Устав ООН - это наши правила! Интервью с Анной Михайловной Евстигнеевой, заместителем Постоянного представителя РФ при ООН

Полный текст

Фото из личного архива А.М. Евстигнеевой. Публикуется с разрешения правообладателя

— Уважаемая Анна Михайловна, Россия традиционно выступает за центральную роль Организации Объединенных Наций (ООН) в мировой политике. Тем не менее в последние годы, по мнению министра иностранных дел С.В. Лаврова, ООН теряет «репутацию площадки для честных дискуссий по поиску баланса интересов всех государств-членов»¹. С чем это связано?

— Россия, безусловно, выступает за центральную роль ООН в мировой политике. Это мировой порядок, который был установлен по итогам Второй мировой войны, он закрепил за Советским Союзом и, соответственно, за Россией ключевую роль в мировых делах. Наша страна — постоянный член Совета Безопасности ООН (СБ ООН). Мы уважаем Устав ООН, «это наши правила» (отсылка к западному «порядку, основанному на правилах». — Прим. ред.), мы последовательны в выполнении взятых на себя обязательств. Немаловажно на данный момент, что ООН по-прежнему является единственной универсальной организацией, альтернатив которой нет и пока не просматривается. Однако все эти параметры нисколько не гарантируют, что ооновский механизм идеален, не сбоит или не подвергается эрозии временем. Поэтому с министром С.В. Лавровым нельзя не согласиться.

Есть расхожий ответ на обвинения ООН в неэффективности: она, дескать, эффективна настолько, насколько эффективной делают ее государства-члены. В частности, насколько они настроены договариваться между собой, стремиться к взаимовыгодным решениям, учитывать интересы друг друга. И в этом загвоздка. Необходимо признать, что никто, и тем более западные страны, не стремится к согласию только ради самого согласия, а в основе любых переговоров — стремление сторон добиться максимального учета своих интересов. При этом если есть возможность выторговать или принудить противоположную сторону к более выгодным решениям, все будет сделано для достижения этой цели.

Последние десятилетия страны Запада не теряли времени, активно использовали ситуацию для того, чтобы закрепить свои подходы в качестве единственно правильных, продвигали свою идеологию и среди государств-членов, и в Секретариате ООН. Было бы несправедливо признать, что эти усилия были неэффективными. Весьма эффективными. Однако в этой системе и кроется ошибка. Нельзя бесконечно использовать гуманистические (в ООН мы называем это moral high ground) лозунги только для того, чтобы гнуть свою линию и эксплуатировать систему в своих интересах (Beckley & Waters, 2008). Простыми словами — требовать от стран демократии и принятия либеральных ценностей в условиях, когда людям, по сути, нечего есть.

Через Организацию делается много нужного, однако нельзя не отметить, что ООН уже не соответствует в полной мере ожиданиям международного сообщества. Лозунги есть, репутация пока еще более или менее сохраняется, а результатов все меньше. Меньше и веры в решения, принимаемые на ооновской площадке. Наглядным примером является Генеральная Ассамблея, чьи резолюции содержат положения, которые могут не нравиться многим государствам-членам, но при принятии решений они приходят к выводу, что «овчинка выделки не стоит», и в дальнейшем просто вынуждены рассчитывать только на свои силы. В итоге все это принимается и накапливается как снежный ком.

Времена горячих баталий вокруг принципиальных позиций прошли, для многих развивающихся государств важно добиться конкретного финансирования. Схожая ситуация складывается и в Совете Безопасности. Многие решения, особенно по общим вопросам, принимаются в «однодневном» формате: проголосовали, объявили в СМИ, но, скорее всего, к ним никто никогда не вернется². Другое дело — страновые резолюции, предполагающие какие-то принудительные меры или судьбоносные решения (в том числе мандаты миротворческих операций). Договориться по ним гораздо сложнее. Однако и в этом случае мы сталкиваемся с мнением принимающих государств: пусть будут приняты какие-то не отвечающие их интересам параграфы, главное — судьба миссии на обозримое будущее.

