Особенности опыта Казахстана и Беларуси по реализации концепции единого органа предварительного следствия

Полный текст

Введение Сегодня в отечественной юридической науке существует довольно большое количество различных концепций организации и деятельности органов предварительного следствия в России, а также моделей их реализации, которые имеют как положительные, так и отрицательные стороны. Особое внимание следует уделить концепции построения единого и независимого органа предварительного следствия в России, которая не утратила своего влияния, а наоборот, имеет все шансы на реализацию на практике. Однако важно отметить объективный факт, что вне зависимости от выбранной концепции и модели ее реализации важно провести в отношении них полноценное и всестороннее научное исследование в целях положительного реформирования следственного аппарата страны. Частью такого исследования является рассмотрение зарубежного опыта по организации и деятельности органов предварительного следствия. Это и составляет цель научной работы. Важно отметить, что современные исследования правоведов посвящены в основном изучению национальных органов предварительного следствия, в то время как внимания сравнительно-правовому анализу уделяется недостаточно. В этой связи правоведами выдвигаются различные варианты реформирования следственного аппарата страны для преодоления системных проблем. Одним из вариантов реформирования следственного аппарата страны является полная реализация на практике концепции построения единого органа предварительного следствия на базе Следственного комитета Российской Федерации. Стоит заметить, что независимо от того, какой концепции организации и деятельности следственного аппарата придерживаются те или иные правоведы, все они постоянно проводят комплексные исследования в этом направлении, выявляя как положительные, так и отрицательные стороны концепций и моделей их реализации. Однако уделяется довольно мало внимания исследованию зарубежного опыта в этой области. Также это касается и концепции единого органа предварительного следствия. Исходя из этого, было бы логичным провести исследование зарубежного опыта организации и деятельности единого и независимого органа предварительного следствия. Исследование зарубежного опыта позволит, во-первых, избежать многих ошибок, с которыми столкнулись государства при создании такого органа предварительного следствия и дальнейшем его функционировании, во-вторых будет способствовать обоснованию идеи создания единого федерального Следственного комитета России. Научное исследование зарубежного опыта создания единого самостоятельного органа предварительного следствия позволит изучить этапы и выявить ошибки, которые были допущены в процессе такой реформы следственной системы в различных государствах мира. Кроме того, результаты исследования также могут повлиять на мнения отдельных ученых в области права, которые сейчас скептически относятся к созданию единого и независимого органа предварительного следствия на базе Следственного комитета России. Прежде чем приступить к исследованию и анализу зарубежного опыта в этой области, следует определить круг государств, которые прямо или косвенно принимали участие в создании такого правоохранительного органа. Все государства первоначально целесообразно поделить на две группы. К первой группе мы отнесли те страны, которые связаны с Россией исторически, развиваются параллельно с ней, принимают и используют ее государственный опыт в различных сферах и проч. Они образовались после распада Российской империи и Союза Советских Социалистических Республик. Среди них Республика Беларусь, Республика Казахстан, Украина, непризнанная Приднестровская Молдавская Республика и др. Ко второй группе государств относятся остальные страны мира. Опыт этих стран, расположенных в различных частях земного шара - в Европе, Америке и т. п., в данной сфере различен и не характерен для России. Все они имеют свои особенности (исторические, культурные и т.п.) построения и развития органов предварительного следствия. В некоторых из них прослеживаются признаки функционирования частично независимых следственных органов. Исследование таких своеобразных органов предварительного следствия также будет полезным для развития правоохранительной системы России. Конечно, стоит сразу оговориться, что не представляется возможным полностью впитать и применить на практике выявленный положительный опыт таких стран, так как он существенно отличается и может оказаться враждебным элементом для аналогичной целостной системы, сложившейся в нашей стране, как это не раз случалось в России. Поэтому только отдельные исключительные тщательно научно исследованные моменты могут послужить положительным примером и фактором развития и создания единого и независимого органа предварительного следствия в России. Следует отметить, что государств, имеющих опыт построения подобного правоохранительного органа, немало, и провести тщательное научное исследование зарубежного опыта в этой области во всех государствах в рамках одной научной статьи не представляется возможным. В данном научном исследовании будет рассмотрен опыт таких государств, как Республика Казахстан и Республика Беларусь, который по факту является особенно актуальным и востребованным. В дальнейшем в наших научных исследованиях будет проанализирован опыт Республики Армения, Приднестровской Молдавской Республики, Украины и некоторых стран Запада. Опыт