«Африканским проблемам - африканские решения»: миротворчество в деятельности Африканского союза и африканских региональных организаций

Полный текст

Введение

Концепции «Африканским проблемам — африканские решения» (АП — АР) и вопросам ее практической реализации посвящено немало работ¹ зарубежных авторов (Mays, 2003; Botei, 2015; Lobakeng, 2017; De Coning, 2019; Oyeniyi, 2019; Gardachew, 2021), трактующих эту идею как невозможную к воплощению в жизнь по крайней мере в ближайшие десятилетия. В свою очередь, российские² исследователи (Усов, 2010; Шагалов, 2011; Ютяева, 2022; Худайкулова, 2023; Bokeriya, 2021; Бокерия, 2022), указывая на слабые стороны этого принципа, лежащего в основании Афросоюза, проявляют, тем не менее, больше оптимизма в том, что касается способности африканцев самостоятельно решать свои проблемы.

Идея АП — АР касается широкого круга вопросов, в том числе развития экономики, образования, здравоохранения и т. д., но чаще всего применяется к проблемам преодоления на континенте военно-политических кризисов. Геноцид 1994 г. в Руанде, от вмешательства в события которого Запад по сути отстранился, стимулировал формирование в конце 1990-х — начале 2000-х гг. Африканской архитектуры мира и безопасности (ААМБ) и радикальный переход политики «коллективной Африки» от «невмешательства» и «уважения суверенитета» конкретной страны к «небезразличию» на фоне все того же уважения суверенитета, хотя и с оговорками. Это стало своего рода прорывом в реакции африканских лидеров на дела континента. Кроме того, после руандийского геноцида африканцы начали проявлять все больше решимости «положить конец» зависимости от ООН в бедственных ситуациях. Идея АП — АР также стала выражением противодействия западным решениям африканских проблем.

С использованием комплексного подхода к рассматриваемым процессам и явлениям, а также принципов сравнительного анализа данных и критической оценки информации в статье рассматриваются попытки Африканского союза (АС) и африканских региональных организаций самостоятельно, в контексте АП — АР, решать проблемы безопасности на континенте.

Возникновение концепции АП — АР

Хотя появление максимы АП — АР принято относить к 1990-м гг., ее истоки можно проследить до конца 1950-х — начала 1960-х гг. — периода продвижения первым лидером независимой Ганы Кваме Нкрумой идей панафриканизма и возникновения такого понятия, как «африканская интеграция». В результате этих процессов в 1963 г. была создана Организация африканского единства (ОАЕ), главными заявленными целями которой стали освобождение африканских государств от колониальной зависимости, а также обеспечение коллективной поддержки их суверенитета и безопасности граждан. Однако страны континента в то время были разобщены по многим линиям: сказывались экономическая и военно-политическая зависимость от «своих» бывших метрополий, разный уровень социально-экономического развития недавних колоний, а стремление к объединению наталкивалось на территориальные споры, межэтнические и межконфессиональные противоречия и амбиции национальных лидеров.

Участие ОАЕ в миротворческой деятельности было минимальным: за время своего 36-летнего существования она провела всего три операции по поддержанию мира — две в Чаде и одну — в Руанде. Конфликт между Чадом и Ливией в 1981 г. наделил ОАЕ первым миротворческим опытом, оказавшимся неудачным из-за нехватки средств, слабой экипировки контингентов и отсутствия консенсуса в принятии решений (Sesay, 1991). Подобные проблемы сопровождали и две другие миротворческие попытки.

Отчасти провал или лишь ограниченный успех миссий был связан с тем, что Хартия (Устав) ОАЕ не содержала положений, регулировавших использование военной силы как инструмента разрешения конфликтов. Отсутствие пунктов о коллективном вмешательстве объяснялось приверженностью ценностям, приписывавшимся невмешательству, которое добросовестно соблюдалось государствами — членами организации. Вместо этого Хартия предлагала различные традиционные способы преодоления кризисов: переговоры, посредничество, арбитраж, примирение и др.³

Лишь через 30 лет после образования, в 1993 г., ОАЕ приступила к созданию механизма по предотвращению, регулированию и разрешению конфликтов, но так и не отступила от принципа невмешательства: страны изо всех сил защищали с трудом завоеванный суверенитет. Даже когда конфликты уносили тысячи жизней, организация не вмешивалась военными средствами. Кроме того, сохранялась надежда на то, что по крайней мере Совет Безопасности (СБ) ООН примет «правильное» решение и профинансирует отправку на континент очередной миротворческой миссии.

