Правовое взаимодействие публичной власти и частных лиц в работах Н.Г. Салищевой: научное провидение

Полный текст

Введение В течение всего своего научного пути Надежда Георгиевна Салищева придавала большое значение анализу административно-правового статуса личности как субъекта административно-правовых отношений, порядка ее взаимодействия с публичной властью, защиты субъективных прав от неправомерных действий и решений органов и должностных лиц публичной администрации. Развитие и совершенствование административных процедур рассматривалось ею как важный элемент для обеспечения достижения указанных целей. Такую тенденцию можно отчетливо выявить, проследив взгляды Н.Г. Салищевой по данному вопросу, изложенные в трудах разных лет. Еще в советское время, когда термин «административные процедуры» не применялся в науке и законодательстве, Н.Г. Салищева уже подчеркивала особую роль гражданина не как пассивного субъекта, а как активного участника административных и административно-процессуальных правоотношений, вытекающих из действия самого лица либо органов публичной администрации (органов государственного управления). Административная правосубъектность личности в работах Н.Г. Салищевой В 1964 г. Н.Г. Салищева выпустила по праву считающийся классическим труд - «Административный процесс в СССР». В тот период административному процессу не придавалось такое значение, как в последние десятилетия. Обозначая фактически новую отрасль права (оценка этой фундаментальной идее еще только будет дана в ближайшие годы), Н.Г. Салищева отмечала, что любой гражданин как субъект административно-публичных правоотношений имеет административную правоспособность и дееспособность (на сегодняшний день административная правосубъектность гражданина входит отдельным разделом во все учебники по административному праву). Наличие у гражданина конкретных прав и обязанностей порождает у органов государственного управления (публичной администрации) целый ряд обязанностей. Н.Г. Салищева обращала внимание на возможность гражданина обратиться в органы публичной администрации, при этом ему гарантируются следующие права: - подача жалобы лично; - ознакомление с материалами дела; - заявление возражений и ходатайств (в том числе в целях дополнительной проверки обстоятельств); - представление возражений; - обжалование действий и решений органов публичной администрации (органов государственного управления); - требование принудительного исполнения принятого по делу решения. Обозначенные Н.Г. Салищевой постулаты позволяют нам говорить о зарождении административных процедур, которые предполагают «перекрестные» права и обязанности как не властвующих, так и властвующих субъектов публичных правоотношений (Salischeva, 1964:57). Важно отметить, что Н.Г. Салищева не просто констатировала факт закрепления за субъектом административных правоотношений некоего набора прав: в тот далекий период автор обратила внимание на то, что деятельность государства должна демократизироваться, граждане должны все больше участвовать в управлении государством и обществом, а государство, в свою очередь, должно обеспечить законность действий и решений, надлежащую внутриаппаратную дисциплину и гарантии защиты прав субъектов административных правоотношений (Salischeva, 1964:58). Следовательно, в трудах Н. Г. Салищевой гражданин рассматривался не как пассивный объект, а как активный и самостоятельный участник публичных правоотношений, который имеет свои права и интересы по отношению к государству, а также легальные механизмы их защиты и обеспечения, реализуемые в рамках административных процедур. При этом подобный статус граждан, несомненно, требует демократизации государственной власти и способствует вовлечению широких слоев населения в выработку и реализацию государственной политики, что сохраняет значимость и актуальность и в наше время. Любопытно, что спустя 4 года после появления указанного «программного» труда Н.Г. Салищевой в СССР был издан Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»[260], утративший свою силу только на современном этапе развития законодательства, после издания Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[261]. В важной работе 1970 года «Гражданин и административная юрисдикция в СССР» Н.Г. Салищева (Salischeva, 1970) углубила анализ административно-правового статуса гражданина и механизма реализации его прав и гарантий в сфере государственного управления (Salischeva, 2011:143). Н.Г. Салищева продолжила «демократизацию» правоотношений гражданина и государства, отметив, что гражданин вправе реализовывать закрепленные за ним права по собственной инициативе, но это провоцирует возникновение обязанности органов государственной власти совершить определенные действия с целью обеспечить реализацию прав конкретного гражданина. В то же время за гражданином параллельно закрепляется возможность защиты своих прав и законных интересов (если они нарушены) во внесудебном (административном) и судебном порядке (Salischeva, 2011:160-161), что также позволяет говорить о зарождении и развитии концепции административных процедур в данном научном труде. Далее Н.