построения, организации и деятельности Государственного следственного комитета Республики Казахстан Первым государством на постсоветском пространстве, которое приобрело практический опыт создания единого и независимого органа предварительного следствия, была Республика Казахстан. На идею создания в Республике Казахстан единого и независимого Следственного комитета оказали влияние два основных фактора. Первый связан с тем, что такая концепция организации следственного аппарата в положительном ключе обсуждалась руководством Советского Союза, и была предпринята попытка его создания на практике. Однако события 1990-1991 годов не позволили осуществить задуманное. Второй связан с тем, что после распада Советского Союза и заключения нового союзного договора концепцию решили реализовать уже в новой Российской Федерации. Были даже подготовлены комплекты нормативно-правовых актов для реформирования, которые получили одобрение в Верховном Совете. Но события 1993 года не позволили реализовать все это. В этой связи недавно образованная независимая Республика Казахстан решила предпринять попытку реформировать свой следственный аппарат в соответствии с действующими тогда в юриспруденции новеллами. Так, в 1995 году на основании Указа Президента Республики Казахстан был образован Государственный следственный комитет Республики Казахстан[264]. Его основу составили упраздненные следственные подразделения органов прокуратуры и Министерства внутренних дел (Kogamov, 2009). Правовой статус Государственного следственного комитета существенно отличался от тех основных положений концепции, которые были разработаны правоведами в Советском Союзе и после его распада. Если в концепции предлагалось подчинение такого правоохранительного органа Верховному Совету, то в Республике Казахстан по нелогичным причинам Государственный следственный комитет подчинили Президенту республики. Правовое положение Государственного следственного комитета Республики Казахстан в соответствии с законом «О Государственном следственном комитете Республики Казахстан и его органах» определялось следующим образом: особый государственный самостоятельный правоохранительный орган, осуществляющий функции в сфере уголовного судопроизводства[265]. Основными функциями Государственного следственного комитета по Положению «О Государственном следственном комитете Республики Казахстан» были производство предварительного расследования путем предварительного следствия и дознания, а также проведение оперативно-розыскной деятельности[266]. Такого правоохранительного органа на просторах бывшего СССР еще не было (Shayakhmetova, 2010). По факту, в Казахстане создали чисто полицейское ведомство (Golovko, 2011; Golovko, 2012; Bagmet, Tsvetkov, 2015:60-70). Кроме того, для подготовки различных кадровых работников (следователей, оперативников и др.) данному ведомству была передана часть образовательных учреждений. Задачи, возложенные на этот правоохранительный орган в период его деятельности являются во многом аналогичными тем, которые закреплены за следственными комитетами России и Республики Беларусь (Frolov & Batov, 2018). Систему Государственного следственного комитета составляли сам Государственный следственный комитет, территориальные, отраслевые и специализированные подразделения. В территориальные органы входили главные управления, управления по субъектам (например, по городам республиканского значения), управления, отделы в местных небольших городах, районах и прочие. Вся внутренняя организация и деятельность территориальных подразделений строились по трем основным направлениям, а именно предварительное следствие, дознание и оперативно-розыскная деятельность. Такая система внутренней организации и основные полномочия очень напоминали, а точнее, дублировали на практике подразделения Министерства внутренних дел Республики Казахстан. Довольно интересным, с точки зрения теории и практики, представляется деление подразделений на отраслевые и специализированные. К отраслевым относились подразделения, выполняющие свои функции на объектах оборонно-промышленного комплекса, на железнодорожном, водном и воздушном транспорте. А вот специализированные подразделения создавались, исходя из отдельных видов преступлений, которые составляют уголовное законодательство Республики Казахстан. Ранее такой подход к разделению подразделений на отраслевые и специализированные в практике государств при создании и дальнейшем функционировании единых и независимых органов предварительного следствия не применялся. В Российской Федерации термин «отраслевые подразделения» не предусмотрен федеральным законодательством в области организации и деятельности органов предварительного следствия. Аналогом отраслевых подразделений бывшего Государственного следственного комитета Республики Казахстан являются именно специализированные следственные подразделения Следственного комитета России, такие как на железнодорожном, водном, воздушном транспорте, в природоохранной сфере, в области здравоохранения (ятрогенное направление) и т. п. Как видим, в России отраслевые и специализированные подразделения не разделяются, что является не совсем правильным с точки зрения теории правоохранительной деятельности и логики. Термин «отраслевые подразделения» намного шире, чем «специализированные подразделения». Первый берет начало от понятия «отрасль экономики в государстве». Видный ученый в области экономики Е.