В первые постколониальные десятилетия, как, впрочем, и позже, и глобальный контекст, и условия, в которых происходило становление африканских наций, быстро менялись. Изменения включали, но не ограничивались демократизацией политических систем, распространением религиозного и этнического экстремизма, сепаратизма и, как следствие, военно-политических конфликтов. Со временем африканские лидеры пришли к заключению, что ОАЕ в том виде, в каком она была создана, не могла надлежащим образом решать новые проблемы, прежде всего по поддержанию мира и безопасности, борьбе с терроризмом, экономическим неоколониализмом, природными катаклизмами, позже — с эпидемиями и т. д. Вместе с тем реакция мирового сообщества на геноцид в Руанде, а также отказ Соединенных Штатов от вмешательства в события Первой гражданской войны (1989—1997 гг.) в Либерии, с которой Вашингтон имел тесные исторические связи, наряду с рядом других факторов (например, с хищнической эксплуатацией природных и человеческих ресурсов континента) побудили африканских лидеров вернуться к идеям более глубокой интеграции. Таким образом, подспудное стремление к самостоятельному решению собственных проблем обрело новые очертания и вылилось в концепцию АП — АР, сформулированную, по одной из версий, в середине 1990-х гг. известным ганским экономистом Джорджем Айитти (1945—2022 гг.)⁴.

Позже западные исследователи конкретизировали идею. Так, по мнению Д. Бесвик, в соответствии с этой идеей правительства ряда африканских стран изменили свою политику в отношении разрешения африканских конфликтов и решили, что должны играть ведущую роль в реагировании на них (Beswick, 2010, p. 741). В свою очередь С. Клингебиль (Klingebiel, 2005) и О. Бакман (Bachmann, 2011, p. 4) полагают, что готовность внешних игроков к военному вмешательству в африканские конфликты будет снижаться, поэтому АП — АР становится неизбежной и долгосрочной тенденцией.

В целом факторы, способствовавшие появлению и распространению в 1990-е гг. и позже идеи АП — АР, можно суммировать таким образом:

— недовольство африканских лидеров степенью влияния внешних игроков на дела континента;

— стремление африканцев принять на себя ответственность за разрешение военно-политических кризисов;

— безусловно бóльшая, нежели у «чужаков», осведомленность африканцев о делах континента в целом и динамике локальных конфликтов в частности;

— налаживание более тесных связей между африканскими государствами в рамках миротворчества;

— очевидная заинтересованность Запада в использовании своего военного вмешательства для расширения доступа к природным ресурсам континента и сохранения у власти лояльных ему лидеров. Последнее отчетливо проявилось, например, в стремлении Бельгии, Франции и США продлить различными экономическими и военными средствами правление (1971—1997 гг.) в Демократической Республике Конго (ДРК, тогда Заир) последовательного «антикоммуниста» Мобуту Сесе Секо, несмотря на высокий уровень коррумпированности и репрессивности его режима (Lobakeng, 2017, p. 2).

Существует также фактор «географической близости» к очагу конфликта, которая, впрочем, не всегда способствует его урегулированию, тем самым подрывая саму идею АП — АР: соседняя страна может поддерживать «не ту» сторону (например, повстанцев) в конфликте, еще больше дестабилизируя ситуацию. Хронологически забегая вперед, в качестве примера можно привести участие Чада в разрешении конфликта, начавшегося в 2012 г. в Центральноафриканской Республике (ЦАР): солдаты чадского контингента Многонациональных сил АС в Центральной Африке (МИСКА) не только поддерживали «деловые» контакты с центральноафриканскими повстанческими группировками, в том числе с исламистской «Селекой», и совершали военные преступления (Brosig, 2014, p. 18), но и, практикуя контрабанду, браконьерство, незаконную добычу золота и алмазов и т. д., способствовали эскалации конфликта (Денисова, Костелянец, 2019). Можно также упомянуть Руанду, вмешательство которой в ситуацию на востоке ДРК подрывает стабильность не только в этой стране, но и в районе Великих Африканских озер в целом (Денисова, Костелянец, 2023), что можно было бы назвать «созданием африканцами собственных проблем». Следует также отметить, что африканские государства нередко именно в одностороннем порядке, а не совместно с другими странами присваивают себе полномочия «миротворцев» в целях повышения своего авторитета на международной арене и привлечения доноров.

