Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: практика реализации

Полный текст

В современных условиях совершенствование российского законодательства, придания ему качеств, отвечающих современным требованиям, не представляется возможным без реализации экспертной оценки нормативных правовых актов, как на стадии правотворчества, так и при осуществлении мониторинга их применения. Экспертиза нормативных правовых актов, издаваемых органами власти на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации, предстает необходимым, важнейшим условием их качественной подготовки. Законодательство должно в полной мере быть адекватным тем изменениям, которые происходят в обществе и государстве, что вполне очевидно требует его высокопрофессионального экспертного обеспечения. Интерес к экспертизе законодательства как научной проблеме занимает в современной юридической науке одно из ведущих мест. Необходимость проведения юридической (правовой) экспертизы нормативных правых актов федерального значения и регионального уровня поддерживается широким кругом научной общественности. Институт экспертизы нормативных правовых актов (и их проектов) призван обеспечить своего рода «нормоконтроль», в рамках которого уполномоченными на то субъектами оценивается качество нормативного правового акта как «готового продукта» [1]. Экспертная оценка проектов и действующих нормативных правовых актов актуализируется в том числе и необходимостью решения задач противодействия коррупции. По справедливому мнению ученых, «экспертиза коррупциогенности законодательства - одно из приоритетных направлений в борьбе с коррупцией, поскольку предпосылки для коррупции во многом предопределены несовершенством разрабатываемого и принимаемого законодательства» [2. C. 74]. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (и их проектов) является не только признанным «инструментом профилактики коррупции» [3. C. 159; 4. С. 39] в рамках реализации «единой антикоррупционной правовой политики» [5. C. 17; 6. C. 63] государства, но и дополнительным инструментом обеспечения качества актов, их большей эффективности [7. C. 8], способствующей повышению качества нормотворческого процесса в целом. Решение обозначенных задач «имеет институциональное значение для укрепления единства правового пространства Российской Федерации» [8. C. 7]. Проблема коррупции и соответственно выстраивание стратегии ее преодоления, минимизации условий и факторов, ее воспроизводящих, предстает крупной социально-правовой задачей, стоящей перед федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, хотя и не входящих в систему органов государственной власти, но также активно участвующих в противодействии коррупции. Важнейшими характеристиками антикоррупционной экспертизы в данном контексте являются ее обязательность и системность, именно они обеспечивают наибольшую эффективность данного инструмента профилактики коррупции. Перед правотворческими и контрольно-надзорными органами, юридической наукой стоит комплекс вопросов повышения уровня и качества экспертной работы, предполагающей использование легальных, прозрачных, понятных форм и способов такой деятельности. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации является разновидностью экспертизы нормативных правовых актов, наряду с другими видами: правовая, научная, лингвистическая, финансово-экономическая, экологическая и др. В то же время антикоррупционную экспертизу можно рассматривать и как часть (этап) правовой экспертизы, проводимой уполномоченными органами государственной власти. Правовой основой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ является федеральное законодательство, действующее на всей территории Российской Федерации, а также региональное законодательство, регулирующее правоотношения в сфере проведения антикоррупционной экспертизы правотворческими органами субъекта РФ, разработанное в рамках реализации единой антикоррупционной политики Российской Федерации. Впервые на уровне федерального закона положения о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов были закреплены статьей 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[1], в соответствии с которой антикоррупционная экспертиза выступает одной из шести мер по предупреждению (профилактике) коррупции. В соответствии с пунктом 3 статьи 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ действие института антикоррупционной экспертизы распространяется как на федеральные нормативные правовые акты, так и на законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также муниципальные правовые акты. На современном этапе развития антикоррупционного законодательства в сфере организации и проведения экспертной работы во всех исполнительных органах государственной власти процедура проведения антикоррупционной экспертизы урегулирована ведомственными методиками. Профильный Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[2], установивший правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, определяет данный инструмент противодействия коррупции через его