К вопросу о реформировании системы налогов и сборов Российской Федерации в контексте установления и введения курортного сбора

Полный текст

I. ВВЕДЕНИЕ Ориентация на курс государственно-правового реформирования и развития выдвигает перед нашим государством новые задачи по выработке и реализации качественно новой концепции и подхода к формированию системы налогов и сборов Российской Федерации (далее - система налогов и сборов РФ), а также налоговой системы Российской Федерации (далее - налоговая система РФ) в целом, отвечающих на вызовы и угрозы экономике Российской Федерации. В то же время, как справедливо замечает А.А. Мамедов, сегодня нельзя не учитывать мировые интеграционные процессы, происходящие в сфере экономики (Mamedov, 2014:265-271). Так, избранный нашим государством курс на реформирование и совершенствование налоговой системы обусловлен множеством объективных факторов, в том числе теми событиями, которые происходят в экономической жизни страны, сложной геополитической обстановкой, масштабным оттоком капитала за рубеж, снижением цен на энергоносители, введением санкций (Ryakhovskii, 2015:83). Однако государственный механизм функционирует таким образом, что осуществляет воздействие на экономику путем стимулирования деятельности всех субъектов хозяйствования в желательном для государства русле, используя при этом набор разнообразных правовых и экономических средств и инструментов (Mechetina, 2014:67-71). Так, к основным направлениям современной налоговой политики, как отмечают авторы, можно справедливо отнести стабилизацию существующей системы налогов и сборов РФ, ее изменение и дополнение новыми видами обязательных платежей; совершенствование налогового законодательства; сохранение баланса прав, обязанностей и ответственности плательщиков налогов и сборов и контролирующих органов, прежде всего налоговых; совершенствование системы и порядка предоставления налоговых льгот и налогового регулирования в целом (Gorskii, 2014:17-22); а также создание устойчивой системы налогов и сборов РФ, отвечающей всем потребностям инновационного развития страны в целом (Nasyrova, 2016:84-86); улучшение налогового администрирования (Polunin, 2017:239-241); повышение налоговой грамотности и воспитание добросовестных налогоплательщиков, ориентация в деятельности налоговых органов на повышение качества обслуживания налогоплательщиков (Arslanbekova, Labazanova, 2015:65-68); повышение уровня налоговой культуры населения в целом, что будет способствовать повышению уровня собираемости налогов в бюджет и сокращению количества налоговых правонарушений (Arslanbekova, Amirov, 2014:47-48); совершенствование порядка нормативного правового регулирования привлечения к налоговой ответственности (Alieva, 2016:59-63); развитие региональных систем налогов и сборов и совершенствование региональной налоговой политики, направленной на формирование институциональной среды для привлечения инвестиций (Giraev, 2014:135). Вместе с тем любые изменения и усовершенствования существующей системы налогов и сборов РФ не должны приводить к нарушению, ограничению или ущемлению основных конституционных прав и свобод человека и гражданина, нарушать баланс прав и интересов плательщиков налогов и сборов, с одной стороны, и контролирующих органов - с другой, а также отрицательно сказываться на конкурентоспособности налоговой системы РФ в целом (Batasheva, 2015:436-438). Важным направлением налоговой политики РФ сегодня является установление, введение и взимание курортного сбора на территориях муниципальных образований, входящих в территорию эксперимента, в Республике Крым, Алтайском, Краснодарском и Ставропольском краях, что подтверждает актуальность и востребованность выбранной темы исследования. Так, в связи с принятием и вступлением в силу 2 августа 2017 г. Федерального закона от 29 июля 2017 года № 214-ФЗ «О проведении эксперимента по развитию курортной инфраструктуры в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и Ставропольском крае» (далее - ФЗ №214-ФЗ)[89], который вызвал неоднозначную реакцию как со стороны широкой общественности, так и научного сообщества, изучение проблем и перспектив реформирования системы налогов и сборов РФ в обозначенном контексте является весьма актуальным. Следует отметить, что подобного рода исследований, посвященных проблемам курортного сбора в Российской Федерации в сравнении со странами ближнего зарубежья, до настоящего времени не проводилось. II. ПРОБЛЕМЫ ПОНИМАНИЯ КАТЕГОРИИ «СИСТЕМА НАЛОГОВ И СБОРОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» Налоговая система РФ, выступая базисом и основой государственного регулирования экономики с помощью финансовых рычагов, при грамотном и гибком ее построении во многом определяет эффективное