— Обострение международных противоречий между странами «коллективного Запада» и остальным миром, усложнение характера современных кризисов и их стремительная интернационализация испытывают на прочность достаточно консервативный механизм и инструментарий ООН по поддержанию мира. Наблюдается все больше расхождений между доктриной и практикой. Такие принципы, как согласие, беспристрастность, «общие интересы» и неприменение силы, на практике в миротворческой деятельности ООН, к сожалению, не всегда используются. К чему может привести это несоответствие?

— Я бы не называла инструментарий ООН по поддержанию мира «консервативной практикой». На самом деле тут не так много, что можно придумать нового. Все равно все сводится к необходимости «договориться» и найти человека или людей (посредников), которые могут помочь в этом. Здесь следует обратить внимание на статью Л. Брахими³ и С. Ахмеда⁴ «В поисках устойчивого мира. Семь смертных грехов в посредничестве» (Brahimi & Ahmed, 2023). Она была написана в мае этого года, и в ней авторы возвращают нас в реальность.

Затем надо обеспечить выполнение соглашений, на основании которых происходит развертывание операций по поддержанию мира (это именно о the peace to keep). К сожалению, на этом направлении картина не очень благополучная: достаточно пройтись по основным странам, принимающим миротворческие миссии, и посмотреть, где что выполнено и в какие сроки (этим, кстати, в ряде случаев объясняется и длительность пребывания миротворцев в странах развертывания). Если в дополнение к этому в стране имеются так называемые асимметричные угрозы (проще говоря, террористы или боевики, не являющиеся участниками соглашения), а национальные органы безопасности слабы, то картина становится еще более комплексной, прагматичного ответа на которую ООН пока так и не выработала.

Большинство других доктринальных аспектов — это «надстройка», и чем меньше возможностей для того, чтобы реализовать суть главной политической задачи, тем больше вырастает «надстройка». Это мы и видим на примере ООН. В нашем, ооновском, случае зачастую настройка закрепляется в доктрине. То есть в нее добавляются различные компоненты, без которых, дескать, договориться нельзя. Необходимо учитывать десятки факторов, которые со временем приобретают общий (generic) и якобы универсальный характер: мир невозможен, если не проконсультировались с гражданским обществом, если соглашение заключено без участия женщин и молодежи, без учета климатических факторов, если не созданы какие-то специфические условия для отправления правосудия и так далее (Лебедева, 2023, с. 13—14). Каждый из этих факторов может иметь значение в каждой конкретной ситуации, но это реально обусловлено ее спецификой, а не некой доктриной.

Проблема заключается в том, что западные страны, выступая авторами этого подхода, хорошо научились пользоваться его рычагами, а именно задействовать разные компоненты этих доктрин тогда, когда это нужно им. В этом плане настроенная по соответствующим лекалам ооновская бюрократия работает на них. Однако когда принципы этих доктрин работают в другую сторону, они отменяются. Посмотрите, кого и когда волновали права русскоязычного населения на Украине, жертвы среди детей в Донбассе или притеснения Украинской православной церкви (УПЦ). Буквально недавно западники выступили против предложенного Россией докладчика от гражданского общества (священника УПЦ Московского Патриархата), заявив, что «в СБ выступает слишком много представителей гражданского общества»⁵. Хотя именно они стояли у истоков и неизменно продвигали их участие в Совете.

Приведу другой пример. Старый добрый принцип согласия сторон: назначенный Генеральным Секретарем специальный представитель в Судане Ф. Пертес потерял доверие суданцев, они попросили о его замене, однако Генеральный Секретарь отказался, и Хартум был вынужден объявить его персоной нон-грата⁶. Западные страны по-прежнему продолжают настаивать на том, что он должен выполнять свои обязанности, ведь нельзя же просто так взять и отказать высокопоставленному сотруднику ООН в доверии!⁷ Ф. Пертес в страну доступа не имеет, выполнять свои функции не может, в Судане острейший конфликт, а СБ ООН по-прежнему спорит, легитимен этот человек или нет.