 Создание Африканского союза и попытки реализации им идеи АП — АР

Одновременно с распространением этой концепции в полной мере проявилась и необходимость замены ОАЕ более эффективным органом. В результате на саммите глав африканских государств в Дурбане (ЮАР) в июле 2002 г. было объявлено о создании Африканского союза, заменившего ОАЕ, и решено сформировать в рамках АС Совет мира и безопасности (СМБ). Концепция АП — АР легла в основу деятельности Афросоюза, что отражено в Учредительном акте АС и Протоколе о создании СМБ, так как именно в этой сфере самостоятельность особенно важна (Majinge, 2010, p. 470).

 Хартия АС предоставила СМБ мандат на вмешательство в дела других государств в серьезных обстоятельствах — в случаях военных преступлений, геноцида и осуществления преступлений против человечности. В феврале 2003 г. на очередном саммите в Аддис-Абебе был принят ряд поправок, в частности предусматривавших право Афросоюза вмешиваться во внутренние дела государств-членов лишь в случае возникновения там угрозы законному правительству, а также для восстановления в них мира и стабильности (Botei, 2015, p. 41). То есть мандат АС остается «ограниченным», а необходимость каждый раз доказывать наличие военных преступлений и др. способствует сохранению в отдельных странах «культуры безнаказанности», что нередко превращает Афросоюз в молчаливого свидетеля насилия.

 Тем не менее АС является единственной в мире международной организацией, обладающей правом вмешиваться в дела своих государств-членов в случае возникновения там чрезвычайных обстоятельств. Адаптация принципа «неравнодушия» свидетельствует о твердости намерений и осознании того, что конфликты и отсутствие безопасности представляют собой серьезные препятствия на пути социально-экономического развития. Однако приходится признать, что механизмы предотвращения и разрешения конфликтов остаются недостаточно эффективными.

В 2010-е гг. АС провел ряд исследований, направленных на выявление характера реформ, необходимых для реализации задач, соответствующих АП — АР, согласованных в 2013 г. (к 50-летию создания ОАЕ) и утвержденных в 2015 г. в «Повестке дня на период до 2063 г.» (Африка — 2063) — документе, ставшем «руководящей концепцией развития Африки»^[5]. «Повестка», разработанная совместно Комиссией Африканского союза (КАС), Агентством планирования и координации «Нового партнерства для развития Африки» (НЕПАД), Африканским банком развития (АфБР) и Экономической комиссией ООН (ЭКА ООН) для Африки, представляет собой скользящий план, который выполняется на трех уровнях — национальном, региональном и континентальном — и представляет собой долгосрочную траекторию развития Африки.

В 2015 г. Афросоюзом был принят первый 10-летний план реализации «Повестки дня на период до 2063 г.», в котором также содержался пункт, призывающий «к 2020 г. положить конец всем войнам в Африке»⁶, который, как приходится признать, выполнен не был. При общем уменьшении числа масштабных кровопролитных столкновений количество вялотекущих конфликтов и локальных вооруженных противостояний (в ДРК, Дарфуре, ЦАР, Нигерии, Эфиопии и других странах) даже растет.

Географический охват, общая численность и состав населения входящих в него стран делают АС самой крупной и многообразной международной организацией в мире. Вместе с тем именно эти параметры создают многочисленные проблемы, препятствующие эффективному выполнению Афросоюзом его объединительной миссии. Среди них — сложность структуры, слабая координация и соперничество между отдельными органами Союза за доступ к финансовым ресурсам; нехватка — при большом разнообразии задач и направлений деятельности — квалифицированного управленческого и технического персонала; финансовая зависимость от внешних партнеров, прежде всего Европейского союза (ЕС); ограниченность координации и отсутствие механизмов взаимодействия между АС и региональными экономическими сообществами (РЭС).