Г. Салищева пишет, что «субъективное административно-процессуальное право гражданина - это установленная и обеспеченная нормами советского административно-процессуального законодательства возможность гражданина как участника административного процесса действовать определенным образом и требовать определенных действий (исполнения установленных законодательством обязанностей) от других участников процесса (государственных и общественных органов) как в своих интересах, так и в... интересах других лиц» (Salischeva, 2011:161). Благодаря идеям Надежды Георгиевны Салищевой в отечественной административной науке создались предпосылки для развития концепции субъективного публичного права, где гражданин обладает правами и гарантиями их реализации. Концепция субъективного публичного права активно развивается в современной российской науке административного права и нашла свое легальное закрепление, к примеру, в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации, гарантирующем гражданам, оспаривающим в судах решения, действия и бездействие органов публичной власти, статус равноправных участников судопроизводства и гарантии его реализации. По сути, Н.Г. Салищева предвосхитила на несколько десятков лет конституционное положение о правах и свободах человека и гражданина как высшей ценности, ее концепция административной юрисдикции получила «человеческое измерение», обрела гуманистическую направленность (Shergin, 2016:14). Таким образом, ранние работы Н.Г. Салищевой обозначили несколько важных постулатов, которые реализовались в современном законодательстве: - гражданин - активный участник административных правоотношений; - за гражданином закреплен ряд прав, обязанностей и гарантий в публичном праве; - права, обязанности и гарантии, имеющиеся у гражданина, пропорционально порождают у органа публичной администрации (органа государственного управления) ряд прав, обязанностей и гарантий; - за гражданином закреплено право на судебную и внесудебную защиту своих нарушенных прав. Административный процесс и административные процедуры Как было указано ранее, Н.Г. Салищева уделяла достаточно внимания в своих научных трудах административному процессу как юрисдикционной деятельности, связанной с рассмотрением, во-первых, споров между гражданином и государством, во-вторых, - в связи с привлечением лица к административной ответственности. В постсоветский период Н.Г. Салищевой в теорию административного процесса включаются вопросы рассмотрения административных споров, производство по делам о привлечении к административной ответственности, а также деятельность, в которой органы публичной администрации (государственного управления), должностные лица публичной власти, осуществляя свою компетенцию, обязаны рассматривать в определенном порядке обращения организационно не подчиненных ему физических и юридических лиц в связи с реализацией их прав и законных интересов. Н.Г. Салищева, с учетом ее «личностной ориентированности» вырабатывала свои научную концепцию административных процедур, прежде всего, основываясь на взаимном возникновении прав и обязанностей как у органов публичной администрации (государственного управления), так и у частного лица (Salischeva, 2011:471). Почему Н.Г. Салищева придавала такое важное значение административным процедурам? Почему, по ее мнению, так важно процессуальное закрепление действий и актов, принимаемых органами государственного управления (публичной администрации), а также реализации их взаимозакрепляемых с частными лицами прав и обязанностей? В развитие своих научных воззрений, Н.Г. Салищевой совместно с Е.Б. Абросимовой была разработана концепция проекта федерального закона «Об административных процедурах» (Salischeva & Abrosimova, 2005). И снова Надежда Георгиевна ставит во главу угла гражданина и его частный интерес, приоритет охраны прав и свобод человека и гражданина. Обозначая презумпцию добросовестности заявителя и активность органов публичной администрации при рассмотрении административного дела (вытекающего из обращения заявителя), авторы подчеркивают целесообразность установления запрета на бессмысленное применение права (запрет на сверхформализм), запрет на вмешательство администрации в дела заявителя без обоснования необходимости такого вмешательства (Salischeva, 2011:547). По мнению Н.Г. Салищевой и Е.