функционирование хозяйственного комплекса общества и государства. В то же время возникает вопрос о соотношении таких категорий, как «налоговая система РФ» и «система налогов и сборов РФ». Следует отметить, что ст. 2 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» определяет налоговую систему РФ как «совокупность налогов, сборов, пошлин и других платежей, которые взимаются в установленном порядке». По нашему мнению, существующая на сегодняшний день в юридической науке позиция, согласно которой понятие «налоговая система» является по смыслу более широким, чем понятие «система налогов и сборов», представляется вполне обоснованной в силу того, что первая категория включает в себя вторую, дополняя ее принципами налоговой системы РФ, системы контролирующих органов, налогового законодательства и ответственностью за его нарушение, формами и методами налогового контроля, порядком защиты прав и интересов налогоплательщиков, стратегией развития налоговой системы РФ. Так, некоторые авторы рассматривают «“налоговую систему РФ” как совокупность общественных отношений по поводу формирования доходной части бюджета, стимулирования развития производительных сил страны и социально-экономического благосостояния граждан, складывающихся в сфере налогообложения, или влияющих на эту сферу, и имеющих экономический, политический, организационный и правовой характер» (Fedosimov, 2010:22-39). Как видится, данная формулировка требует уточнения. Так, налоговую систему РФ можно рассматривать, как совокупность общественных отношений экономического, политического, правового и организационного характера, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере уплаты и взимания налогов и сборов в связи с формированием доходной части федерального, регионального и местных бюджетов, а также по поводу стимулирования развития производительных сил страны и социально-экономического благосостояния граждан. Понятие «система налогов и сборов РФ» на сегодняшний день не закреплено на законодательном уровне, хотя Глава 2 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ)[90] регламентирует систему налогов и сборов в РФ. Обращаясь к главе 2 НК РФ, можно отметить, что система налогов и сборов РФ состоит из федеральных, региональных и местных налогов и сборов. Таким образом, можно предложить следующее определение: «система налогов и сборов РФ» - это совокупность федеральных, региональных и местных налогов и сборов, установленных НК РФ и соответствующими нормативными правовыми актами федерального регионального и местного уровней, поступаютщих в соответствующий бюджет в порядке и сроки, предусмотренные законодательством о налогах и сборах, за нарушение которого предусмотрена налоговая, административная или уголовная ответственность. III. КУРОРТНЫЙ СБОР В СИСТЕМЕ НАЛОГОВ И СБОРОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Согласно положениям ст. 3 НК РФ, в которой закреплены исходные базовые принципы налогообложения в Российской Федерации, никто не обязан оплачивать налоги и сборы, не предусмотренные НК РФ либо установленные в ином порядке, чем это определено НК РФ. Отсюда следует, что любой вид обязательного платежа - налог или сбор - должен быть предусмотрен НК РФ и входить в систему налогов и сборов РФ на соответствующем уровне путем закрепления в ст. ст. 13, 14, 15 НК РФ соответственно. В связи с этим возникает вопрос о законности и обоснованности введения курортного сбора и необходимости его включения в систему налогов и сборов РФ. Так, в научной среде до сих пор ведутся дискуссии относительно обоснованности и необходимости включения в «систему налогов и сборов РФ» всей совокупности имеющихся на сегодня сборов (Vasil'eva, 2017: 70-78). Анализ ст. ст. 13, 14, 15 НК РФ показывает, что курортный сбор на сегодняшний день не входит в систему налогов и сборов РФ на федеральном, региональном и местном уровнях и НК РФ не предусмотрен. В соответствии с ч. 2 ст. 1 ФЗ № 214-ФЗ курортный сбор относится к местным налогам и сборам в силу того, что вводится на территориях муниципальных образований органов местного самоуправления, входящих в территорию проведения эксперимента. В то же время, исходя из предписаний ст. 5 ФЗ № 214-ФЗ, можно сделать вывод о том, что курортный сбор относится к региональным, в силу того, что устанавливается соответствующим законом субъекта РФ и доходы от его поступления перечисляются в бюджет соответствующего субъекта РФ. Как видим, вопрос правовой природы данного вида сбора остается открытым и не разрешенным на законодательном уровне. В свою очередь, ФЗ № 214-ФЗ не дает определение категории «курортный сбор», однако, исходя из смысла ФЗ № 214-ФЗ, можно рассматривать курортный сбор в качестве платы за пользование курортной инфраструктурой, которая