Несмотря на перечисленные выше проблемы, идея АП — АР, возникшая отчасти под влиянием той точки зрения, что внешние военные интервенции даже под эгидой ООН, как правило, приводят к расширению политического влияния неафриканцев и создают дополнительные проблемы для континента (Mays, 2003), стала убедительной максимой АС — эмоциональным призывом, нашедшим широкий отклик у правительств и гражданских обществ. Идея была воплощена в структуре Африканской архитектуры мира и безопасности, включающей, кроме СМБ, Группу мудрецов, Континентальную систему раннего предупреждения (КСРП), Фонд мира и Африканские резервные силы (АРС). Последние состоят из пяти региональных группировок — Северной, Южной, Восточной, Западной и Центральной в соответствии с региональным разделением континента. В функции АРС входят мониторинг ситуации в зоне нестабильности, превентивное развертывание в случае роста напряженности, оказание гуманитарной помощи, силовое вмешательство в случае обострения обстановки и др. (Bachmann, 2011, p. 12).

Следует отметить, однако, что реалии препятствуют применению принципа региональности. Например, исламистская террористическая группировка Западноафриканская провинция «Исламского государства»⁷ проводит операции в Нигерии, Нигере, Чаде, Камеруне, Мали и других странах, таким образом бросая вызов географической конструкции АРС и их действиям.

Первыми практическими воплощениями Афросоюзом идеи АП — АР в сфере безопасности стали миротворческие миссии в Бурунди (АМИБ, 2003 г.), где войска АС смогли стабилизировать ситуацию на значительной части территории (Худайкулова, 2023, с. 344), а также в Судане (АМИС). Последняя была размещена в охваченном конфликтом Дарфуре в 2004 г. в соответствии с Соглашением по прекращению огня, подписанным в Нджамене (Чад) 8 апреля 2004 г. В те годы АС лишь пытался адаптировать принятый им на вооружение принцип «ответственности за защиту», и эффективность миссий была невысокой.

В частности, задачи АМИС — защита мирных граждан, охрана лагерей перемещенных лиц и беженцев, мониторинг выполнения сторонами пунктов Соглашения — были неосуществимы, так как не было создано условий для проведения операции: подписание документа не сопровождалось ни созданием карты районов, контролировавшихся вооруженными силами сторон, ни определением направлений передислокации этих сил, что делало почти невозможным отслеживание прекращения огня, и т. д. Деятельность АМИС способствовала некоторой стабилизации обстановки в отдельных районах Дарфура, однако фонды миссии стали быстро таять и вскоре войска остались не только без средств, но и без продовольствия и горючего.

Ошибкой лидеров АС был расчет на западных доноров: предполагалось, что Африка предоставит воинские контингенты, а Запад — необходимые средства и оборудование. Однако эти надежды не оправдались, и в 2005 г., когда уровень насилия в Дарфуре заметно снизился (после пика 2003—2004 гг.), на Западе началась кампания по замещению АМИС миссией ООН, хотя определенные успехи, достигнутые АС, напротив, должны были бы побудить Совет Безопасности ООН усилить миссию, а не сместить ее. Тем не менее в марте 2005 г. была учреждена Миссия ООН в Судане (МООНВС), призванная координировать свои действия с АМИС: в качестве обоснования гибридной операции АС — ООН послужило то обстоятельство, что Афросоюз ранее не проводил операций по поддержанию мира такой сложности, какая была необходима в Дарфуре. 12 марта 2006 г. СМБ АС принял решение о передаче АМИС под эгиду ООН, 31 августа 2006 г. СБ ООН принял резолюцию о вводе в Дарфур международного контингента, а в июле 2007 г. был утвержден состав гибридной Смешанной операции Африканского Союза — Организации Объединенных Наций в Дарфуре (ЮНАМИД)⁸.

Передача полномочий от АМИС к ЮНАМИД произошла в то время, когда ситуация в регионе несколько стабилизировалась. То есть африканским контингентам пришлось проделать тяжелую работу, прежде чем передать ООН руководство миссией. В свою очередь, сторонники (в том числе из числа дарфурцев) размещения ооновских контингентов верили, что появление международных миротворцев приведет к снижению насилия, так как предполагалось, что это будет лучше экипированная и вооруженная сила, нежели АМИС. Однако в известном смысле ЮНАМИД не избежала участи миссии АС и не получила ни достаточного финансирования, ни оборудования, ни транспортных средств. По сути, объединение сил двух миссий вылилось в перекраску зеленых беретов солдат АС в голубые, при этом некоторые военнослужащие просто натягивали на береты голубые пластиковые пакеты. Надежды на быстрое — к концу 2008 г. — развертывание ЮНАМИД также не оправдались: лишь к концу 2010 г. миссия, наконец, смогла почти полностью развернуться в тех параметрах и пропорциях, которые были предусмотрены первоначальным планом. Однако ее деятельности по-прежнему препятствовали недоверие к африканским контингентам со стороны ООН и двойная подотчетность руководства миссии.