Б. Колбачев, с которым соглашаются многие его коллеги, определил, что под отраслью необходимо понимать экономические факторы, связанные единством экономического предназначения продукции, потребляемого материала и сырья и объединяющие предприятия с одинаковым видом экономической деятельности (Kolbachev, 2012:269). Ключевыми моментами для понятия «отрасль» являются вид производственной единицы государства и совокупность предприятий и производств, имеющих общую направленность. Как раз оборонная промышленность, предприятия железнодорожного, водного и воздушного транспорта, специальные режимные объекты (ЗАТО), природная и экологическая сфера и т. п. будут являться не чем иным, как отраслью экономики, единицей промышленности государства. Что касается специализированных следственных подразделений, то они создаются для расследования конкретных видов преступлений, имеющих общие признаки. Например, в Следственном комитете России действуют специализированные следственные отделы по расследованию преступлений в отношении несовершеннолетних, в сфере здравоохранения, высоких технологий и др. Такой подход как раз соответствует определению в словарях термина «специализированный», а именно «предназначенный для работы в одной специальной области или имеющий специальное, особое назначение»[267]. Здесь же стоит добавить тот факт, что сами следователи применяют термин «специализация». Например, «следователь, специализирующий на расследовании экономических преступлений в оборонной промышленной отрасли», «следователь, специализирующий на расследовании убийств», и т. п. Исходя из этого, полагаем, что деление на отраслевые и специализированные подразделения, предпринятое в Казахстане, можно считать грамотным подходом при создании единого и независимого Государственного следственного комитета. Говоря о правах Государственного следственного комитета Республики Казахстан, отметим, что за ним закреплялся довольно широкий их перечень: задержание лиц, проведение личного досмотра; дача обязательных указаний для исполнения органам государственной власти; проведение оперативно-розыскных мероприятий, расследование; фотовидеофиксация; ведение статистики преступлений; проведение экспертизы по преступным деяниям; поощрение граждан, способствующих противодействию преступности, и проч. Среди прав, закрепленных за Государственным следственным комитетом, особое внимание следует уделить праву производства экспертиз и поощрения граждан. Суть такого предоставленного права, как производство экспертиз, остается непонятной в силу отсутствия самих таких процедур. Скорее всего, речь в тот период шла именно о судебно-медицинских экспертизах либо при криминалистических центрах, либо при отдельных структурных подразделениях Государственного следственного комитета. Законодатель в Республике Казахстан, как и сегодня в России, исходил из того, что для якобы более быстрого расследования преступных деяний в различных сферах жизни общества и получения экспертных заключений нужно создавать судебно-медицинские экспертные подразделения в самих следственных комитетах. Нам видится, что деятельность судебно-медицинских экспертных подразделений, которые входят в систему единых и независимых органов предварительного следствия и подчиняются им, не будет объективной из-за общих ведомственных интересов и планов отчетности. В таких условиях, когда отсутствуют должные и реально работающие на практике принципы уголовного судопроизводства и воспитания должностных лиц, любая экспертная деятельность обязана быть только независимой. В 1995 году в Республике Казахстан было именно так: менялись основные принципы уголовного судопроизводства и вместе с ними подход к нравственно-идеологическому воспитанию следователей, прокуроров и т. п. Изменился ключевой принцип деятельности: акцент сместился с установления истинных обстоятельств произошедшего на состязательность, что, по логике вещей, должно было явиться ключевым фактором для недопустимости наделения полномочием экспертной деятельности Государственного следственного комитета Республики Казахстан. Наделение подобным полномочием данного правоохранительного органа в Республики Казахстан стало одной из ошибок, которые привели к неспособности его должным образом функционировать и дальнейшему упразднению. По такому же практическому пути, не учитывая уже имеющийся в истории стран бывшего Советского Союза негативный опыт в области организации и деятельности единого и независимого органа предварительного следствия, сегодня идет Россия, законодательно наделив Следственный комитет России правом создавать подчиненные ему центры судебно-медицинских экспертиз[268]. Как и в России, Государственный следственный комитет Казахстана возглавлял Председатель, который назначался и освобождался от должности Президентом Республики. Заместители Председателя также назначались и освобождались Президентом по представлению Председателя Государственного Следственного комитета. Председатель наделялся такими полномочиями, как руководство деятельностью подчиненного ему ведомства с персональной ответственностью, определение обязанностей своих заместителей и нижестоящих руководителей подразделений, издание приказов, распоряжений и т. п., создание, упразднение и реорганизация различных подразделений, назначение руководителей и начальников подразделений и ряд других. Стоит заметить, что каких-либо существенных отличий от полномочий председателей следственных комитетов, действующих в России и Республике Беларусь, не