будет взиматься в целях финансового обеспечения проектирования, строительства, реконструкции, содержания, благоустройства и ремонта объектов этой инфраструктуры. Единого мнения относительно правовой природы и сущности данного платежа, а также его места в системе налогов и сборов РФ среди законодателей, правотолкователей[91] и правоприменителей, а также научного сообщества на сегодняшний день нет (Babich, 2016:96-105; Vasil'eva, 2016; Dzhanzhugazova, 2018: 99-113; Evsikova, Zhigulina, 2016: 137-139; Ryakhovskii, 2015: 83-86). Так, опираясь на положения ст. 8 НК РФ, можно выделить следующие признаки категории «налоги»: обязательность; индивидуальная безвозмездность; платеж в форме отчуждения определенных денежных средств или их части (денежные средства / их часть находится в собственности, хозяйственном ведении, оперативном управлении); производится физическими и юридическими лицами; целевая направленность - обеспечение деятельности государства и муниципальных образований. Вместе с тем та же ст. 8 НК РФ позволяет выделить совокупность признаков такой категории, как «сборы», а именно: обязательность; плательщиками выступают как физические, так и юридические лица; целевая направленность - оплата совершения в пользу плательщиков определенных юридически значимых действий государственных органов, органов местного самоуправления, иных уполномоченных органов и должностных лиц (например, предоставление определенного права или выдача разрешения или лицензии); осуществление некоторых видов предпринимательской деятельности на определенной территории, в пределах которой установлен сбор. Развивая конституционное понятие «налоги и сборы», Конституционный Суд в Постановлении от 11.11.97 г. № 16-П указал на такие признаки налогового (фискального) платежа, как осуществляемая на основе обязательности, безвозвратности, индивидуальной безвозмездности денежная форма отчуждения собственности, основанная на требованиях закона, имеющая целью обеспечение расходов публичной власти, которая направляется в соответствующие бюджетные или внебюджетные фонды. Вместе с тем специфичный целевой характер не является особенностью налогов, но и не исключается в некоторых случаях (что отмечает и Конституционный Суд в своих решениях), однако характерен для таких обязательных платежей, как сборы и пошлины, которые направлены на то, чтобы покрыть определенные издержки учреждения или органа, в связи с осуществлением деятельности которого производятся указанные выплаты, а также специальный интерес, который, как правило, связан с предоставлением определенной услуги или совершения определенного действия публично-правового характера (как правило - пошлина), а также с предоставлением каких-либо прав участия и использования материальных или нематериальных объектов (как правило - сбор). В данном смысле сборы и пошлины также относятся к индивидуальным платежам, а их осознаваемая плательщиком возмездность выражается лишь в определенной связи между соответствующим платежом и услугой[92]. Исходя из вышеизложенного, платеж, взимаемый как «плата за пользование курортной инфраструктурой», или «курортный сбор», по своей правовой природе является сбором, т.е. имеет неналоговый характер, но, это не означает, что данный платеж, курортный сбор, не должен предусматриваться НК РФ и не должен входить в систему налогов и сборов Российской Федерации. Как раз наоборот, платеж, взимаемый как «плата за пользование курортной инфраструктурой», или «курортный сбор», по своей правовой природе и характеристикам больше соответствует понятию «налог», чем «сбор», поскольку носит обязательный характер, обеспечивается государственным принуждением, поступает в соответствующий Фонд развития курортной инфраструктуры, средства которого должны быть направлены на обеспечение содержания, ремонта, реконструкции, строительства и благоустройства объектов курортной инфраструктуры, т.е. является налогом и имеет налоговый характер, а значит должен предусматриваться НК РФ и входить в систему налогов и сборов РФ на региональном либо местном уровне. В то же время анализ соответствующих законов субъектов Российской Федерации показывает, что даже на региональном уровне подход к нормативному правовому определению данного платежа, а также порядку его исчисления, уплаты и привлечения к ответственности за нарушение законодательства в сфере курортного сбора, весьма неоднозначен. Так, если Законом Республики Крым от 30.11.2017 г. № 435-ЗРК/2017 «О введении курортного сбора»[93] и Законом Краснодарского края от 27.11.2017 г. № 3690-КЗ «О введении курортного сбора на территории Краснодарского края и внесении изменений в Закон Краснодарского края “Об административных правонарушениях”»[94] предусмотрено введение «курортного сбора», то Законом Алтайского края от 01.11. 