Беспристрастность — отдельная тема, поскольку под ней все понимают разные вещи (Boulden, 2005; Donald, 2002; Rhoads, 2016; Yamashita, 2008). Может ли признаваться беспристрастным ооновский функционер, который ради достижения мира поступается «общепризнанными принципами»? Когда речь идет о том, чтобы ради прекращения войны и гибели людей давались бы гарантии физической безопасности политиков, которые, возможно, совершили тяжкие преступления?

Что касается применения или неприменения силы (это особенно важно для миротворчества), то проблема здесь также имеет политическую подоплеку. Совершенно нормально, если миротворец применил силу в условиях конкретной ситуации (нападенияна гражданских лиц или на него самого). Вопрос возникает тогда, когда применение миротворцами силы сопоставимо с тем, что они занимают чью-либо сторону в конфликте.

Сейчас активно обсуждается «старый новый» вариант «силовых» операций на основе коалиций заинтересованных стран, региональных и субрегиональных организаций (прежде всего африканских) с привлечением финансирования по линии ООН (Бокерия, 2022; Худайкулова, 2023). Однако здесь также много подводных камней, главный из которых, на мой взгляд, — способность обеспечить политическую солидарность относительно целей и параметров их проведения, причем не только среди глобальных игроков, но и среди членов самих этих объединений.

— В Концепции внешней политики Российской Федерации 2023 г. отмечено, что приоритетное значение имеет «повышение роли России в миротворческой деятельности (в том числе в рамках взаимодействия с ООН, региональными международными организациями и сторонами конфликтов), укрепление миротворческого и антикризисного потенциалов ООН и Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ)»⁸. На ваш взгляд, как на практике будет реализовано повышение роли РФ в международном миротворчестве?

— Полностью согласна с Концепцией российской внешней политики. Исторически сложилось, что Россия являлась как «страной-воином», так и миротворцем, который знает цену человеческой жизни, а также когда ею необходимо пожертвовать. Миротворчество же не обязательно ооновское. Это и Грузия до 2008 г., и Приднестровье (Шевчук, 2023), и Нагорный Карабах сейчас. Участие сил ОДКБ в Казахстане в 2022 г. — это высший уровень (Сысоева, 2023). Необходимо будет также изучить современный опыт россиян, вносящих вклад в стабилизацию ситуации в африканских странах, подготовку их национальных потенциалов для противодействия угрозам, в том числе террористическим⁹. Полагаю, что в вопросе повышения роли России в международном миротворчестве необходимо идти от смысла, а не конкретных цифр, например, присутствия в миротворческих контингентах ООН.

— Несмотря на более чем 20 лет международных и региональных усилий по увеличению количества и активному вовлечению женщин в миротворческую деятельность, численность женщин в операциях по поддержанию мира в Африке остается невысокой. Какова позиция РФ по данному вопросу?

— Россия поддерживает вовлечение женщин в миротворческую деятельность, особенно в нынешних обстоятельствах, когда операции по поддержанию мира ООН имеют очень широкие мандаты. Участие женщин важно в сферах, связанных с обеспечением безопасности женщин и детей, расследованием преступлений в их отношении. Вклад женщин-миротворцев не ограничивается только этими функциями, он широко востребован в других ситуациях. Однако я уверена, что здесь не может быть автоматизма. Миротворческие подразделения — это в большинстве своем части вооруженных сил или правоохранительных подразделений отдельных стран. Неважно, мужчины это или женщины, главное, чтобы они выполнили поставленную задачу.