выявлено. Выбранный и законодательно закрепленный в 1995 году порядок назначения Председателя Государственного следственного комитета Президентом не является успешным в силу ущемления демократических основ и права участия в этой процедуре представителей народа. Такая процедура более или менее приемлема для небольших государств с унитарной формой государственного устройства, хотя сегодня уже и показывает свои недостатки, например, когда в Республике Беларусь власть полностью сосредотачивается в одних руках и является оружием для фальсификаций, подавлений защиты одного человека и прочих негативных целей. Поэтому мы полагаем, что такая процедура устарела, является вехой ХХ века, и применение ее в современных государствах при организации и деятельности органов предварительного следствия недопустимо. Процессуальные полномочия председателя и нижестоящих руководителей, как в России, так и в других странах, были довольно широкими и определялись уголовно-процессуальным законодательством. Прокурорский надзор за деятельность Государственного следственного комитета был низким в силу отсутствия у органов прокуратуры должных правовых механизмов. Прокурор был даже лишен права утверждать обвинительные заключения (Yakubovich, Konakh, Mikhailova, Voskrsensky & Prokudina, 1995:104). Что касается правового статуса в области квалификационных требований и порядка прохождения службы должностными лицами Государственного следственного комитета Республики Казахстан, то важно заметить, что они практически полностью дублировали те, которые были предусмотрены в Министерстве внутренних дел. Это связано с тем, что Государственный следственный комитет вместил в себя функции органов внутренних дел. В нем были предусмотрены должности рядового состава и офицерского состава в зависимости от направления деятельности, что характерно именно для органов внутренних дел в этой сфере. В Следственном комитете России должности в основном начинаются именно с офицерского звания «младший лейтенант». Государственный следственный комитет Республики Казахстан, создание которого обусловило появление большого количества проблем (Gavrilov, 2008:81), был упразднен 5 ноября 1997 года в соответствии с Указом Президента № 3741 в целях «национальной безопасности, оптимизации структуры правоохранительных органов и специальных служб государства, усиления борьбы с организованной преступностью и коррупцией»[269]. При анализе организации и деятельности Государственного следственного комитета Казахстана выявлен негативный опыт создания таких правоохранительных органов. Руководством страны не были изучены все организационные аспекты создания единого и независимого органа предварительного следствия. Быстрота (Goncharov, 2002:109), халатность и небрежное отношение к обязанностям должностных лиц, проявленные в ходе проведения реформы следственной системы Казахстана, привели к тому, что была разрушена общая правоохранительная система государства, и в период с 1995 по 1997 год, когда был создан и функционировал Государственный следственный комитет, усиленно повышался уровень криминогенной ситуации в стране. Такого мнения придерживаются и правоведы (Soloviev, 2000:4; Berlyavsky, 2017; Berlyavsky, 2013), и сами сотрудники бывшего Государственного следственного комитета. Так, М.Ч. Когамов, на тот момент бывший советник Председателя Государственного следственного комитета Республики Казахстан, отмечал, что реформа следственного аппарата, во-первых, была не продумана, а предложения, которые вносились для ее улучшения и избегания ошибок, просто не учитывались руководством страны; а во-вторых, на практике ощущалась нехватка финансирования, которая привела к отсутствию подразделений на местах (Kogamov, 1998: 34-37, 129). Наряду с упомянутыми ошибками можно выделить и другие, которые также оказали существенное влияние на негативную деятельность этого правоохранительного органа после реализации концепции единого и независимого органа предварительного следствия в 1995 году. Самой главной и грубой ошибкой при создании Государственного следственного комитета Казахстана стало совмещение в одном ведомстве одновременно нескольких основных функций, а именно оперативно-розыскной, следственной, дознания и экспертной. Такое концентрирование функций в одном ведомстве при подобном восприятии государством основ уголовного судопроизводства всегда приводит к тому, что происходит фальсификация результатов, полученных в ходе оперативно-розыскной деятельности и дознания, в целях поддержания данных статистики в области раскрываемости преступлений. После проведения оперативно-розыскных мероприятий такие данные оформляются и передаются следователю. Следователь в силу зависимости от общих ведомственных интересов (например, плана раскрываемости) и связей попросту не будет заинтересован в правильной оценке материалов оперативно-розыскной деятельности и дальнейшем должном расследовании преступления. Здесь же в ходе предварительного следствия возникает еще один отрицательный момент, который, как ранее отмечалось, сегодня присутствует и в России. Следователю для уточнения каких-либо моментов может понадобиться судебно-экспертное заключение. Для его получения следователь Государственного следственного комитета Казахстана мог обратиться к судебно-медицинскому эксперту, который входил в штат экспертного подразделения того же Государственного следственного комитета. В этом случае также присутствовали ведомственные интересы и