2017 г. № 76-ЗС «О введении платы за пользование курортной инфраструктурой в Алтайском крае»[95] и Законом Ставропольского края от 08.12.2017 г. № 130-кз «О некоторых вопросах проведения эксперимента по развитию курортной инфраструктуры в Ставропольском крае»[96] предусмотрено проведение «эксперимента по развитию курортной инфраструктуры» путем взимания «платы за пользование курортной инфраструктурой», что, исходя из анализа положений ФЗ № 214-ФЗ, является одним и тем же. Вместе с тем ФЗ № 214-ФЗ также не содержит четких указаний и разъяснений относительно места курортного сбора в системе налогов и сборов РФ, а только предусматривает, что в Республике Крым, Краснодарском, Алтайском и Ставропольском краях в рамках проведения эксперимента по развитию курортной инфраструктуры, а также с целью обеспечения восстановления и стабильного развития санаторно-курортной и туристической сферы, создания единого туристического пространства и оценки его эффективности в соответствующих муниципальных образованиях, включенных в территорию эксперимента, будет взиматься курортный сбор - т.е. плата за пользование курортной инфраструктурой. Таким образом, сам ФЗ № 214-ФЗ именует курортный сбор «платой» без адресного указания на его место в системе налогов и сборов РФ. Следует отметить, что не определяет место курортного сбора в системе налогов и сборов РФ и пояснительная записка к проекту ФЗ №214-ФЗ, содержащая ссылки на то, что Проект ФЗ № 214-ФЗ разработан во исполнение перечня поручений Президента Российской Федерации от 19 сентября 2016 г. № Пр-1817ГС по итогам заседания Президиума Государственного совета Российской Федерации 26 августа 2016 г. и направлен на формирование единого туристического пространства в целях создания необходимых условий для восстановления и стабильного развития санаторно-курортной и туристической сферы путем проведения с 1 января 2018 г. по 31 декабря 2018 г. эксперимента по введению платы за пользование курортной инфраструктурой в Республике Крым, Алтайском, Краснодарском и Ставропольском краях. Предполагается, что в ходе эксперимента будут учитываться местные особенности курортной и туристической сфер на соответствующих территориях путем апробирования различных механизмов взимания курортного сбора. В результате эксперимента будет принято решение распространить лучший опыт для применения на всей территории Российской Федерации либо отказаться от его внедрения[97]. Однако в силу того, что предыдущий законопроект о введении курортного сбора, а точнее, пояснительная записка к законопроекту, предусматривали, что курортный сбор представляет собой «неналоговый платеж», многие правоприменители сегодня ошибочно указывают на то, что курортный сбор не является налоговым платежом и не имеет налоговую природу (Babich, 2016:100), что, по нашему мнению, представляется не совсем правильным и обоснованным. Можно предположить, что курортный сбор имеет налоговую природу и признаки и особенности налогового платежа, однако ошибочно не включен в систему налогов и сборов РФ в условиях проведения эксперимента, т.е. временно. До тех пор, пока курортный сбор не будет предусмотрен НК РФ и не будет входить в систему налогов и сборов Российской Федерации, он, в силу принципов налогообложения, предусмотренных ст. 3 НК РФ, не будет являться обязательным к уплате на территории РФ и соответствующих субъектов РФ. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о необходимости включения курортного сбора в систему налогов и сборов РФ путем внесения соответствующих изменений в НК РФ и ФЗ № 214-ФЗ. IV. ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МЕСТНЫХ НАЛОГОВ И СБОРОВ (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИК БЕЛАРУСЬ, МОЛДОВА, УЗБЕКИСТАН И УКРАИНЫ) В рамках данного исследования научный и практический интерес вызывает изучение опыта зарубежных стран, в частности, ближайших соседей Российской Федерации, имеющих весьма похожие правовые и налоговые системы, общий исторический путь развития, культурные и национальные традиции, менталитет. Так, ст. 9 Налогового кодекса Республики Беларусь прямо предусматривает, что курортный сбор относится к местным налогам и сборам, следовательно, входит в систему налогов и сборов Республики Беларусь. Курортным сбором в Республике Беларусь облагается нахождение физического лица в соответствующих санаторно-курортных и оздоровительных организациях, которые расположены на территории административно-территориальных единиц. При этом база курортного сбора устанавливается, исходя из стоимости путевки в санаторно-курортную и оздоровительную организацию, а ставка курортного сбора определяется видом санаторно-курортной и оздоровительной организации, однако не может превышать 