основную цель, а именно выявление коррупциогенных факторов в нормах действующего законодательства (и проектов нормативных правовых актов) и их последующее устранение. Мониторинг регионального законодательства позволяет констатировать, что в субъектах РФ в большей части воспроизводятся нормы ст. 2 Федерального закона № 172-ФЗ, закрепившие основные принципы организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (и их проектов), среди которых: обязательность проведения данной процедуры в отношении проектов нормативных правовых актов; необходимость проведения оценки нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами; обеспечение обоснованности, объективности и наличие возможности проверки результатов проведенной антикоррупционной экспертизы; наличие соответствующей компетентности лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Важным принципом, реализуемым при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) на региональном уровне, выступает институт сотрудничества органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, их должностных лиц с институтами гражданского общества. Во многих субъектах РФ детализирован перечень нормативных правовых актов субъекта РФ, подлежащих обязательной оценке на коррупциогенность правотворческими органами на стадии разработки проекта. Данный перечень установлен в законах субъектов и других подзаконных актах антикоррупционного законодательства субъекта РФ исходя из принципов и целей проведения экспертного анализа нормативно-правовых актов. Анализ регионального законодательства позволяет констатировать, что практически во всех регионах антикоррупционная экспертиза не проводится в отношении правовых актов индивидуального характера, то есть касающихся интересов физических и юридических лиц, либо рассчитанных на однократное применение, а также договоров, заключаемых органами местного самоуправления, что, вероятно, вполне оправдано. Говоря о нормативном закреплении института антикоррупционной экспертизы, следует отметить, что законодатель не дает прямого определения «антикоррупционной экспертизы» на уровне федерального законодательства, определяя лишь цель ее проведения через процедуру выявление в нормативных правовых актах (и их проектах) коррупциогенных факторов для их последующего устранения (ст. 1 Федерального закона № 172-ФЗ). Анализ регионального законодательства показал, что в различных субъектах РФ правотворческими органами неоднозначно регулируются отношения в сфере проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Содержание термина «антикоррупционная экспертиза» в большинстве региональных нормативных правовых актов, как и в федеральном законодательстве, не раскрывается, а обозначается через основную цель данной процедуры (Республика Башкортостан[3], Республика Бурятия[4], Республика Дагестан[5], Республика Марий Эл[6], Астраханская область[7], Белгородская область[8], Новгородская область[9], Удмуртская Республика[10] и др.) В то же время во многих субъектах РФ, наряду с трансляцией на региональный уровень федеральных положений, относительно целей и принципов проведения данного вида экспертизы, нормативно закреплена и сама дефиниция антикоррупционной экспертизы, под которой понимается: - «экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на предмет предотвращения включения в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, в целях выявления и устранения таких положений» (Архангельская область[11], Тверская область[12]); - «деятельность специалистов, направленная на выявление в текстах нормативных правовых актов и их проектов коррупционных факторов и выработку рекомендаций по их ликвидации или нейтрализации вызываемых ими коррупционных рисков» (Еврейская АО[13], Красноярский край[14] [14], Новосибирская область[15]); - «специальное исследование (Краснодарский край[16]) или экспертное исследование (Ленинградская область[17]) нормативных правовых актов (проектов) в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения». На основе анализа норм федерального законодательства и нормативных правовых актов субъектов РФ следует констатировать, что антикоррупционная экспертиза осуществляется в нескольких видах: 1) по объекту экспертиза делится на экспертизу проектов нормативных правовых актов и экспертизу вступивших в силу нормативных правовых актов (при их государственной регистрации и при мониторинге применения); 2) по субъектам проведения экспертизы она делится на внутреннюю, проводимую самим правотворческим органом, и внешнюю, осуществляемую уполномоченными та то субъектами (органами прокуратуры, юстиции, независимыми экспертами). В то же время, в зависимости от субъекта проведения экспертизы, можно выделить официальную, т.