Б. Абросимовой, реализации ст. 18 Конституции РФ о том, что права и свободы человека «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием»[262] должно способствовать именно надлежащее законодательное урегулирование административных процедур, которые должны быть открытыми и доступными. Гражданин должен иметь безусловное право обращения в любой орган государственного управления, на любом этапе получать информацию о рассмотрении его обращения. Кроме того, авторы отметили, что гражданин должен быть проинформирован об имеющихся у него правах и обязанностях: о возможности обращения, представления своих доказательств, истребования необходимых документов, о порядке обжалования решения органа (должностного лица) публичной администрации (Salischeva, 2011:540-550). Такой подход к определению прав и обязанностей участников правоотношений подчеркивает активную роль частного лица как субъекта, наделенного субъективными публичными правами и возможностями по их реализации. К сожалению, эти научные разработки пока не восприняты в полной мере законодателем. Отсутствие единого правового регулирования общих принципов реализации административных процедур, правового положения их участников, в том числе частных лиц, не позволяет в полной мере реализовать потенциал данного правового института по обеспечению субъективных публичных прав граждан и законности реализации публичной власти. Теория об административных процедурах, хотя и нашедшая свое частичное отражение в разработанных за последние десятилетия административных регламентах (который Надежда Георгиевна также отмечала в качестве механизма соблюдения баланса частных и публичных интересов) (Salischeva, 2011:520), а также фрагментарно - в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации[263] и иных нормативных правовых актах, до настоящего времени (в отличие от зарубежных стран[264]) не реализована в полной мере, а значит, идеи Н.Г. Салищевой очевидно еще найдут свое отражение в ближайшие годы в законодательстве нашего государства. В завершение своих научных изысканий Надежда Георгиевна Салищева снова и снова возвращалась к ключевым принципам, определяющим статус частных лиц как субъектов административного процесса, которые, как было указано выше, красной линией пронизывали все ее научные труды (Shtatina, 2015:38). Оценивая принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, Н.Г. Салищева указывала на один из ключевых аспектов взаимодействия человека и государства - обязанность органов публичной администрации (государственного управления) и соответствующих должностных ли информировать гражданина о ходе рассмотрения разрешаемых ими административных дел, как и о своей деятельности в целом, а также рассматривать и в случае обоснованности удовлетворять их ходатайства о истребовании необходимых доказательств и материалов. Обращаем внимание, что обозначенные Н.Г. Салищевой аспекты на сегодняшний день реализуется в деятельности органов публичной администрации, которые обязаны обеспечить открытость своей деятельности путем публикации докладов о своей работе, размещением информации на официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и т.д. Таким образом, Н.Г. Салищева сформулировала важный тезис, который в дальнейшем будет воспринят многими учеными-административистами (Osintsev, 2016:178; Galligan, Polyansky & Starilov, 2002:202) и найдет свое отражение в науке административного права: частное лицо не должно быть в административном процессе «подчиненным», «бесправным» участником административных правоотношений, но должно иметь равный с органом (должностным лицом) публичной администрации статус участника публичных правоотношений. В ее трудах признается и обосновывается необходимость сочетания гарантий прав и свобод частных лиц, с одной стороны, и обеспечения законности публично-властной деятельности - с другой (Shtatina, 2017:19). И в целом гарантиям как элементам правового статуса в работах Н.Г. Салищевой придавалось большое значение (Yakimov, 2017:14. Khaustova, 2017: 2017; Ovcharova, 2017:29). Важно также легальное закрепление указанных позиций. Необходимо отметить все более расширяющийся перечень нормативных правовых актов, закрепляющих право граждан активно участвовать в деятельности органов и должностных лиц публичной власти, а также обязанность таких органов и должностных лиц оказывать им содействие. Такие возможности, в частности, закрепляются в упомянутом ранее федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан»[265], а также в федеральном законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[266]. Однако положительные возможности вышеуказанных и подобных им нормативных правовых актов сдерживаются несистемностью правового регулирования, которая не позволяет в полной мере обеспечить реализацию субъективных публичных прав частных лиц во взаимодействии с органами и должностными лицами публичной власти. Представляется, что главная проблема подобного правового регулирования заключается не в различающихся в разных законах перечнях прав граждан и их объеме (что на сегодняшний день имеет место), а, во-первых, в отсутствии или неточном формулировании принципов взаимодействия частных лиц и публичной