3%. Таким образом, в Республике Беларусь уплата курортного сбора производится путем внесения сумм сбора санаторно-курортным или оздоровительным организациям, которые осуществляют прием соответствующих платежей и перечисляют их в бюджет до 22-го числа месяца, следующего за истекшим налоговым периодом[98]. Налоговый кодекс Республики Молдова предусматривает, что курортный сбор входит в систему местных налогов и сборов[99]. Так, субъектами обложения курортным сбором в Республике Молдова являются юридические или физические лица, зарегистрированные в качестве предпринимателей и оказывающие услуги, связанные с отдыхом и лечением, объектом обложения курортным сбором являются путевки для отдыха и лечения, а базой налогообложения является доход от продажи путевок для отдыха и лечения по ставке 1% ежеквартально до последнего дня месяца, следующего за отчетным кварталом (Anzhela Sekrieru, Liliya Dragomir-Rotaru, Andrei Petroya, 2015: 38-40). В то же время Законом АТО Гагаузия «О местных и сборах» в перечень вновь введенных местных налогов и сборов на территории Гагаузии в соответствии с Законом «Об основах налоговой системы» входит гостиничный сбор. При этом сбор уплачивается физическими и юридическими лицами, которые являются собственниками гостиниц, а также других помещений, предоставленных под гостиницы, за количество предоставленных койко-суток в год и гостиничных помещений, арендованных под офис, за исключением находящихся в охранной зоне автомобильных дорог, по установленной ставке, которая определяется в зависимости от уровня гостиницы в процентах от минимальной заработной платы за предоставленнные койко-сутки: а) в гостиницах1-го уровня и выше - 4%; б) в гостиницах 2-го и 3-го уровня - 2%; в) в гостиницах 4-го уровня и безуровневых - 1%. Вместе с тем гостиничный сбор в Гагаузии исчисляется и уплачивается на основании отчета о работе гостиницы, который подается в налоговые органы в составе квартальной бухгалтерской отчетности[100]. Следует отметить, что в соответствии с Указом Президента Республики Узбекистан от 2 декабря 2016 года № УП-4861 «О мерах по обеспечению ускоренного развития туристической отрасли Республики Узбекистан»[101], в целях создания благоприятных экономических и организационно-правовых условий для интенсивного развития туризма как стратегической отрасли экономики страны, наиболее полного и эффективного использования огромного туристического потенциала регионов, кардинального совершенствования управления туристической отраслью, создания и продвижения на мировые рынки национального туристического продукта, формирования положительного имиджа Узбекистана в сфере туризма Кабинетом Министров Узбекистана утверждено Положение «О порядке взимания туристического (гостиничного) сбора на территории Республики Узбекистан», в соответствии с которым туристический (гостиничный) сбор - это сбор, взимаемый с иностранных граждан и лиц без гражданства, не имеющих постоянного места жительства на территории Республики Узбекистан, в размере 10 процентов от размера минимальной заработной платы за каждый день их проживания в месте размещения. За неполный день проживания туристический (гостиничный) сбор взимается как за полный день. К средствам размещения относятся гостиницы, туристические базы и комплексы, дома и зоны отдыха, пансионаты, кемпинги, мотели, национальные гостевые дома, юртовые и палаточные лагеря, санатории и другие объекты, в которых оказываются гостиничные услуги - услуги по временному проживанию, а также наземный транспорт, преобразованный под средства размещения для ночлега[102]. Так, к особенностям государственного регулирования рынка туристических услуг Узбекистана в кризисный период многие ученые в этой стране относят отказ от специальных платежей для предприятий туристической сферы, за исключением туристического сбора в размере 1 доллара США, который направляется на нужды Национальной компании Узбектуризм (Tashev, Suyunova Z., Suyunova F., 2017: 302-305). Однако туристический (гостиничный) сбор в соответствии с главой 3 «Система налогов и других обязательных» Налогового кодекса Республики Узбекистан в систему налогов и других обязательных платежей Республики Узбекистан не входит[103]. В соответствии с Налоговым кодексом Украины[104] система налогов и сборов Украины состоит из общегосударственных и местных налогов и сборов. В свою очередь, к местным относится только 2 налога: налог на имущество и единый налог, а также 2 сбора: сбор за места для парковки транспортных средств и туристический сбор. Так, туристический сбор стал взиматься на Украине с 2011 г. Однако, как указывают исследователи, введение новых видов налогов и сборов не дало возможности существенно повлиять на увеличение налоговых поступлений. Среди основных