Проблемы совершенствования государственной политики в сфере местного самоуправления в условиях трансформации политической системы России

Полный текст

В современной России местное самоуправление переживает сложные времена. Несмотря на отдельные важные достижения, в основном ситуация, в которой находится местное самоуправление, остается достаточно противоречивой. При этом проводимая на государственном уровне линия развития местного самоуправления все-таки не носит системного характера. Необходимо констатировать, что на высшем уровне публичной власти должны понять - только сильное и самостоятельное местное самоуправление - это путь для развития страны и что без него не удастся полноценно сформировать гражданское общество. Проблема совершенствования государственной политики в сфере местного самоуправления остается одной из самых актуальных, о чем свидетельствуют научные работы специалистов в области конституционного и муниципального права [1; 2; 3; 4; 5; 6; 7]. В настоящее время Российская Федерация находится в условиях очень важного и непростого выбора приоритетных направлений и методов дальнейшего политико-правового и социально-экономического развития общества и государства, политической системы в целом. Реформирование политической системы общества, а вместе с ней и местного самоуправления как ее неотъемлемого и важнейшего элемента является первостепенной и принципиальной задачей всех уровней публичной власти, включающей федеральную, региональную и муниципальную власть. Президент РФ В.В. Путин в своей статье «Демократия и качество государства» следующим образом раскрывает сущность модернизации политико-правовой системы, суть которой заключается в том, что власть должна и обязана говорить населению, людям, каждому человеку правду. Система должна быть выстроена таким образом, чтобы было создано состояние взаимной ответственности. С одной стороны, те лица, которые вырабатывают и принимают эти решения, должны нести полную ответственность за их реализацию. С другой стороны, общество, которое выбирает, делегирует своих представителей во власть, должно осознавать, кого оно выбирает, соответственно, нести ответственность за свой выбор[149]. В частности, профессор В.А. Черепанов соглашается с этим мнением и считает, что основным направлением преобразований является создание устойчивой общественной системы, где по средствам непосредственной демократии формируются органы власти и происходит контроль за ними [8. C. 207]. В рамках существующего к настоящему моменту мирового опыта Ю.А. Зуева выделяет две концептуальные модели политико-правовой институционализации местного самоуправления. Во-первых, местное самоуправление создается государственной властью, встраивается в систему публичной власти, создавая на его основе платформу для государственного управления на местах, таким образом выстраивая парадигму развития самоуправления своим волевым решением. Во-вторых, в каждом правовом и политическом пространстве существуют самоорганизующие его элементы, разные по своим свойствам, но находящиеся в тесной взаимосвязи с обществом, преимущественно с местным населением. Такое взаимодействие создается многолетними взаимоотношениями, базирующимися на самостоятельной самоорганизации населения [9. C. 6-9]. Рассмотрим, исходя из этих аспектов, какие проблемы и сложности стоят на пути развития современного местного самоуправления, какие направления и формы правового регулирования муниципальных отношений позволят заложить основы совершенствования местного самоуправления как политико-правового института. Конституционно-правовая норма об отделении органов местного самоуправления от государства имеет, особенно в последние годы, политический декларативный характер. Муниципально-правовая практика, отражающая тенденции государственной политики, явно показывает о преимущественном государственном влиянии на местное самоуправление, создавая так называемую систему местных органов государственной власти. По мнению С.В. Бондарева, необходимо отметить сложившуюся ситуацию, когда вся правовая и политическая конструкция современной Российской Федерации строится на восстановленной вертикали власти, необходимой для скрепления страны как единого политико-правового, историко-культурного пространства, где местное самоуправление все отчетливее выполняет функции местных органов государственной власти [10]. Исходя из этого достаточно актуальной нужно считать одну из задач, поставленных в программе Президента РФ В.