фальсифицированность уголовных материалов и экспертных заключений. Как видно, в ранее действующем в Казахстане едином и независимом органе предварительного следствия прослеживалась явная внутриведомственная заинтересованность между оперативником, следователем, экспертом и руководителем следственного подразделения. Стоит заметить, что такая система концентрирования нескольких функций в одном ведомстве при должной нравственно-идеологической основе государства, нормальном восприятии основ любого уголовного судопроизводства и исторического развития страны в принципе будет являться положительной. В качестве примера такой положительной организации, где соблюдаются три этих критерия, можно привести Федеральное бюро расследований Соединенных Штатов Америки. Возвращаясь к ошибкам при создании Государственного следственного комитета Казахстана, следует также выделить уничтожение системы организации прокурорского надзора за расследованием преступлений. После реформы у органов прокуратуры Казахстана вообще не оказалось каких-либо механизмов, с помощью которых можно было бы хоть как-то осуществлять минимальный должный надзор за процессуальной деятельностью следователей единого и органа предварительного следствия. Прокурор лишился права не только расследовать уголовные дела, но и утверждать обвинительные заключения. В таких условиях надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводства вообще невозможен. Совмещение функций дознания, оперативно-розыскной, следственной, статистики и экспертной, а также передача в Государственный следственный комитет Казахстана части важных и неотъемлемых полномочий органов прокуратуры, что привело к умалению прокурорского надзора, создали из Комитета автоматически суперведомство, которое стало дублировать другие правоохранительные органы и подчинялось только Президенту Казахстана. Представляется логичным вывод о том, что эффективность такого громоздкого суперведомства с такими полномочиями и невозможностью хорошего (неминимального) финансирования была с самого начала под сомнением. Допущенные руководством страны в процессе реформирования следственного аппарата Казахстана ошибки не позволили создать эффективный и качественный единый и независимый следственный орган предварительного следствия. Однако выявленные практические ошибки могут служить негативным примером факторов, которые не должны допускаться при дальнейшем реформировании следственной системы России. Опыт построения, организации и деятельности Следственного комитета Республики Беларусь Следующим государством, которое после распада Советского Союза создало единый и независимый орган предварительного следствия, стала Республика Беларусь. Руководство данной страны подошло к проведению реформы более ответственно, чем в Республике Казахстан. О необходимости создания такого правоохранительного органа и положительных факторах концепции единого и независимого органа предварительного следствия высказывались многие правоведы Республики Беларусь. И. Брачнель отмечал, что логичнее всего создать в Беларуси один правоохранительный орган, который выполнял бы функцию предварительного следствия и находился бы под единым контролем (Branchel, 2008:27-30). Председатель Верховного Суда Беларуси В.О. Сукало также придерживается такой позиции и негативно относится к распределению функции следствия между несколькими государственными органами. По его мнению, ведомства, имеющие такую функцию, занимаются показателями, а не реальным расследованием преступлений (Maltsev, 2011:3-9). А.И. Швец указал, что ведомственная принадлежность следователей к различным правоохранительным органам приводит к межведомственным спорам и не способна сформировать единую политику, практику и способы организации предварительного следствия (Shved, 2012:21-23). Итогом дискуссий и глубоких исследований стало создание единого, но зависимого от главы государства (как в России и Казахстане), эффективного органа предварительного следствия по расследованию общеуголовных преступных деяний. Следственный комитет Республики Беларусь был создан по Указу Президента Беларуси № 409 «Об образовании Следственного комитета Республики Беларусь»[270] в 2011 году практически одновременно со Следственным комитетом Российской Федерации[271], что говорит о сильной правовой близости двух стран. Согласно Указу № 409 правовое положение Следственного комитета Республики Беларусь в государственном аппарате характеризовалось как самостоятельное от законодательной, судебной и исполнительной ветвей власти. Процесс создания этого специального правоохранительного органа проходил путем передачи ему следственной функции и части следственных кадров из органов прокуратуры, внутренних дел и финансовых расследований Комитета Государственного контроля[272]. В целях защиты государства от внешнего влияния, как и в России, у органов государственной безопасности - Комитета государственной безопасности Республики Беларусь не была изъята функция предварительного следствия. Другой особенностью является тот момент, что для обеспечения более эффективного прокурорского надзора прокурор обладает правом возбуждать любые уголовные дела и проводить по ним расследование в случае, если есть на то основания или следователи незаконно отказываются от принятия должных процессуальных мер. По сути произошло довольно сильное расширение полномочий прокурора в уголовном судопроизводстве. При такой организационной системе следственного аппарата вызывает