, условий труда и быта работников этих предприятий, которые само на тот момент не было в состоянии обеспечить. Тем самым шло создание перспективных моделей организации труда для советской экономики, которые потом должны были внедряться повсеместно.

Об авторах

Марина Викторовна Немытина

Российский университет дружбы народов

Email: nemytina-mv@rudn.ru
ORCID iD: 0000-0002-7132-0648
SPIN-код: 5956-1160

доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры публичной политики и истории государства и права, юридический институт

Российская Федерация, 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6

Алексей Борисович Краснов

Международная межправительственная организация Объединенный институт ядерных исследований

Автор, ответственный за переписку.
Email: krasnov@jinr.ru
ORCID iD: 0000-0002-3357-7338
SPIN-код: 9270-9845

старший юрисконсульт, юридический отдел

Российская Федерация, 141980, Московская область, г. Дубна, ул. Жолио-Кюри, д. 6

Список литературы