Соответствие публичному интересу как критерий конституционности законов: французская доктрина и практика

Полный текст

Концепция публичного интереса имеет давнюю историю во французской политико-правовой мысли. Существуют исследования, обосновывающие, что она возникла задолго до эпохи Просвещения и Великой французской революции. В частности, Ф. Сен Бонне приходит к выводу, что с конца Средневековья аналогичную «юридическую функцию» выполняло понятие «общей выгоды» (commun profit). «Общая выгода», во-первых, служила обоснованием законодательной власти, принадлежавшей королю; во-вторых, была «критерием цивилизованности» (critère de civilité) издаваемых монархом законов; в-третьих, являлась причиной множества разногласий между королем и судами [1]. Тем не менее, современное понятие публичного интереса как категории публичного права зародилось в XVIII в. Отсылки к публичному интересу встречаются в важнейших правовых актах Франции. Так, например, ст. 6 Декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г. закрепляет понимание закона как выражения общей воли[22]. Конституция Франции 1791 г. в ст. ст. 9 и 10 провозглашает, что муниципальные органы при осуществлении своих полномочий должны действовать в соответствии с публичным (общим) интересом[23]. Сенатус-консульт от 25 декабря 1852 г., дававший толкование Конституции, принятой 14 января 1852 г., и вносивший в нее изменения, устанавливал в ст. 4, что все предприятия, действующее в общественном интересе, управляются и наделяются полномочиями посредством декретов Императора[24]. В современной французской доктрине публичный интерес не рассматривается как совокупность частных интересов определенных групп населения. Считается, что частные интересы могут лишь питать публичный интерес, который стоит выше интересов любого отдельно взятого индивида и воплощает волю объединения граждан. Так, Ж. Шевалье указывает, что публичный интерес выступает как «основополагающий принцип легитимации власти в современные обществах: любая власть является носителем интереса, который стоит выше и выходит за рамки частных интересов членов общества» [2]. Современное понимание публичного интереса восходит к концепции общей воли, предложенной Ж.-Ж. Руссо в трактате «Об общественном договоре, или Начала политического права». Ж.-Ж. Руссо писал, что «только общая воля может руководить силами государства, согласно цели его учреждения, которая заключается в общем благе» [3. С. 42]. Некоторые современные исследователи, например, М. Гунель, полагают, что так называемая общая воля служит лишь прикрытием, идеологическим основанием «господства определенного общественного класса» [4. С. 227]. Однако большинство считают не вполне корректным отождествлять общую волю с волей отдельных классов, и доминирующим является понимание публичного интереса как общей воли народа. В частности, французский юрист, бывший адвокат Кассационного суда Ж. Сен Роз отмечает, что «задачей органов законодательной власти является выражение общей воли, которая может быть только в соответствии с публичным интересом. Если говорить точнее, общая воля и публичный интерес равнозначны» [5]. Терминологически французской доктрине известны как понятие «публичный интерес» (intérêt public), так и понятие «общий интерес» (intérêt général), однако многие ученые считают их тождественными. По мнению Д. Симона, проблемой является то, что «семантическая единица “публичный интерес”, как говорят лингвисты, обладает многозначностью, и изобилие близких терминов (коллективный интерес, общий интерес, интерес всех, национальный интерес, общее благо) лишь вводит в заблуждение» [6]. Например, А. Газье и Э.В. Талапина отмечают, что классическим французским понятием «является общий интерес, он занимает высшее место среди всех прочих публичных интересов и служит базой всей системы публичных услуг (service public), которая, в свою очередь, является стержнем административного права Франции» [7]. Тем не менее, в данной работе предлагается переводить понятие «intérêt général» именно как «публичный интерес», как признанный государством интерес, представляющий собой единую волю нации, поскольку публичный интерес, как его понимают во Франции, - это, в первую очередь, национальный интерес. М. Гунель отмечает, что органы администрации обязаны придерживаться в своей деятельности определенного стандарта, именуемого «публичным интересом». Другими словами, все действия администрации должны быть подчинены интересам общества [4. С. 181]. Тем не менее, критерии отнесения тех или иных потребностей общества к публичному интересу четко не обозначены, что порождает возможность использовать категорию публичного интереса в идеологических целях. Однако, несмотря на то, что содержание понятия публичного интереса расплывчато и может изменяться с течением времени, французский правовед Г. Мерлян подчеркивает, что «публичный интерес не сводится к идеологическому аспекту. Он в равной мере является