е. проводимую должностными лицами соответствующих структур и органов (правотворческими органами и контрольно-надзорными органами), и неофициальную, обеспечиваемую независимыми аккредитованными Минюстом России экспертами (физическими и юридическими лицами). Скоординированное и эффективное взаимодействие первой и второй группы экспертов, выраженное в сотрудничестве государственных (муниципальных) органов с институтами гражданского общества, представителями которого выступают в данном случае независимые эксперты, позволяет обеспечить эффективность института антикоррупционной экспертизы. Таким образом, антикоррупционная экспертиза сопровождает нормативный правовой акт на всех стадиях его «жизнедеятельности»: от этапа разработки проекта, его принятия, включая стадию государственной регистрации (при необходимости), до стадии мониторинга правоприменения. Системный подход экспертизы нормативного правового акта, по мнению Ю.А. Тихомирова, предполагает оценку связей правовых актов между собой антикоррупционную экспертизу, как по формуле «первичная - вторичная», так и по формуле «совместимости регулирования», что вполне обосновано [9. C. 20]. Содержательная сторона антикоррупционной экспертизы, отражающая ее основную цель, закрепленную в ст. 1 Федерального закона № 172-ФЗ, антикоррупционная экспертиза нормативного правового акта на региональном уровне представляет собой деятельность уполномоченных должностных лиц компетентных органов и независимых экспертов, имеющих соответствующую квалификацию и уровень профессиональной подготовки, состоящая в экспертной оценке нормативного правового акта (его проекта), в целях выявления коррупциогенных факторов и выработки рекомендаций по их последующему устранению, по результатам проведенной работы составляется итоговый документ - заключение. Методической основой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (и их проектов) всеми субъектами (органы прокуратуры РФ, Минюст России и его территориальные органы, органы исполнительной власти субъекта РФ, представительные (законодательные) органы субъекта РФ, организации, независимые эксперты) является принятая Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее - Методика)[18]. Согласно указанной Методике, антикоррупционной экспертизе необходимо подвергать каждую норму нормативного правового акта или положения проекта нормативного правового акта, с чем сложно не согласиться. На современном этапе развития антикоррупционного законодательства во всех субъектах РФ сформирована региональная нормативная база, обеспечивающая проведение антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта правотворческими органами, установлен перечень актов, подлежащих экспертной оценке, субъектный состав, порядок проведения, инструментарий экспертизы, что представляется крайне актуальным, практически важным и, по существу, во многом обусловливает качество проведения процедуры. Антикоррупционная экспертиза во многих субъектах РФ представляет собой отдельный вид экспертной оценки, наряду с другими видами экспертизы: финансово-экономической, экологической, лингвистической и др. В то же время в отдельных субъектах РФ в регламентах (правилах) правотворческих органов проведение антикоррупционной экспертизы является неотъемлемым этапом правовой. Вместе с тем, несмотря на достаточно высокий уровень проработанности процедуры антикоррупционной экспертизы на законодательном уровне, практика работы территориальных органов Минюста России показывает, что необходима дальнейшая работа по совершенствованию данного вида экспертной деятельности на региональном и (особенно) на муниципальном уровнях. Так, по итогам работы в 2015 г. из 219 498 рассмотренных документов в 2127 (что составляет 1,0% от общего числа) выявлено 3390 коррупциогенных факторов, в том числе в 1399 нормативных правовых актах субъектов РФ выявлены 2157 коррупциогенных факторов, в 406 проектах нормативных правовых актов субъектов РФ выявлены 677 коррупциогенных факторов, в 36 уставах муниципальных образований выявлено 99 коррупциогенных факторов, в 13 проектах уставов муниципальных образований выявлено 48 коррупциогенных факторов, в 116 муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований выявлено 196 коррупциогенных факторов, в 157 проектах муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований выявлено 213 коррупциогенных факторов[19]. В 2015 г. устранено 2049 коррупциогенных факторов в 1266 документах (59,5% от общего числа документов, содержащих коррупциогенные факторы), в том числе в 835 нормативных правовых актах субъектов РФ в 249 проектах нормативных правовых актов субъектов РФ, в 18 уставах муниципальных образований, в 7 проектах уставов муниципальных образований, в 55 муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований, в 102 проектах муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований. Как показывает практика, в настоящее время основной проблемой, связанной с проведением антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов), является проблема недостаточного методического обеспечения процедуры проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ самими правотворческими органами. Совершенно очевидна необходимость эффективного обеспечения правотворческих органов субъектов РФ (и муниципальных образований) методическими материалами, научными разработками - всем арсеналом современного юридического