Поскольку Дарфурский конфликт, вспыхнувший в начале 2000-х гг., до сих пор не разрешен, можно признать неэффективной деятельность всех последовательно действовавших в регионе миротворческих миссий, в том числе первую попытку самостоятельного решения АС «африканской проблемы». Однако и присутствие контингентов ООН не способствовало заметной стабилизации обстановки в регионе: насилие возникало, как только миротворцы покидали места дислокации.

Между тем, несмотря на недостатки и провалы в деятельности АМИС, АС извлек из нее определенные уроки и несколько изменил тактику, формируя (в отличие от ООН) миротворческие миссии на начальной стадии конфликта — до подписания мирного соглашения. Так, миротворческая миссия АС в Сомали (АМИСОМ) была развернута в этой стране в январе 2007 г. в условиях, когда террористическая группировка «Аш-Шабаб» контролировала значительные части сомалийской территории. Войска миссии провели ряд крупных наступательных операций и вытеснили террористов из основных населенных пунктов в южной и центральной частях страны, решили ряд задач по обеспечению населения продовольствием и продуктами питания. Хотя АМИСОМ не смогла добиться этих успехов самостоятельно — потребовалось финансирование со стороны ЕС, Лиги арабских государств и отдельных стран-доноров (США, Великобритании, Италии, Швеции, Китая) (Худайкулова, 2023, c. 349), эту миссию можно считать первым позитивным примером реализации концепции АП — АР.

Опыт АМИБ, АМИС и АМИСОМ показал, что АС способен самостоятельно, без внешней поддержки, хотя бы частично снижать как вооруженным путем, так и отвлекающими маневрами (переговоры, усмирения, угрозы и т. д.) накал конфликта, но нехватка средств (на долю африканских государств приходится лишь 2 % расходов на миротворческие инициативы Афросоюза) и опытных посредников до сих пор не позволяла ему добиваться реальных успехов в миротворческой деятельности. Важным препятствием на пути реализации концепции АП — АР остается и обычное отсутствие консенсуса при принятии лидерами АС ответственных решений.

 Так, в 2010 г., после проведения в Кот-д’Ивуаре президентских выборов и отказа президента Л. Гбагбо передать власть Алассану Уаттаре, страна оказалась охваченной военно-политическим кризисом, создавшим для АС очередную возможность продемонстрировать свою способность решать африканские проблемы. Между тем Афросоюз принял меры, которые не только не привели к разрешению конфликта, но и вызвали недоумение африканской общественности: полномочиями посредников были наделены сначала бывший президент ЮАР Табо Мбеки, затем премьер-министр Кении Р. Одинга. Первый незадолго до этого потерпел неудачу в урегулировании кризиса 2008 г. в Зимбабве, второй — публично принял сторону А. Уаттары, нарушив тем самым принцип нейтральности, обязательный при посредничестве. Формирование так называемой Группы высокого уровня по Кот-д’Ивуару с участием президентов Буркина-Фасо, Мавритании, Танзании, Чада и ЮАР также не привело к позитивным результатам, как и вмешательство Экономического сообщества стран Западной Африки (ЭКОВАС), по запросу которого Советом Безопасности ООН была создана миротворческая Операция ООН в Кот-д’Ивуаре (ОООНКИ) «для защиты жизни и собственности граждан, а также обеспечения немедленной передачи власти» (Lobakeng, 2017, p. 3).

Когда в начале 2010-х гг. в Северной Африке «вспыхнула» «арабская весна», именно АС в силу своих полномочий должен был оказаться в авангарде поиска решений возникших проблем. Однако кроме риторики в арсенале организации, подошедшей в то время к почти 10-летнему юбилею своей деятельности, не оказалось необходимых инструментов для преодоления кризисов. Прежде всего, это касается событий 2011 г. в Ливии (восстания против режима Муаммара Каддафи), требовавших вооруженной интервенции. В феврале того же года СМБ АС издал коммюнике, в котором изложил свое намерение направить в страну миротворческую миссию⁹, однако, пока она готовилась, СБ ООН принял резолюцию 1970, предполагавшую вмешательство в ливийский кризис западных стран¹⁰, причем за нее проголосовали ЮАР и Нигерия, которые могли бы воздержаться и пролоббировать «африканское решение», но пошли на поводу у собственных интересов.