одной из основ публичного права» [8]. Концепция публичного интереса особенно значима в административном праве, поскольку публичный интерес выступает не только в качестве основы и цели деятельности публичной администрации, но и одновременно в качестве ограничителя этой деятельности. М. Гунель подчеркивает, что именно посредством публичного интереса можно объяснить, «почему администрация располагает огромными привилегиями и в то же время столь ограничена в своих действиях» [4. С. 181]. В рамках осуществления контроля законности деятельности публичной администрации публичный интерес выполняет одновременно две функции. С одной стороны, акт исполнительной власти, преследующий цели, не соответствующие публичному интересу, равно как и преследующий цели публичного интереса, не предусмотренные законом, подлежит отмене. С другой стороны, публичный интерес может служить обоснованием действий публичной администрации: акт исполнительной власти, ограничивающий определенные права и свободы, законен, если он оправдан с точки зрения публичного интереса. Требование соответствия публичному интересу может быть как непосредственно предусмотрено законом, так и провозглашаться судьей при осуществлении контроля законности деятельности публичной администрации. Основываясь на категории публичного интереса, судьи административных судов осуществляют контроль правомерности актов публичной администрации, которые ограничивают права и свободы индивидов. Осуществление такого контроля осложняется отсутствием законодательного определения публичного интереса, в то время как частные интересы и публичные свободы, которые ограничиваются во имя публичного интереса, определены достаточно четко. Когда публичный интерес следует из содержания текстов законодательных или регламентарных актов, судье достаточно просто оперировать данной категорией. Судья довольствуется осуществлением проверки того, что деятельность публичной администрации соответствует целям публичного интереса, указанным в законе или регламентарном акте. Однако зачастую судье приходится самостоятельно обозначать критерии публичного интереса и устанавливать их наличие в действиях публичной администрации. Понятие публичного интереса, таким образом, является изменчивым и не может быть описано каким-либо универсальным определением; оно зависит от каждого конкретного случая и от того содержания, которым его наделяет судья. В рамках контроля законности, осуществляемого судьями административных судов, ссылка на публичный интерес чаще подразумевается, нежели дается прямо. Сравнительно невелика доля решений административных судов, где употребляется непосредственно понятие публичного интереса. Обычно судья использует данную категорию лишь для противопоставления публичного интереса интересам частным, или когда происходит конфликт интересов лиц публичного права. Конституционный совет Франции также оперирует категорией публичного интереса. Когда Конституционный совет осуществляет конституционный контроль, одним из критериев конституционности закона является его соответствие требованиям публичного интереса. Как отмечает Г. Мерлян, «заманчиво применить логику, лежащую в основе действий публичной администрации, к законодательной власти» [8], поскольку Парламент должен ориентироваться на требования публичного интереса. Это могло бы служить как основой принимаемых законов, так и основанием для ограничения их действия. Члены Конституционного совета используют категорию публичного интереса, оценивая допустимость установленных законом ограничений определенных прав и свобод [9]. При этом требование соответствия публичному интересу может как непосредственно провозглашаться в самом законе, так и подразумеваться. Требование соответствия закона публичному интересу производно от принципа, зафиксированного в ст. 6 Декларации прав человека и гражданина, провозглашающей, что закон есть выражение общей воли. Понятие закона как выражения общей воли применяется Конституционным советом во взаимосвязи со ст. 34 Конституции Франции от 4 октября 1958 г., которая предусматривает конкретные вопросы, по которым принимаются законы, и принципы права, подлежащие отражению в законах. Г. Мерлян выделяет несколько ключевых моментов, на которые обращает внимание Конституционный совет при оценке конституционности законов в контексте их соответствия публичному интересу. Во-первых, при осуществлении контроля соблюдения требований публичного интереса необходимо определить цели, которые преследовал законодатель. Конституционный совет в данном случае изучает как сам текст закона, так и определенные этапы законодательного процесса, в частности, изложение целей законопроекта, обсуждение его в Парламенте и др. [9]. Например, в решении n° 2004-511 DC от 29 декабря 2004 г. Конституционный совет признал, что закон о финансах 2005 г. устанавливает преимущественное положение для организаций, которые возвращаются во Францию после осуществления деятельности