проблем, препятствующих укреплению финансовой основы местных бюджетов, выделяются такие, как: коллизии в формировании субъектного состава плательщиков налогов и сборов, отсутствие четко сформированной базы налогообложения, большое количество налоговых льгот, отсутствие четко сформированного механизма уплаты и сложность администрирования отдельных видов налогов и сборов, в частности туристического сбора. Кроме того, трансформация системы налогов и сборов не всегда позволяет стабилизировать налоговые правоотношения, улучшить инвестиционный климат в государстве и повысить его позиции в рейтинге легкости уплаты налогов и сборов Paying Taxes, который выступает составной частью рейтинга легкости ведения бизнеса Doing Business. Наоборот, это может создать дополнительные проблемы (например, усложнение восприятия и понимания налогового законодательства налогоплательщиками), для решения которых предлагаются такие меры, как формирование социально справедливой налоговой системы, а также усиление ее децентрализации, т.е. повышение финансовой самостоятельности местных органов власти (Krykhovskaya, Vatseba, 2015: 163-166). При этом акцент делается именно на совершенствование системы местных налогов и сборов в рамках реформирования системы налогов и сборов в целом (Prostebi, 2016:589-593). О.В. Прокопишина и Н.В. Козубова указывают на значимость туристической отрасли для национальной экономики в целом, а также на необходимость дальнейшей разработки и реализации государственных программ развития туризма, что, в рамках решения научных задач, выдвигает на первый план выявление региональных и местных проблем и формирование программ развития туризма на региональном уровне с учетом местных особенностей и потребностей, связанных, в том числе с развитием соответствующей курортной инфраструктуры (Prokopishina, Kozubova, 2012:184-190). В свою очередь, Л.С. Тришак высказывает определенные сомнения относительно целесообразности введения туристического сбора и его эффективного влияния на формирование доходной базы местных бюджетов, поскольку его введение обоснованно и эффективно исключительно в местностях, пользующихся спросом у туристов. Объясняя эту тенденцию, Л.С. Тришак указывает на многочисленные недостатки в системе местных налогов и сборов в целом, среди которых: незначительная фискальная и регулирующая роль местных налогов и сборов, ограниченный круг полномочий органов местного самоуправления в сфере установления местного налогообложения, незаинтересованность местных органов власти в дополнительном привлечении средств от уплаты местных налогов и сборов, а также несовершенный механизм уплаты местных налогов и сборов. В силу этого основными направлениями совершенствования системы местных налогов и сборов называются: развитие механизма администрирования местных налогов и сборов, расширение местной налоговой базы за счет уменьшения масштабов уклонения от налогообложения, осуществление оптимизации налоговых льгот, обновление правовой регламентации уплаты местных налогов и сборов (Trishak, 2014:85-87). В.А. Стукаленко отмечает, что местные налоги и сборы являются важной составляющей частью налоговой системы страны, однако, учитывая реалии сегодняшнего дня, при осуществлении налоговой реформы особое внимание следует уделять правовому регулированию местных налогов и сборов, поскольку они являются основным финансовым источником формирования бюджетов местного самоуправления, а значение местных бюджетов определяется тем, что финансирование производственной и социальной инфраструктуры, в том числе санаторно-курортной, коммунально-бытового обслуживания и т.д., осуществляется преимущественно через органы местного самоуправления, которые в боль-шинстве случаев фактически не имеют реально самостоятельного бюджета, а следовательно, и не имеют в своем распоряжении возможности эффективно осуществлять такого рода полномочия (Stukalenko, 2013:238-240). Анализируя результаты проведения налоговой реформы на Украине, П.М. Боровик, Б.С. Гузар, Н.В. Лиса, Д.В. Полищук отмечают, что вследствие налоговой реформы из всех местных сборов, которые взимались на территории Украины, остались только сбор за места для парковки транспортных средств и туристический сбор. Однако отмена большинства местных сборов существенно ослабила фискальные и регулирующие особенности указанных налоговых форм, в силу чего с целью совершенствования действующей системы уплаты местных сборов предлагается расширить полномочия органов местного самоуправления относительно введения новых видов местных сборов и их администрирования (Borovik, Guzar, Lisa, Polishchuk, 2015: 123-125). Как видим, курортный (гостиничный/туристический) сбор является важным элементом системы местных налогов и сборов