беспокойство тот юридический факт, что отсутствует круг оснований, при которых прокурор должен или имеет право вмешиваться в доследственную проверку и возбуждать уголовные дела. Все это ставит под сомнение объективность предварительного следствия, так как прокурор в силу неопределенности полномочий и безграничных возможностей может возбуждать или изымать любые уголовные дела, а также оказывать влияние на следователей не только Следственного комитета, но и органов государственной безопасности в целях достижения своей заинтересованности в уголовном процессе. Действующий правовой статус прокурора в Беларуси намного шире, чем это было во времена Советского Союза и Российской Федерации до 2007 года. Для минимизации коррупционных деяний важно установить точный порядок участия прокурора в возбуждении уголовного дела и расследовании по нему, а именно при каких обстоятельствах он может применить такое полномочие. Например, таким обстоятельством может выступать ситуация, когда все юридические механизмы прокурора исчерпаны и остается последний, или следователь трижды отказывается возбудить уголовное дело при имеющихся основаниях. Основные правовые нормы о распределении функции предварительного следствия между тремя правоохранительными органами закреплены в статьях 34 и 182 Уголовно-процессуального кодекса Беларуси. Возвращаясь к Следственному комитету Республики Беларусь, необходимо отметить, что в соответствии с Законом «О Следственном комитете Республики Беларусь» он определяется как военизированный, единый и централизованный правоохранительный орган, осуществляющий функцию предварительного следствия на стадии уголовного судопроизводства. Основными задачами, которые возлагаются на Следственный комитет, являются: - всестороннее, полное, объективное расследование преступных деяний. Данная задача, возложенная на Следственный комитет Беларуси, имеет прямую взаимосвязь с таким принципом уголовного судопроизводства, как установление истинных обстоятельств произошедшего, который закреплен в статье 18 Уголовно-процессуального кодекса Беларуси. В целях повышения объективности следствия в России следует применить опыт Республики Беларусь и Советского Союза и изменить содержание части 1 пункта 4 статьи 1 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации» на «всестороннее, полное, объективное и оперативное расследование преступных деяний». Кроме этого, для нормального достижения поставленной задачи в каждом отдельном юридическом случае важно также в Уголовно-процессуальном кодексе России закрепить принцип с таким же наименованием; - обеспечение защиты прав, свобод и интересов физических и юридических лиц; - улучшение методов предварительного следствия, анализ практики для повышения качества расследования преступлений; - установление причин и условий возникновения преступности; - разработка нормативно-правовых актов в установленной сфере; - международное сотрудничество. Система Следственного комитета на территории Беларуси организована традиционным способом, характерным для большинства правоохранительных органов различных стран мира, а именно центральный аппарат, управления и отделы. Имеются общие системные признаки между следственными комитетами России и Беларуси. Центральный аппарат состоит из главных управлений, управлений, отделов, секторов, групп и т. п. Управления Следственного комитета создаются в областях и городе Минске. Состоят из управлений, отделов, секторов и т. п. Отделы по районам не имеют своей системы, в них имеются должности следователей и иных должностных работников по специализации. Что касается полномочий Следственного комитета Беларуси, то он осуществляет проверку заявлений о преступлениях, предварительное следствие, участвует в формировании уголовной политики, имеет и применяет оружие и иные специальные средства, обеспечивает внутреннюю собственную безопасность и другие полномочия. Стоит заметить, что на Следственный комитет Беларуси не возлагаются полномочия в сфере оперативно-розыскной и экспертной деятельности. Совмещение в одном ведомстве следственной функции и оперативно-розыскной приводит к нарушению прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве. Так, при совмещении таких функций происходит фальсификация результатов оперативно-розыскной деятельности в целях поддержания статистических данных раскрываемости преступных деяний; поддерживается единая необъективная ведомственная позиция в целях выполнения плана раскрываемости; падает доверие к правоохранительным органам; и т.п. Как видно, здесь не была допущена ошибка, касающаяся наделения такого органа оперативно-розыскной функцией, как это имело место в Республике Казахстан. В целях повышения объективности и эффективности судебно-экспертной деятельности, а также обеспечения ее независимости в Беларуси в 2013 году был создан и функционирует Государственный комитет судебных экспертиз[273], который подчиняется напрямую Президенту и не зависит от других ветвей власти[274]. Данный Государственный комитет был создан на базе медицинских подразделений судебных экспертиз и всех экспертных подразделений иных правоохранительных органов (например, экспертных подразделений органов внутренних дел). Такая организация системы говорит о повышенной объективности предварительного следствия, так как следователь, во-первых, не связан ведомственными интересами с экспертами, во-вторых, эксперты не подчиняются руководителям органов предварительного следствия, и, в-третьих, минимизирована