в пределах Европейского Союза. При этом Конституционный совет отметил, что, «как явствует из материалов парламентской работы (il ressort des travaux parlementaires), положения ст. 22 закона призваны способствовать репатриации финансов, ранее вывезенных из Франции, для того, чтобы укреплять национальную экономику и бороться с безработицей»[25]. Во-вторых, Конституционный совет сопоставляет цели, преследуемые законодателем, с требованиями публичного интереса. Необходимо отметить, что в связи с отсутствием четкого понятия публичного интереса, Конституционный совет самостоятельно определяет его критерии. В частности, как проявления публичного интереса могут расцениваться некоторые социальные права, гарантируемые Конституцией (1), например, борьба с безработицей, охрана общественного здоровья и др. [8]. В-третьих, Конституционный совет осуществляет оценку адекватности целей публичного интереса. В данном случае Конституционный совет обращается к принципу соразмерности. Он проверяет, не использовал ли законодатель, устанавливая ограничения прав и свобод человека, ссылку на публичный интерес для сокрытия своих истинных целей. Установив, что ограничение прав и свобод действительно оправдывается публичным интересом, Конституционный совет проверяет, не является ли оно чрезмерным. В. Гёсель-Ле Биан подчеркивает, что любое ограничение посредством закона прав, имеющих конституционную ценность (valeur constitutionnelle), должно быть оправдано и соразмерно [10]. При этом Конституционный совет учитывает характер ограничиваемых прав. В отношении прав, подлежащих наибольшей защите, таких как неприкосновенность жилища и переписки, право свободно вступать в брак, право на забастовку и др. требуется учет их особой конституционной ценности. Основанием для ограничения иных прав и принципов, к которым В. Гёсель-Ле Биан относит свободу предпринимательской деятельности, право частной собственности, принцип свободы договоров, принцип равенства, принцип свободного управления местных органов власти и свободного распоряжения ими своими ресурсами, может служить «простой» публичный интерес (intérêt général simple). В этом случае осуществляемый контроль сводится к запрету лишь очевидного нарушения принципа соразмерности. Например, в решении n°2014-434 QPC от 5 декабря 2014 г. относительно конституционности ст. L. 6211-21 Кодекса общественного здравоохранения Конституционный совет подчеркнул, что законодательной власти дозволено ограничивать свободу предпринимательской деятельности, если это оправдано с точки зрения публичного интереса, при условии, что данные ограничения не нарушают принцип соразмерности по отношению к преследуемым целям»[26]. Для определенных конституционных прав (право на эффективные средства судебной защиты) и принципов (разделения властей, запрета обратной силы налоговых законов и др.) допустимым основанием для их ограничения служит «достаточный публичный интерес» (intérêt général suffisant) [10]. В целом, как подчеркивает Ж.-Л. Дебре, признавая необходимость защиты прав и свобод частных лиц, Конституционному совету и судебным органам следует следить за тем, чтобы у государства сохранялась возможность ставить публичный интерес выше частных интересов [11]. Конституционный совет используют категорию публичного интереса для проверки конституционности законодательных ограничений как тех прав и свобод человека и конституционных принципов, которые прямо закреплены в Конституции («конституционном блоке»), например, права частной собственности, свободы предпринимательской деятельности, принципа равенства и др., так и выводимых из нее (в 2005 г. Конституционный совет обозначил условия применения концепции публичного интереса в отношении двух новых принципов - принципа ответственности и принципа запрета сложности законов) [9]. Рассмотрим некоторые достаточно показательные решения Конституционного совета, в которых он оперировал категорией публичного интереса. В решении n° 2005-522 DC от 22 июля 2005 г. Конституционный совет пришел к выводу о возможности ограничения действия двух принципов: принципа равенства и принципа ответственности. Заявители по данному делу ставили вопрос о конституционности отдельных статей закона о предотвращении банкротства и оздоровлении предприятий (la loi de sauvegarde des entreprises), которыми были внесены изменения в Коммерческий кодекс Франции. Во-первых, заявители полагали, что данные положения нарушают принцип равенства, поскольку устанавливают преимущественное право кредиторов на удовлетворение требований по долговым обязательствам, возникшим из новых взносов в свободные оборотные средства. Следовательно, другие требования, в частности, требования государства и системы социального обеспечения, при прочих равных условиях подлежали бы удовлетворению в следующую очередь. Конституционный совет пришел к выводу, что принцип равенства не препятствует законодателю предусматривать различное регулирование для разных