инструментария. Второй немаловажной проблемой реализации данного вида экспертного анализа законодательства является низкая активность института общественной независимой экспертизы. Закрепление Федеральным законом № 172-ФЗ института независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов должно, по замыслу законодателя, существенным образом способствовать активному вовлечению институтов гражданского общества в процесс противодействия коррупциогенным проявлениям в законодательстве. Вместе с тем независимая экспертиза, проводимая аккредитованными в установленном порядке[20] юридическими и физическими лицами, проводится в инициативном порядке, то есть по желанию самих экспертов. Следует констатировать ежегодное увеличение количества аккредитованных Минюстом России независимых экспертов. Так, в 2015 г. Минюстом России рассмотрено 185 заявлений об аккредитации в качестве независимых экспертов, на основании которых аккредитованы 165 физических лиц (в 2014 г. - 135) и 20 юридических лиц (2014 г. - 35). По состоянию на 24.06.2016 количество независимых экспертов составляет 2278, в том числе физических лиц - 1935 чел., юридических лиц - 343[21]. Вместе с тем, как показывает практика, и на это указывают многие исследователи [10. С. 58; 11; 12], активность независимых экспертов достаточно низкая. Одной из главных причин низкой результативности работы независимых экспертов является отсутствие единого (согласованного) механизма правового регулирования ее организации. Низкая активность независимых аккредитованных экспертов может объясняться еще и тем, что данный вид деятельности осуществляется на безвозмездной основе и по собственной инициативе эксперта, более того, заключение эксперта по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер, и не всегда воспринимается разработчиком (органом, организацией или должностным лицом), что также снижает мотивацию к проведению экспертной оценки. Таким образом, институт антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации представляет собой признанный инструмент профилактики коррупции в обществе, направленный на выявление и устранение коррупциогенных факторов в нормах действующего регионального законодательства. Данный вид экспертной оценки законодательства, безусловно, способствует повышению качества нормативных правовых актов субъектов РФ в рамках реализации единой национальной антикоррупционной политики нашего государства. REFERENCES [1] Nesterov AP. Pravovye osnovaniya provedeniya antikorruptsionnoi ekspertizy. Business Security. 2009;2:46-48. (In Russ.). [2] Rossinskaja ER., Galjashina E.I. Expertise of Potential Corruption of Law Act: Problems and Modernization. Laws of Russia: Experience, Analysis, Practice. 2012;7:74-79. (In Russ.). [3] Abuzyarova NA, Artemov VYu, Bulaevskii BA. Korruptsiogennost' zakonodatel'stva: prichiny, faktory, preodolenie. Spektor EI, Tsirin AM, editors. Moscow: Institut zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedeniya pri Pravitel'stve RF; Yuridicheskaya firma «Kontrakt»; 2013. 304 p. (In Russ.). [4] Vlasov IS, Koshaeva TO, Naidenko VN. Antikorruptsionnaya ekspertiza proektov normativnykh pravovykh aktov. Tikhomirov YuA, Spektor EI, editors. Moscow: Institut zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedeniya pri Pravitel’stve RF; Ankil. 2012. 152 р. (In Russ.). [5] Rybakov OYu. Anti-corruption legal policy: notion and structure. Monitoring of Law Enforcement. 2016;1(18):11-19. (In Russ.). [6] Rostova OS. Anti-corruption legal policy of the entities of the Russian Federation. Science and Society. 2016;1(24):62-69. (In Russ.). [7] Khabrieva TYa. Formation of Legal Basis for Anti-Corruption Expertise of Normative Legal Acts. Journal of Russian Law. 2009;10:5-13. (In Russ.). [8] Astanin VV. Anti-Corruption Expertise of legislation in practice and methods development. Monitoring of Law Enforcement. 2016;3:4-8. (In Russ.). [9] Tikhomirov YuA. Practical Aspects of Carrying out of Anti-corruption Analysis and Assessment of Realization of Legal Acts. Journal of Russian Law. 2009;10:14-21. (In Russ.). [10] Kabanov PA. Nezavisimaya antikorruptsionnaya ekspertiza: ponyatie, soderzhanie, pravovoe regulirovanie i perspektivy povysheniya kachestva ekspertnoi deyatel'nosti. Actual Problems of Economics and Law. 2009;4(12):57-64. (In Russ.). [11] Meleshko AO. The System of the Anticorruption expertise. Herald of Omsk University. Series «LAW». 2013;2(35):51-57. (In Russ.). [12] Byrdin EN. Regional practice of legal regulation of the independent anti-corruption expertise of legal acts. Akademicheskij vestnik TGAMJeUP: nauchno-analiticheskij zhurnal. 2014;2(28):65-69. (In Russ.). © Ростова О.С., 2016

Об авторах

Ольга Сергеевна Ростова

ФБУ «Научный центр правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации»

Email: rostova21@yandex.ru
Научно-исследовательская лаборатория юридической техники и экспертизы нормативных правовых актов и иных документов ул. Михалковская, 65, корп. 1, Москва, Российская Федерация, 125438

Список литературы