связь медицинских работников между собой в случае совершения ими медицинских преступлений. В России, к сожалению, в Следственном комитете созданы экспертные отделы, которые выполняют такую же функцию, что и подразделения судебно-медицинских экспертиз при Министерстве здравоохранения. Такой подход приведет к явному снижению и так невысокой объективности, независимости и качества экспертных заключений. По нашему мнению, следует исследовать опыт Республики Беларусь в области создания отдельного и независимого органа по проведению экспертиз и внести с учетом его необходимые корректировки в России. Однако негативными моментами могут служить прямое подчинение такого органа Президенту и преувеличенное и недолжное правовое положение этого органа среди ветвей власти. Поэтому в России необходимо создать федеральную службу или агентство при Правительстве Российской Федерации на правах министерства, которое подчинялось бы только Председателю Правительства и не входило бы в подчинение каких-либо министерств или иных федеральных служб, как, например, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, подчиняющаяся Министерству здравоохранения России. Представленное решение положит конец большинству споров среди правоведов и действительно повысит качество, объективность и быстроту проведения экспертиз. Возглавляет Следственный комитет Беларуси Председатель, который назначается и освобождается от должности Президентом. Такая же процедура характерна для России. Отметим, что для небольших государств допустимо назначение на подобные должности лиц главой государства, хотя такая система является отголоском XX века и требует изменения на более демократические варианты. Положительным примером может служить порядок назначения на должность Генерального прокурора России до 2020 года, а также заместителя Председателя Следственного комитета при Прокуратуре до 2011 года, когда кандидаты представлялись Президентом, а назначались представительным органом государства - Советом Федерации России. Именно такой порядок отражает демократические основы и подтверждает интерес всех участников субъектов федерации. В Республике Беларусь логичнее было бы применить такой же порядок назначения Председателя. При разрешении важных государственных вопросов должен принимать решение не один человек, а группа, представляющая каждую часть страны. В отношении возрастного ценза и требования к практическому стажу к кандидату на должность Председателя было выявлено, что законом конкретных правовых норм не устанавливается. Все это характерно для должностей Председателя Следственного комитета России и руководителя Государственного следственного комитета Казахстана (до 1997 года). Правоохранительные органы, которые играют практически ключевую роль в уголовном судопроизводстве, должны возглавлять лица, имеющие соответствующие умения и способности, полученные в процессе производства исключительно предварительного следствия. В этой связи в законодательстве упомянутых стран целесообразно установить более конкретные квалификационные требования к практическому стажу и возрастному цензу претендентов. По нашему мнению, минимальный возрастной ценз должен составлять 40 лет, а практический стаж - 5 лет. В течение этого срока кандидат должен набраться соответствующего опыта следственной работы и руководства. Установление точного квалификационного требования повысит ясность в организации следственных комитетов государств и устранит процедуру получения такой должности по кастовой системе. Процессуальные полномочия Председателя Следственного комитета Беларуси ничем особо не отличаются от полномочий такого же должностного лица в России. К ним относятся непосредственное руководство Следственным комитетом, внутриведомственный контроль, издание приказов, распоряжений, назначение следователей и руководителей следственных подразделений, возбуждение уголовных дел, проведение расследований и иные полномочия. В законе не предусмотрено квалификационных требований к должности руководителя, как в России, что свидетельствует о недоработке этого вопроса в Беларуси. Можно предположить, что негласно такие требования все-таки установлены, так как для должности руководителя необходим кандидат, имеющий практический стаж работы. Что касается правового статуса следователей Следственного комитета Беларуси, который определяется Законом то он, в общем (существенно) виде не отличается от правового статуса следователей в России. В области процессуального правового статуса следователям Следственного комитета Беларуси присущи те же проблемы, что и следователям российского Следственного комитета. К таковым относятся, например, недолжная организация процессуальной самостоятельности следователя, которая явна приводит к снижению эффективности и качества предварительного следствия, из-за широких процессуальных полномочий руководителя следственного органа. В разрешение этой проблемы и более должной реализации Концепции единого следственного органа в Республике Беларусь, необходимо снизить круг процессуальных полномочий руководителя, который непосредственно подрывает процессуальную самостоятельность следователя. Так, например право возбуждения уголовного дела следует оставить только за следователем, а руководителя лишить такой прерогативы, что в результате повысит ответственность и самостоятельность со стороны следователя. Существенным отличием от российского Следственного комитета является установленный