ситуаций; законодатель вправе отступать от данного принципа исходя из соображений публичного интереса. Это возможно при условии, что неравное обращение прямо обусловлено целью принятия закона. Во-вторых, заявители оспаривали конституционность статьи, согласно которой кредиторы не несут ответственность за убытки, возникшие вследствие предоставления ими займов, кроме случаев мошенничества, участия в управлении компании-должника или непропорционального обеспечения долгового обязательства. По мнению заявителей, данное положение «уничтожает почти любую возможность привлечения кредитора к ответственности из причинения вреда» за неправомерное предоставление или сохранение займа. Конституционный совет указал, что, с одной стороны, законодатель предусмотрел ответственность кредитора, который дает предприятию, находящемуся в тяжелом финансовом положении, заем, в случае мошенничества, участия в управлении компании-должника или непропорционального обеспечения долгового обязательства. С другой стороны, законодатель попытался уточнить сферу действия ответственности кредиторов, когда она следует из выданных ими займов. Данное уточнение, вводимое оспариваемой статьей, призвано устранить препятствия для предоставления предприятиям необходимой финансовой помощи, что в достаточной мере соответствует требованиям публичного интереса[27]. Решение Конституционного совета n° 2014-415 QPC от 26 сентября 2014 г. касалось конституционности первого абзаца ст. L. 651-2 Коммерческого кодекса, предусматривающей субсидиарную ответственность руководителей (по закону и фактических) в случае неплатежеспособности юридического лица[28]. Заявитель ссылался на то, что положения закона, позволяющие судье оценивать последствия ненадлежащего управления хозяйственным обществом, нарушают принцип ответственности, а также принцип равенства перед законом. В данном Решении Конституционный совет несколько раз обращался к категории публичного интереса. Конституционный совет отметил, что согласно ст. 4 Декларации прав человека и гражданина 1789 г. «свобода состоит в возможности делать все, что не наносит вреда другому»; данное положение предполагает, что лицо, причинившее другому ущерб, обязано возместить его. Однако, подчеркнул Конституционный совет, законодатель может исходя из требований публичного интереса допускать исключения из данного принципа или ограничивать его действие при условии, что такое ограничение не нарушает права потерпевших от неправомерных действий и ни противоречит праву на эффективные средства правовой защиты, которое следует из ст. 16 Декларации 1789 г. Далее Конституционный совет подчеркнул, что способствование созданию и развитию предприятий составляют публичный интерес. В итоге Конституционный совет пришел к выводу, что в данном случае ограничение принципа, согласно которому виновное лицо обязано возместить причиненный ущерб, соответствует требованиям публичного интереса[29]. Таким образом, концепция публичного интереса играет важную роль при оценке конституционности законов и законности деятельности публичной администрации. Однако можно ли в связи с этим говорить, что требование соответствия публичному интересу приобретает характер конституционной нормы? Почетный член Конституционного совета Н. Ленуар, отвечая на этот вопрос, приходит к следующему выводу: «Простой отсылки к публичному интересу, к счастью, не достаточно для того, чтобы ограничить конституционные гарантии прав человека и гражданина и возможности каждого реализовывать свое право посредством эффективного обжалования (recours effectif)» [12]. По мнению Н. Ленуар, публичный интерес - это скорее стандарт, применяемый при оценке законности или конституционности актов исполнительной или законодательной власти, нежели конституционная норма в узком смысле слова [12]. Суды при рассмотрении дел могут обращаться к концепции публичного интереса лишь как к одному из факторов, влияющих на принятие решений. Несмотря на тесную связь с категорией общей воли, столь важной для французской правовой мысли, публичный интерес все же не обладает характером конституционной нормы. Таким образом, соответствие публичному интересу выступает в качестве одного из условий конституционности закона. Несмотря на отсутствие универсального определения публичного интереса, его смысл во многом сводится к соответствию общей воле, и данное требование распространяется как на законодательные акты, так и на акты исполнительной власти. В то же время ссылки на публичный интерес не должны использоваться в качестве прикрытия каких-либо иных целей законодателя или органа публичной администрации. Несмотря на большое внимание, которое уделяется категории публичного интереса во французском праве, в последнее время ее эффективность и полезность при законотворчестве и при принятии решений Государственным советом и Конституционным советом ставятся под сомнение. Так, например, Ж. Сен Роз считает, что процедура законотворчества не