Белоруссии, Гагаузии, Молдовы, Узбекистана, Украины и служит важным источником доходов местного бюджета, который, соответственно, используется на нужды местного самоуправления, в том числе и на развитие санаторно-курортной и туристической инфраструктуры. V. ВВЕДЕНИЕ КУРОРТНОГО СБОРА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОПЫТ И ПЕРСПЕКТИВЫ Напомним, что курортный сбор уже являлся частью системы налогов и сборов РФ. Так, с 1 января 1992 г. вступил в силу Закон РСФСР от 12.12.1991 № 2018-1 «О курортном сборе с физических лиц» (далее - Закон «О курортном сборе с физических лиц»)[105], который регулировал отношения по уплате курортного сбора на территории Российской Федерации до 1 января 2004 г. Следует отметить, что Закон «О курортном сборе с физических лиц» предусматривал, что курортный сбор уплачивается по месту временного проживания физических лиц, которые прибывали в курортные местности, перечень которых устанавливался Правительством Российской Федерации, в размере не более 5% от установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда (МРОТ) в Российской Федерации. При этом конкретный размер ставки курортного сбора устанавливался Верховным Советом республики в составе Российской Федерации, Советом народных депутатов края, области или автономного округа, на территории которого находятся курортные местности. Однако в качестве налоговых агентов, которые были обязаны исчислять, удерживать и перечислять курортный сбор в соответствующий местный бюджет, выступали принимающие и размещающие отдыхающих администрации гостиниц и иных учреждений гостиничного типа; квартирно-посреднические организации при направлении лиц (кроме прибывших по путевкам туристическо-экскурсионных предприятий и организаций) на поселение в дома (квартиры) граждан. При этом курортный сбор уплачивался в момент регистрации отдыхающих, а при перемене таким плательщиком места проживания в пределах курортной местности повторной уплате сбор не подлежал. В то же время от оплаты курортного сбора освобождались: дети в возрасте до 16 лет; инвалиды и сопровождающие их лица; лица, прибывшие по путевкам и курсовкам в санатории, дома отдыха, пансионаты, включая городки и базы отдыха; лица, прибывшие в курортные местности в служебную командировку, на учебу и постоянное место жительства; лица, следующие по плановым туристическим маршрутам туристическо-экскурсионных предприятий и организаций, а также совершающие путешествия по маршрутным книжкам; мужчины в возрасте от 60 лет и старше, женщины в возрасте от 55 лет и старше; дети, приезжающие к родителям указанного возраста. Кроме того, лица, которые останавливались в домах (квартирах) граждан без направления квартирно-посреднических организаций, а также лица (кроме совершающих путешествия по маршрутным книжкам), которые проживали в палатках, автомашинах и тому подобном, должны были самостоятельно уплатить курортный сбор в соответствующий бюджет не позднее чем в 3-х-дневный срок со дня прибытия путем перечисления денежных средств через банковские учреждения или в поселковые, сельские Советы народных депутатов, о чем делалась отметка в домовых книгах или карточках прописки с указанием номера квитанции и даты уплаты, поскольку курортный сбор взимался по квитанциям установленного образца, а сумма средств курортного сбора зачислялась в соответствующий бюджет в порядке, определяемом Законом РФ № 2118-1 и другими законодательными актами. В том случае, если плательщик освобождался от уплаты курортного сбора, в домовых книгах или карточках прописки делалась соответствующая запись об этом с указанием номера и иных реквизитов документа, подтверждающего его право на льготу. Следует отметить, что курортный сбор мог вводиться районными и городскими органами государственной власти, на территории которых находится курортная местность, а суммы налоговых платежей зачислялись в районные и городские бюджеты. В сельской местности суммы налоговых платежей равными долями зачислялись в бюджеты сельских населенных пунктов, поселков, городов районного подчинения и районов, краев и областей, на территории которых находилась курортная местность. Как показывает практика и имеющийся опыт, чтобы указанный механизм эффективно заработал, необходимо сочетание скоординированных действий на федеральном, региональном и местном уровнях в части разработки и реализации федеральных, региональных и местных нормативных правовых актов, обеспечивающих деятельность соответствующих органов и служб, прежде всего налоговой службы, что в итоге позволит собрать средства от уплаты курортного сбора в соответствующий бюджет и направить их на развитие санаторно-курортной инфраструктуры. Как указано в пояснительной записке к Проекту ФЗ № 214-ФЗ, прогнозируемые доходы от введения курортного сбора рассчитываются исходя из общего туристического потока (за исключением категорий льготников), среднего количества дней, которые проводят граждане на территории курортов (14 дней), ставки курортного сбора 50 руб. за сутки. Так, суммарный уровень поступлений в период с 2018 г. по 2022 г. при ставке в 50 руб. в Ставропольском крае, по имеющимся прогнозам, должен превысить 2,02 млрд руб., в Краснодарском крае - 8,3 млрд руб., в Республике Крым - 16,4 млрд руб.