— Африку принято считать самым конфликтогенным континентом мира. Многие государства вовлечены в процессы урегулирования африканских кризисов, в том числе по линии ООН. С чем связано печальное лидерство Африканского континента? С незавершенной деколонизацией? Недостатком координации с региональными (Африканский союз) и субрегиональными организациями (Экономическим сообществом западноафриканских государств (ЭКОВАС) и др.) или чем-то другим? Какова роль России в обеспечении мира и безопасности в Африке?

— Как представляется, тема самой высокой конфликтогенности Африки — несколько надуманный, удобный для многих тезис. Здесь требуется анализ статистики с точным подсчетом количества кризисов и их жертв по временным периодам. Насколько потери, например, в мировых войнах соотносятся с потерями в тот же период с жертвами от конфликтов в Африке. Если брать более близкие к нам временные периоды, то нельзя забывать, что в конце прошлого века имела место череда гражданских войн в Анголе, Чаде и Сьерра-Леоне. Война в Демократической Республике Конго (ДРК) и геноцид в Руанде — это тоже произошло 20—30 лет назад. Где-то видела статистику, что в настоящее время африканские конфликты не являются самыми кровавыми. В Сирии, Йемене и других неафриканских конфликтах потери от боевых действий значительно выше. Очень важно признать (и говорить об этом), что африканские страны, Африканский союз и субрегиональные организации достигли значительного прогресса в сдерживании таких событий. На данный момент следим за событиями в Нигере. Переворот в этой стране произошел без жертв, однако существует риск большой войны в регионе, которая будет кровопролитной.

При этом даже на фоне того, что такое силовое решение обсуждается в ЭКОВАС, считаю, что принцип «Африканским проблемам — африканские решения» релевантен¹⁰. Многих кризисных ситуаций (как в Западной Африке) можно было избежать, если бы не было вмешательства в дела африканских государств (как произошло в Ливии, в том числе в плане подрыва региональных усилий), наследия колониализма, внешнего влияния на процессы принятия решений на национальном и региональном уровнях. Однако путь снижения зависимости от этих факторов далеко не прост, состоит не только в политических, но и экономических, а также социально-культурных аспектах.

Что касается России, то мы не должны рассматривать наше содействие Африке сквозь призму наших сложных отношений с Западом. Это самодостаточный регион с перспективным населением, которое где-то уже научилось, а где-то учится уважать себя. Мы должны помогать ему обрести силу и независимость, хотя бы получить «пространство и время», насколько это возможно. России не нужно пытаться сделать кого-то зависимым от нее (к тому же у нас нет такого ресурса) или навязать свою идеологию.

— В последние годы получили распространение самые инновационные подходы к миростроительству. Ряд международных организаций делают особый акцент на противодействии радикализации молодежи. В странах Азии, Африки и Латинской Америки в урегулирование региональных конфликтов вовлекают традиционные институты, в том числе религиозные. По вашему мнению, какие «рецепты» наиболее действенны сегодня в этой сфере? Каково соотношение универсальных и региональных практик?

— Миростроительство действительно является одной из популярных идей в ООН по преодолению конфликтов, ведутся вполне реалистичные дискуссии относительно увеличения финансирования программ миростроительства из средств регулярного бюджета ООН. Насчет инновационности можно поспорить, хотя я и слышала идеи замещения всех миротворческих операций некими миростроительными миссиями. Однако суть здесь все та же, как ни назови, — универсальных рецептов для конфликтных ситуаций не существует. Есть конкретная ситуация, с которой надо предметно работать, объективно устранять причины ее возникновения. Если это терроризм — бороться с ним военным путем, если неравенство регионов — преодолевать помощью в области развития, если слабы государственные институты — строить их и распространять на отстающие части страны.

Как говорил С. Хантингтон, сначала государства должны контролировать свою территорию, а потом уже себя (Huntington, 1993, p. 29). Работа с молодежью или какие-то меры в области прав женщин, безусловно, важны, но только усилиями в этой области фундаментальные проблемы не решить. Нет каких-либо универсальных решений — они все по факту могут оказаться субъективными и произвольными. Повышается роль региональных площадок. Однако, по моему мнению, наиболее эффективными останутся национальные, государственные предложения, в том числе если речь идет о подключении традиционных институтов или религиозных лидеров (Крашенинникова, 2019).