перечень должностей. Так, в Следственном комитете Беларуси предусмотрены должности рядового и начальствующего состава. В российском следственном ведомстве присутствуют только должности офицеров, начиная со звания младшего лейтенанта юстиции[275]. Более правильная организация должностного состава, как нам видится, действует в Беларуси. Действительно, лица на должностях следователя должны иметь звание офицера. Обеспечивающий состав, такой как охрана, водители и прочие, не должны быть наемными работниками. Их следует, как и в Беларуси, отнести к рядовому составу. Такая организация придаст ведомству точный вид государственного органа и повысит ответственность каждого сотрудника. В целом, организация Следственного комитета в Беларуси выглядит довольно эффективной и успешной по сравнению с Казахстаном и Россией, хотя и имеет некоторые минусы. Представлена четкая и ясная система Следственного комитета Беларуси. Грамотно возложенные на Следственный комитет функции позволяют проводить предварительное следствие на высоком уровне и достаточно объективно. Достигнуть такой положительной реформы получилось за счет некоторых ключевых моментов, а именно: высокая научная исследовательская подготовка к реформе следствия (Noskevich, 2017:88-94); ненаделение этого правоохранительного органа функциями оперативно-розыскной, статистической и судебно-экспертной деятельности; создание и организация эффективного и сильного прокурорского надзора с правом прокурора возбуждать уголовные дела и проводить по ним расследование; установление принципа «всестороннего и полного объективного расследования» с последующим закреплением его в качестве основной и главенствующей задачи правоохранительных органов. Отрицательных моментов не так много. К ним относятся: отсутствие круга юридических факторов, при которых прокурор может возбуждать уголовные дела с целью минимизации его участия в уголовном судопроизводстве как следователя и повышения его статуса как представителя надзорной функции; назначение Президентом Председателя Следственного комитета Беларуси, неизменно низкая процессуальная самостоятельность следователя, как и при модели распределения функции предварительного следствия между несколькими следственными органами, где следствие управляется ведомственными административными методами; отсутствие четких установленных квалификационных требований к должности руководителя следственного подразделения и некоторые другие. Можно сказать, что выделенные отрицательные факты как «мина замедленного действия» проявились после президентских выборов, что подтверждает необходимость устранения таких пунктов не только в Беларуси, но и в России и других странах. Заключение Итак, принимая во внимание проанализированную организацию и деятельность независимых органов предварительного следствия в выделенных нами странах, можно сделать следующие выводы: - во-первых, правоохранительные органы в виде следственных комитетов были созданы и действуют только на территориях постсоветского пространства; - во-вторых, как показало исследование, негативный опыт по созданию такого правоохранительного органа оказался в Республике Казахстан. Основными причина неудавшегося реформирования следственного аппарата таким путем стало одновременное наделение такого государственного органа функциями: предварительного следствия, дознания, оперативно-розыскной, и ряда других. Большинство таких ошибок не позволили реформировать следственный аппарат Казахстана должным образом. Допущенные ошибки, как показывает практика, были отчасти учтены другими странами, которым удалось создать следственные комитеты. - в-третьих, организация и деятельность следственных комитетов России и Беларуси на практике во многом схожи, но присутствуют некоторые позиции, которые существенно различаются. Организационная структура выглядит довольно примитивно и состоит из главных управлений, управлений и отделов; - в-четвертых, между Следственными комитетами Беларуси и России есть отличия. Например, как было выявлено в научном исследовании, таковым является перечень должностей, а именно наличии в Беларуси должностей рядового и начальствующего состава. - в-пятых, в Республике Беларусь и России, где функционируют следственные комитеты, сохранился один и тот же изживший себя порядок назначения руководителя такого правоохранительного органа; - в-шестых, в нормативно-правовых актах исследуемых стран отсутствует возрастной ценз и стаж для руководителей следственного комитета. На эту должность может быть или могло быть (Казахстан) назначено любое лицо на усмотрение главы государства; - в-седьмых, организация и деятельность Следственного комитета Беларуси, представляется более положительной нежели в Казахстане и России. Несомненно, имеются отрицательные моменты, среди которых действующий порядок назначения Председателя Следственного комитета Беларуси, недостаточная процессуальная самостоятельность следователя, отсутствие перечня юридических факторов в соответствии с которым, прокурор обладает право самостоятельно возбудить уголовное дело и др.

Об авторах

Никита Владимирович Бабич

Российский университет дружбы народов

Автор, ответственный за переписку.
Email: babich_nv@pfur.ru
ORCID iD: 0000-0001-5043-1720

кандидат юридических наук, ассистент кафедры судебной власти, правоохранительной и правозащитной деятельности, Юридический институт

Российская Федерация, 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6

Список литературы