позволяет в полной мере принимать во внимание публичный интерес. «Решающая роль органов исполнительной власти в процессе инициирования законов, господство Правительства в законодательном процессе не способствуют эффективному учету мнения депутатов парламента» [5], - отмечает он. Данная проблема является не только процессуальной, но и политической. Французский юрист Г. Мерлян полагает, что Конституционный совет использует идеологическую составляющую концепции публичного интереса для осуществления функций, отличных от защиты основополагающих прав. По его мнению, обращение к концепции публичного интереса позволяет Конституционному совету и Парламенту «убеждать» граждан в том, что данные органы в своей деятельности исходят из соображений общего блага [8]. Ж. Шевалье также отмечает кризис концепции публичного интереса, подчеркивая, что понимание «закона как “выражения общей воли” утратило большую часть правдоподобности; концепция, согласно которой депутаты парламента лишь провозглашают волю нации, уступила место более реалистичным взглядам и более критической оценке добродетелей представительной демократии; закон все чаще понимается как продукт соотношения политических сил» [2]. Однако публичный интерес остается одной из ключевых категорий французского публичного права, имеющей давнюю историю. Критика эффективности концепции соответствия публичному интересу как критерия оценки законности актов публичной администрации и конституционности законов имеет место исключительно на доктринальном уровне; и Государственный совет, и Конституционный совет, принимая решения, продолжают руководствоваться данной концепцией. ПРИМЕЧАНИЯ (1) Данные права предусмотрены преамбулой Конституции Франции 1946 г., которая упоминается в преамбуле Конституции 1958 г. и вместе с собственно текстом Конституции 1958 г., Декларацией прав человека и гражданина 1789 г. и Хартией окружающей среды 2004 г. рассматривается Конституционным советом как часть так называемого конституционного блока. REFERENES [1] Saint Bonnet F. L’intérêt General dans l’Ancien Droit Constitutionnel. Available from: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank_mm/pdf/Conseil/ saintbonnet.pdf. Cited 2016 Apr 7. (In French). [2] Chevallier J. Intérêt Général. Casillo I, Barbier R, Blondiaux L, Chateauraynaud F, Fourniau J-M, Lefèbvre R, Neveu C, Salles D, dir. Dictionnaire critique et interdisciplinaire de la participation. Paris: GIS Démocratie et Participation; 2013 [cited 2016 Apr 7]. Available from: http://www.dicopart.fr/es/dico/interet-general. (In French). [3] Russo Zh-Zh. Ob obschestvennom dogovore, ili Nachala politicheskogo prava. Moscow: Trud i Volya Publ., 1906. (In Russ.). [4] Gunel M. Vvedenie v publichnoe pravo. Institutyi - Osnovyi - Istochniki. Moscow: INTRATEK - R Publ.; 1995. 208 p. (In Russ.). [5] Saint Rose J. L’intérêt Général et le Juge. Available from: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank_mm/pdf/Conseil/sainterose.pdf. Cited 2016 Mar 14. (In French). [6] Simon D. L’intérêt Général National Vu par les Droits Européens. Available from: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank_mm/pdf/Conseil/ simon.pdf. Cited 2016 Apr 7. (In French). [7] Gaze A, Talapina EV. Publichnoe pravo Frantsii i Rossii: peresecheniya i paralleli. Pravovedenie. 2003;3(248):30-54. Available from: http://www.law.edu.ru/article/article.asp?articleID=189854. Cited 2016 Mar 14. (In Russ.). [8] Merland G. L'intérêt Général, Instrument Efficace de Protection des Droits Fondamentaux? Cahiers du Conseil constitutionnel. 2004;16 (Prix de thèse 2003). Available from: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank/pdf/conseil-constitutionnel-51983.pdf. Cited 2016 Mar 20. (In French). [9] Merland G. L’intérêt Général dans la Jurisprudence du Conseil Constitutionnel. Available from: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank_mm/pdf/ Conseil/merland.pdf. Cited 2016 Mar 20. (In French). [10] Goesel-Le Bihan V. La Constitution en 20 Questions: question n° 4: Quels droits reconnait-elle? Constitution en 20 questions: question n° 4. Cinquantième anniversaire de la Constitution, 2008 [cited 2016 Apr 7]. Available from: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank/pdf/conseil-constitutionnel-16623.pdf. (In French). [11] Debré J-L. 5ème Anniversaire de la Question Prioritaire de Constitutionnalité. Available from: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank/pdf/conseil-constitutionnel-143375.pdf. Cited 2016 Apr 23. (In French). [12] Lenoir N. L’intérêt Général, Norme Constitutionnelle? Available from: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/root/bank_mm/pdf/Conseil/lenoir.pdf. Cited 2016 Apr 23. (In French). © Калиш Д.Б., 2016

Об авторах

Дарья Борисовна Калиш

Российский университет дружбы народов

Email: kalish_db@rambler.ru
Юридический институт ул. Миклухо-Маклая, 6, Москва, Россия, 117198

Список литературы