— По вашему мнению, кто реально формирует новые подходы в миротворчестве и миростроительстве в современном мире — теоретики или практики?

— Роль и теоретиков, и практиков важна. К сожалению, большинство теоретических предложений, которые я видела в моей работе в качестве дипломата за последние 15 лет, так или иначе приходили «с Запада» и в их основе лежали либеральные подходы. На бумаге обычно все выглядит красиво, но «забывают про овраги». В ООН наибольшее хождение имеют именно такие «красивые теории». К тому же у тех же европейцев имеется мощный кадровый, финансовый и институциональный ресурс для их продвижения. С практиками сталкиваешься несколько реже, но с ними разговаривать гораздо интереснее, поскольку они более реалистичны в своих подходах.

Многие, кстати, ратуют за силовые методы в миротворчестве, диалог со всеми участниками конфликта, в том числе с путчистами, радикальными группами и т. п., сквозь пальцы смотрят на особенности «демократических процессов», если знают, что «требуемое международным сообществом» может привести к дестабилизации. Как сказал один из уважаемых мною спецпредставителей Генерального Секретаря, выборы, как этого требуют СБ ООН и большинство западных государств, сейчас проводить в курируемой им стране никак нельзя, поскольку это приведет к дальнейшему расколу не только элит, но и страны. Сожаление вызывает тот факт, что такие люди не могут напрямую сказать это в Совете Безопасности или публично. От иных, наоборот, видишь действия, как предписано «в методичке». Так произошло в Судане, о котором я говорила выше: во многом именно «зуд демократических преобразований» и желание как можно скорее показать результат и привели к обострению нынешнего противостояния.

— Как представляется, большинство концептуальных подходов современного миротворчества сформировано теоретиками и практиками западных стран, в том числе концепция «Ответственности по защите» (R2P). Насколько данные подходы соответствуют современным реалиям?

— Проблема либеральной западной идеологии или миротворческой теории заключается даже не в том, что она ошибочна сама по себе, а в уверенности этих идеологов в том, что их подходы — единственно правильные и универсальные, даже если они не принимаются теми, на кого они направлены, и не дают устойчивых результатов. Кроме того, при переходе к «практике» ключевую роль начинает играть геополитика, перестраивающая всю «теорию» под себя.

Концепция «Ответственности по защите» — хороший пример. Ее основная идея — гуманистическая, направленная на защиту людей (Bokeriya, 2018). Однако если посмотреть на примеры ее применения, оторопь берет относительно тысяч жертв. Я очень надеюсь на то (хотя это и цинично звучит), что после Ливии на R2P поставлен крест (Худайкулова, 2016). Вмешательство в дела этой страны в 2011 г. под благородным предлогом нанесло такой ущерб этой стране, половине Африки и даже самой Европе, что еще долгое время люди будут содрогаться от ссылок на «ответственность по защите». Хотя, повторюсь, сам смысл ее идеи будет актуален всегда. На самом деле, действия России в Крыму и Донбассе — это тоже отчасти R2P.

— Какова роль России в концептуальном переосмыслении миротворчества и миростроительства? В чем уникальность российского подхода?

— Роль России в концептуальном переосмыслении миротворчества и миростроительства, на мой взгляд, очень велика. Мы активно участвуем в обсуждении этих вопросов в Совете Безопасности, в Комиссии по миростроительству и Генеральной Ассамблее. В дискуссиях по общим вопросам мы во многом являемся «голосом разума», продвигаем адекватные оценки. То же происходит и при обсуждении мандатов миротворческих миссий. Мы зачастую являемся «последней надеждой» принимающих государств, которые рассчитывают на нашу поддержку, а также людей, работающих «на земле». Хотелось бы, чтобы у нас было больше активных представителей в полевых миссиях, которые бы реализовывали наши подходы (Амара, Дегтерев, Эгамов, 2022), чтобы у российских дипломатов и теоретиков было больше возможностей изучать деятельность ооновских присутствий, в том числе в Африке. В этом есть определенные объективные зазоры, но хочется надеяться, что они будут преодолены в самом ближайшем будущем.