[106]. На сегодняшний день ставка 50 руб. в сутки предусмотрена только в Ставропольском крае, в Алтайском крае она составляет 30 руб. в сутки, а в Республике Крым и Краснодарском крае - 10 руб. в сутки. Однако даже при таких минимальных ставках предполагаются значительные объемы поступлений в период проведения эксперимента по развитию курортной инфраструктуры с 2018 по 2022 гг., что при грамотном, качественном, правильно организованном, обоснованном, как с научной, так и с практичной точки зрения, подходе позволит отремонтировать, отреставрировать, построить, восстановить, благоустроить объекты санаторно-курортной и туристической инфраструктуры на входящих в эксперимент территориях. VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Таким образом, процесс совершенствования системы налогов и сборов Российской Федерации является длящимся, и каждый этап его развития отвечает тем требованиям, которые ставит новый уровень развития общества и государства в целом. В конечном итоге это определяется приоритетами экономического развития и решения проблем взаимодействия субъектов хозяйствования с государственными органами. В то же время следует учитывать основные положения синергетики, которыми утверждается следующая формула: сложноорганизованным системам нельзя навязать пути их развития, поскольку сама идея насильственного управления указанными системами может значительно затормозить их развитие. А роль государства в процессе регулирования общественных отношений с позиций синергетического подхода должна основываться не на властном воздействии субъекта управления на объект управления, а на взаимодействии субъекта и объекта в социальных системах. При этом отношения взаимодействия носят антиэнтропийный (т. е. противостоящий разрушениям) эффект, тогда как неравные отношения власти и подчинения только усиливают тенденции к разрушению (Mechetina, 2014:69). С учетом изложенного государству как главному участнику налоговых правоотношений следует стремиться к такой модели отношений с плательщиками курортного сбора, при которой последние сами будут добровольно уплачивать установленные суммы курортного сбора в соответствующий бюджет взамен за пользование развитой и качественной базой объектов санаторно-курортной сферы с получением подробной и достоверной информации о том, на что идут средства от уплаты курортного сбора. Таким образом, по нашему мнению, введение курортного сбора на территории Республики Крым и ряда других субъектов РФ, при условии правильной организации его взимания, дифференцированного определения его размера, сыграет важную роль в создании современных санаторно-курортных и туристических объектов Российской Федерации, сохранении, восстановлении и развитии курортов и туризма. Однако это требует качественной и грамотной нормативной правовой регламентации, прежде всего в части внесения изменений и дополнений в НК РФ и ФЗ № 214-ФЗ и закрепления курортного сбора в качестве одного из местных налогов и сборов, входящих в систему налогов и сборов Российской Федерации. Однако на сегодняшний день ситуация такова, что курортный сбор «де-факто» относят к неналоговым платежам, соответственно, складывающийся при его введении механизм администрирования, контроля и привлечения к ответственности является тоже неналоговым. Поэтому на практике возникает множество вопросов относительно того, кто будет администрировать курортный сбор, осуществлять контроль за его исчислением и уплатой, привлекать к ответственности. Пока данные вопросы остаются не до конца урегулированными на законодательном уровне, существует необходимость детальной и качественной научной и практической проработки указанных механизмов, что позволит в дальнейшем максимально эффективно реализовать цели и выполнить задачи регулирования правоотношений в сфере взимания и уплаты курортного сбора.

Об авторах

Елена Витальевна Евсикова

Российский государственный университет правосудия

Автор, ответственный за переписку.
Email: Helen_yevsikova@mail.ru

кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного и финансового права Крымского филиала Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Российский государственный университет правосудия»

295006, Россия, Республика Крым, г. Симферополь, ул. Павленко, д. 5

Список литературы