власти (несмотря на активные попытки законодателя унифицировать взаимодействие гражданина и государства, в частности, путем создания портала государственных услуг и многофункциональных центров) и во-вторых, в несогласованности взаимных прав и обязанностей всех субъектов публичных правоотношений, что может приводить к снижению уровня правовых гарантий в публично-правовой сфере. Между тем возможность для частного лица активно участвовать в реализации публичной власти не просто в качестве пассивного получателя услуг от государства или исполнителя властных предписаний, но как активного лица, обладающего субъективными публичными правами и возможностями по их реализации, понимающего значение и гарантии этих прав, а также их взаимосвязь с обязанностями органов власти, способствует как улучшению положения самих частных лиц, так и укреплению и развитию общества и государства. В этой связи нелишним будет вспомнить, что Н.Г. Салищева неоднократно указывала на важность принятия рамочного закона об административных процедурах (концепция которого была ей подготовлена). Указанный нормативный правовой акт мог обеспечить унификацию правового регулирования в публично-правовой сфере для обеспечения наиболее эффективной защиты прав частных лиц, а также реализации целей и задач публичной власти (Salischeva, 2011). Принятие подобного закона способствовало бы реализации принципов приоритета прав и свобод человека, обеспечению открытости и доступности административных процедур; соразмерности, экономии, а также языка административной процедуры, равенства всех перед законом и администрацией; доступности административной процедуры (Zyuzin, 2017; Buravlev, 2017). Вклад Н.Г. Салищевой в разработку советского и российского кодифицированного законодательства об административных правонарушениях Нельзя не отметить вклад Н.Г. Салищевой в разработку кодифицированных нормативных правовых актов СССР и впоследствии - Российской Федерации. Ярый сторонник гуманистической теории, Надежда Георгиевна приветствовала введение в действие Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях в 1980 г., в котором прозвучала тенденция к демократизации и гуманизации законодательства об административных правонарушениях. В литературе отмечается большой вклад Надежды Георгиевны (тогда еще сотрудника юридического отдела Президиума Верховного Совета СССР) в разработку кодифицированных нормативных актов, сделанный ею в виде предложений и замечаний (Ponizova, 2016:127). Многие концептуальные положения, внесенные Н.Г. Салищевой, нашли в дальнейшем свое отражение в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации, введенном в действие в 2002 году (речь идет, например, о выделении Общей и Особенной части) (Pobezhimova, 2019). Кроме того, еще в 80-е гг. XX в. Надежда Георгиевна активно продвигала мысль о необходимости утверждения республиканских кодексов об административных правонарушениях, и это действительно было впоследствии реализовано[267]. Дар научного провидения большого ученого отмечался и отмечается даже после ее ухода: многие ее идеи (например, законодательное закрепление термина «длящееся правонарушение», теория об административных процедурах) только будут реализованы в новом Кодексе об административных правонарушениях, разработка которого идет уже много лет (Salicheva, 2016), и иных нормативных правовых актах. Кроме того, Н.Г. Салищева всегда очень активно высказывала мысль о выделении в отдельный нормативный правовой акт Административно-процессуального кодекса Российской Федерации с целью обособления процессуальных норм. Работа над проектом такого кодекса также ведется уже много лет. Надежда Георгиевна оставалась до последних дней своей научной деятельности верна идеалам гуманизма и расширению объема прав человека и гражданина, в том числе при производстве по делам об административных правонарушениях, что обуславливало ее убеждение о разделении материальных и процессуальных норм, которое обеспечило бы «прозрачность» производства об административных правонарушениях. Важно также отметить, что идеи Н.Г. Салищевой шли абсолютно в ногу со временем, ее воззрения, трансформировавшиеся вместе с происходившими в обществе и государстве изменениями, развивались параллельно, а иногда даже с опережением изменений в законодательстве других стран (Gross, 2001). Ей не была свойственна стагнация взглядов, которые развивались вместе с эволюцией страны. Так, Н.