В. Путина, в которой отмечается, что процесс создания демократии занимает длительное время. Демократические начала, присутствующие в каждом элементе общества, являются отражением самостоятельного развития, без его копирования по уже существующим образцам. Само общество должно осознать, что готово использовать механизмы демократического управления. Для этого необходимо научиться постоянно каждому члену общества вкладывать усилия в построение демократического общества, участвовать в сложных управленческих механизмах[150]. При всем этом на настоящий момент времени существует целый ряд проблем, которые отражают состояние местного самоуправления. Например, заострим внимание на правовых особенностях местного самоуправления в городах федерального значения. Конституция РФ устанавливает основы местного самоуправления в Российской Федерации, не упоминая при этом об отличиях в принципах его организации в городах с разным правовым статусом. На практике мы видим совершенно иную картину в положении местного самоуправления, которое влияет на его функционирование и дальнейшее развитие. Для решения данной проблемы следует выделить несколько основных направлений. Во-первых, реализация конституционных прав граждан на местное самоуправление через преодоление отчуждения публичной власти от населения и обеспечения реальных условий выполнения гарантий существования местного самоуправления, которые поддерживаются государственной властью. Во-вторых, создание таких условий, при которых бы не вызывало сомнение определяющая роль непосредственной демократии, в том числе на уровне местного самоуправления. В-третьих, развитие всех форм общественного контроля населения за органами публичной власти, и в том числе муниципальной власти. В-четвертых, детализация форм и создание обеспечительных механизмов в ответственности выборных и назначаемых должностных лиц местного самоуправления, непосредственно перед населением. В первую очередь, для совершенствования и обеспечения реальных гарантий местного самоуправления необходимо возобновить процесс рассмотрения законодательного закрепления основ, общих принципов и реальных гарантий местного самоуправления. Отметим, что Федеральный закон № 131-Ф3 неоднократно подвергался изменениям, и сейчас настал момент, когда должен быть подготовлен новый закон о местном самоуправлении, базирующийся на следующих основаниях. 1. Должна быть четко определена правовая природа местного самоуправления исходя из двух противоречивых позиций: конституционной, отделяющей местное самоуправление от государственных органов и реальной ситуации, сложившейся в практике муниципального строительства. По нашему мнению, необходим политико-правовой компромисс, который бы, с одной стороны, не «вырывал» местное самоуправление из политической системы общества, а с другой стороны не подчинял бы муниципальные органы государственным органам управления через механизмы административной и финансовой зависимости. Важен законодательно установленный баланс (предел) государственного «присутствия» в местных органах власти. 2. Федеральный законодатель должен уйти от детальной регламентации организационных основ местного самоуправления, обозначив лишь общие их демократические принципы и ограничения, связанные с перегрузкой муниципальных администраций сложными и несвойственными им государственными функциями. Главным должен стать принцип субсидиарности: на местный уровень должно быть передано только то, что там может быть более эффективно реализовано или исполнено, при обязательном конституционном условии - достаточности финансовых и материальных ресурсов. В своей статье Президент РФ В.В. Путин особо отмечает, что передача полномочий внутри органов публичной власти должна быть разумной и обоснованной, исходить из эффективности результата такой передачи. Именно максимальная польза от выполнения определенной функции может быть критерием принятием решения ее передачи от одного органа власти другому. Только это позволит создать благоприятные условия для развития гражданского общества[151]. 3. Следует осмыслить существующий перечень полномочий органов местного самоуправления, понять необходимость делегирования им новых компетенций, наконец, принципиально решить вопрос финансового и материального обеспечения выполнения этих функций органами местного самоуправления. В развитии данных рассуждений полезными видятся предложения Е.А. Крупининой. Она отмечает, что, во-первых, необходимо классифицировать все имеющиеся функции у местного самоуправления на те, которые свойственны муниципальной власти и являются сутью ее существования, и те, которые являются нетипичными для нее. Во-вторых, важным является уточнение уровневой иерархичности функций местного самоуправления. В эту систему должны войти, первое, вопросы местного значения, которые делегируются субъектами Российской Федерации на уровень местного самоуправления, второе, вопросы, перераспределяемые муниципальными образованиями, путем соглашений между муниципалитетами, третье, уточнение вопросов поселений. В-третьих, добиться соответствия вопросов местного значения, регламентированных Федеральным законом № 131-ФЗ и отраслевым федеральным законодательством, для того, чтобы повысить прозрачность и эффективность их выполнения [11]. 4. Важнейшей задачей, которую следует решить в кратчайшие сроки - это создание устойчивого финансового, экономического и материального обеспечения самоуправления. Главной целью должно стать понимание того, каким образом возможно повысить доходную часть бюджета и преодолеть нарастающие тенденции его дефицитности. Так, следует отметить, что лишь одну пятую бюджета муниципального образования составляют собираемые местные налоги, все остальное - это переданные в различном виде средства регионального и федерального бюджетов [12]. 