Интервью провел Д.А. Дегтерев

_{¹ Выступление Министра иностранных дел Российской Федерации С. В. Лаврова на общеполитической дискуссии 77-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, Нью-Йорк, 24 сентября 2022 года // МИД России. 25.09.2022. URL: https://www.mid.ru/ru/press_service/minister_speeches/1831211/ (дата обращения: 21.06.2023).}

_{² ‘Pragmatism, Not Populism’ Will Overcome Global Inertia, Chilean President tells UN // The United Nations. September 21, 2016. URL: https://news.un.org/en/story/2016/09/539762 (accessed: 21.06.2023).}

_{³ Лахдар Брахими (р. 1934 г.) — министр иностранных дел Алжира (1991—1993 гг.), несколько десятилетий проработал в системе ООН. В разные годы был спецпредставителем ООН на Гаити, в Афганистане и Ираке, в Сирии. В 2000 г. возглавлял Группу по операциям ООН в пользу мира, на этом посту выпустив итоговый доклад по повышению эффективности миротворчества ООН («Доклад Брахими»): Report of the Panel on United Nations Peace Operations. A/55/305, S/2000/809 // The United Nations. 2000. URL: https://peacekeeping.un.org/sites/default/files/a_55_305_e_brahimi_report.pdf (accessed: 21.06.2023).}

_{⁴ Салман Ахмед — директор отдела планирования политики в Администрации президента США Дж. Байдена с 2021 г., ранее 8 лет работал в администрации президента Б. Обамы. Участвовал в планировании полевых миссий ООН в Ираке (2003—2004 гг.), Афганистане (2001—2002 гг.), Боснии и Герцеговине (1996—1998 гг.), ЮАР (1994 г.) и Камбодже (1992—1993 гг.).  В 2002 г. являлся секретарем Группы по операциям ООН в пользу мира и также участвовал в подготовке «Доклада Брахими». Работал исследователем в Фонде Карнеги, преподавал в Принстонском университете.}

_{⁵ Брацкий Я. Полянский: отстранение епископа УПЦ от участия в заседании СБ ООН — вопиющее злоупотребление // Телеканал Звезда. 26.07.2023. URL: https://tvzvezda.ru/news/20237262011-7awKH.html (дата обращения: 27.07.2023).}

_{⁶ Sudan Declares UN Envoy Volker Perthes “Persona Non Grata” // AfricaNews. June 9, 2023. URL: https://www.africanews.com/2023/06/09/sudan-declares-un-envoy-volker-perthes-persona-non-grata/ (accessed: 22.06.2023).}

_{⁷ UN Says Sudan Cannot Apply Persona Non Grata To UN Envoy // Reuters. June 9, 2023. URL: https://www.reuters.com/world/africa/un-says-sudan-cannot-apply-persona-non-grata-un-envoy-2023-06-09/ (accessed: 22.06.2023).}

_{⁸ Концепция внешней политики Российской Федерации, 31.03.2023 // Президент России. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/70811 (дата обращения: 22.06.2023).}

_{⁹ См. статью А.Л. Бовдунова в этом номере (Прим. ред.).}

_{¹⁰ См. статью Т.С. Денисовой, С.В. Костелянца в этом номере (Прим. ред.).}

Об авторах

Анна Михайловна Евстигнеева

Автор, ответственный за переписку.
Email: ir@rudn.ru

заместитель Постоянного представителя Российской Федерации при ООН

Список литературы

Дополнительные файлы

Нет дополнительных файлов для отображения