Г. Салищева стала свидетелем кардинальных изменений в нашем государстве, что еще более убедило ее в правильности направления научных исследований в сторону определения оптимального баланса частных и публичных интересов. В одной из своих работ она указывала: «переход к рыночной экономике породил обратную (в отличие от советского периода) тенденцию. Желание максимально освободиться от контрольных функций государства, переоценка возможностей стихийной рыночной саморегуляции общества привели к недооценке значимости публичных интересов и переоценке частных. Это повлекло падение жизненного уровня населения, кризисные явления в экономике и рост социальной напряженности в обществе. Описанные явления можно признать результатом отсутствия приемлемого баланса публичных и частных интересов. Последние представляют собой интересы физических и юридических лиц, а также их объединений» (Alkhimenko, Salishcheva & Grishkovets, 2011:102). Н.Г. Салищева отмечала, что чаще всего публичные и частные интересы не совпадают, но административное и административно-процессуальное законодательство должно стремиться к их гармонизации. Спустя несколько лет А.Б. Зеленцов указывал в своем научном исследовании, что «в правовой действительности вектор направленности личного и публичного интересов могут совпадать, что ведет к гармонизации отношений в обществе, что, собственно, может рассматриваться в качестве конечной цели существования права и правового регулирования» (Zelentsov & Nemytina, 2018). Важным аспектом научных изысканий Н.Г. Салищевой являлись вопросы административной юстиции, которым она также уделяла много внимания. Так, Надежда Георгиевна много писала о необходимости создания административных судов и решению проблемы досудебного урегулирования публично-правовых споров, что позволило бы разгрузить судебную систему страны (Salischeva & Abrosimova, 2008). И снова Н.Г. Салищева отмечает «силу личности»: гражданин, вне зависимости от своего статуса (физическое лицо, должностное лицо или индивидуальный предприниматель) должен обладать всей полнотой прав, должен быть «вооружен» против государства. Кроме того, она отмечает еще один важный элемент административной юстиции: по ее мнению, административная юстиция обладает контролирующим потенциалом, т.е. осуществляет внешний контроль за действиями административных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам (Salischeva & Khamaneva, 2002). И хотя концепция создания административных судов до настоящего времени не воспринята законодателем (несмотря на накопленный зарубежный опыт), анализ научных трудов Н.Г. Салищевой позволяет с уверенностью утверждать, что данная научная идея еще будет реализована в обозримом будущем. Заключение Проанализировав научные воззрения Н.Г. Салищевой, можно с уверенностью сказать, что красной нитью ее научных исследований стало пристальное внимание к личности человека и гражданина, обеспечению его прав при осуществлении правосудия, защите его интересов в досудебном и внесудебном порядке, соблюдению баланса частных интересов отдельной личности и публичного интереса общества и государства. С уверенностью можно назвать Надежду Георгиевну Салищеву одним из пионеров развития административного процесса как самостоятельной отрасли права, призванной обеспечить реализацию прав, обязанностей и гарантий субъектов административного права (монография Н.Г. Салищевой «Административный процесс в СССР» была издана еще в 1964 г. (Salischeva, 1964). Примечательно, что роль личности в истории определяется не только обозначенными в научных трудах и выступлениях идеями, но реализацией этих идей на практике, научным «провидением», которое находит свое воплощение в конкретных законодательных инициативах. Например, идея о целесообразности законодательного закрепления досудебного урегулирования публично-правовых споров, высказанная еще в конце 1990-х, по сути, нашла свое отражение только в 2020-2021-х гг. Представляется, что научное наследие Надежды Георгиевны Салищевой, вклад которой неоценим как в науку административного права и процесса, так и на развитие административного и административного-процессуального законодательства, с учетом ее глубоко гуманистического подхода к административному праву, в котором она видела прежде всего личность и его частный интерес, и только потом - интерес публичный, ее стремление к «прозрачности» взаимоотношений личности и государства, будет еще долгие годы нести в себе значительный потенциал для совершенствования правовой мысли и правовой жизни нашей страны, в особенности в сфере обеспечения баланса и согласованности прав и свобод личности и интересов общества и государства.

Об авторах

Сергей Александрович Порываев

Российский государственный университет правосудия

Email: dwimmorberg@yandex.ru
ORCID iD: 0000-0001-8313-655X

кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и процесса имени Н.Г. Салищевой

Российская Федерация, 117418, г. Москва, ул. Новочеремушкинская, д. 69

Диана Мядхатовна Мустафина-Бредихина

Российский университет дружбы народов

Автор, ответственный за переписку.
Email: mustafina-dm@rudn.ru
ORCID iD: 0000-0003-3023-6631

кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного и финансового права, Юридический институт

Российская Федерация, 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6

Список литературы