5. Серьезной проблемой, требующей своего законодательного решения, остается нехватка квалифицированных кадров. Большинство видов муниципальных образований, особенно это касается сельских поселений, испытывают колоссальные кадровые трудности. Такая же проблема возникает и на районном уровне и в городских поселениях. Важно отметить, что большое количество выпускников ВУЗов по специальности «ГМУ», «юриспруденция», «экономка» так и не приступают к работе в органах местного самоуправления, предпочитая работу в органах региональной и федеральной государственной власти. Одно из предложений и одним из возможных способов решения этой проблемы мог бы стать муниципальный заказ на подготовку молодых специалистов и переподготовку не имеющих профильного образования граждан, с последующим обязательным направлением их на работу в местные органы власти и управления. Более того, исходя из поставленной Президентом РФ задачи местное самоуправление должно быть «профессионально-политическим училищем» для формирования ключевых компетенций формирующегося политика, который стремится к своему совершенствованию. Работая на уровне местного самоуправления, молодой политик сможет научиться правильному пониманию механизмов общения с различными группами населения, сможет выработать навыки выражения и продвижения своих мыслей, а также усовершенствовать процедуры защиты прав своих избирателей. Именно поэтому необходимо внести в федеральное законодательство о политических партиях, о выборах в государственные органы и о государственной гражданской службе положения, обязывающие начинать свою политическую и государственную карьеру в муниципальных органах власти и управления. О преодолении подобных диспропорций на муниципальном уровне Президент РФ отмечал, что местное самоуправление должно оставаться самой близкой властью к народу, чтобы каждый имел возможность обратиться в органы местного самоуправления. Кроме того, следует решить вопрос финансовой самостоятельности и автономии местного самоуправления. Этот сложный процесс, когда нужно будет отказаться от финансовых вливаний со стороны государственной власти в местные бюджеты, которые делают их менее самостоятельными и лишают смысл самого существования местного самоуправления[152]. Вторым направлением совершенствования местного самоуправления является обеспечение доминирующей роли непосредственной демократии при решении публичных вопросов. Это связано с закреплением в законодательстве конкретного перечня компетенций органов местного самоуправления, решение которых может произойти исключительно путем использования установленных форм непосредственной демократии (референдумом, сходом, собранием, конференцией и т.п.), и никаких оговорок, предоставляющих это право исполнительным органам, быть не должно. Третьим направлением совершенствования местного самоуправления должно стать развитие процедур общественного контроля в области местного самоуправления. Нормативно-правовой базой осуществления общественного контроля является целый ряд специальных законодательных актов[153], помимо этого регулирование общественного контроля осуществляется рядом отраслевых законов[154], а также некоторых Указов Президента РФ[155]. В них достаточное место уделено развитию информационной открытости, в том числе органов местного самоуправления, а также созданию механизмов участия граждан в подготовке и принятии решений органов власти. Концептуально можно отметить, что данный вид контроля базируется на целой системе определенных действий: - максимальная открытость информации о работе органов местного самоуправления; - внедрение механизма публичных обсуждений при подготовке решений; - обязательное проведение при принятии социально значимых решений общественной экспертизы; - создание открытых рейтингов эффективности работы органов местного самоуправления; - включение в общественные советы, рабочие группы, коллегии органов местного самоуправления представителей гражданского общества. Четвертым направлением совершенствования правового регулирования местного самоуправления является конкретизация форм и обеспечение реальных механизмов ответственности выборных и назначаемых должностных лиц местного самоуправления перед населением. Как отмечал Президент РФ, в каждом муниципалитете не только их главы и депутаты должны получать оценку от населения, но и иные местные чиновники, непосредственно влияющие на качество жизни на местах[156]. На основании вышесказанного отметим, что обозначенные проблемы являются лишь основными, стоящими на пути дальнейшего развития местного самоуправления. Следует отметить, что на основании проведенного анализа можно понять, что они носят системный и массовый характер. Фактически каждый муцнипалитет сегодня сталкивается с данными проблемами. Естественно, что формирование действенного местного самоуправления является не простым и долгим процессом, требующим политико-правового решения, финансово-экономических затрат. При этом подчеркнем, что только лишь одними изменениями законов не удастся достигнуть положительного результата в поступательном развитии местного самоуправления. Важно осознание сути местного самоуправления, его ключевой роли в развитии государства и общества, которая не возможна без ясной государственной политики в этой области.

Об авторах

Артем Григорьевич Балыхин

Автор, ответственный за переписку.
Email: mail@munlaw.ru

Юридический институт

Список литературы