Голосование свидетельствовало о разногласиях в СМБ. По ливийскому вопросу различались позиции даже двух временных африканских членов СБ ООН: Нигерия настаивала на смещении М. Каддафи военными средствами (чему противостояла ЮАР) и 23 августа 2011 г. раньше других стран признала Переходный национальный совет (ПНС) Ливии¹¹, пришедший к власти после отстранения М. Каддафи. Многими государствами — членами АС это было воспринято в качестве «преждевременной и односторонней» акции Абуджи (Agbu et al., 2013, p. 3). Надо сказать, что признание Нигерией ПНС было вызвано ее обидами на неоднократные призывы М. Каддафи разделить страну на две части — христианскую и мусульманскую (Kasaija, 2013, p. 131), поэтому в ответ на недовольство большинства членов АС тогдашний президент Нигерии Г. Джонатан заявил, что внешняя политика его страны не будет диктоваться правительствами других государств¹².

В результате принятием резолюции 1970 СБ ООН перехватил у АС инициативу по урегулированию ливийского конфликта, а Резолюцией 1973¹³ и вовсе отстранил Афросоюз от его разрешения, показав таким образом, что африканским лидерам не хватает ни политической воли, ни приверженности идее АП — АР, чтобы применять ее на практике, и что неспособность к компромиссу даже в вопросах, требующих оперативного решения, создает вакуум для внешнего вмешательства в африканские дела.

Региональные организации и их попытки реализации идеи АП — АР

Реализация концепции АП — АР была задачей не только для Афросоюза. Региональные миротворческие усилия, предпринимавшиеся под эгидой ЭКОВАС, Сообщества развития Юга Африки (САДК) или других региональных экономических сообществ, сталкивались со схожими проблемами финансирования, отсутствия консенсуса в принятии решений и т. д. В результате, несмотря на определенные успехи, достигнутые ЭКОВАС в Либерии и Сьерра-Леоне, СБ ООН вынужден был одобрить отправку в эти страны миссий ООН (МООНЛ и МООНСЛ соответственно). То же можно сказать и об участии САДК в разрешении конфликтов в ДРК в 1995—1999 гг. и позже, в 2008 г. В ноябре 2008 г. страны — члены САДК были готовы направить войска на помощь правительству страны, где был поднят очередной мятеж, но одновременно ими было решено обратиться за поддержкой в ООН¹⁴, и после краткого вмешательства САДК главной миссией по обеспечению мира в Конго стала Миссия Организации Объединенных Наций в Демократической Республике Конго (МООНДРК).

Между тем ЭКОВАС остается самой продвинутой с точки зрения миротворческой деятельности региональной организацией в Африке. Так, в 2017 г., когда после обнародования итогов президентских выборов в Гамбии резко обострилась внутриполитическая ситуация, воинские контингенты Сообщества провели успешную операцию по стабилизации обстановки в этой стране. Вместе с тем разногласия между лидерами стран-партнеров, отчасти обусловленные их принадлежностью к французской или англо-саксонской зонам влияния, и другие разъединяющие факторы (например, разный уровень экономического развития, сказывающийся на способности финансировать воинские контингенты) отражаются и на процессах интеграции, и на характере миротворчества, осуществляемого сообществом, хотя в отличие от руководителей АС лидеры ЭКОВАС охотнее и оперативнее реагируют на конфликты, опасаясь их распространения на территории своих стран.

Так, в 1990 г. была создана мониторинговая группа ЭКОВАС (ЭКОМОГ), воинские контингенты которой участвовали в разрешении конфликтов в Либерии, а позже — в Сьерра-Леоне, Гвинее-Бисау, Кот-д’Ивуаре, Нигере и Гамбии, где способствовали окончанию военных действий и стабилизации внутриполитической обстановки. Однако в случае, например, с Либерией уже сам процесс принятия решения об отправке миссии показал степень разногласий внутри сообщества и то, что реальная региональная интеграция — дело далекого будущего. Если «региональный гегемон» — Нигерия, за счет взносов которой формируется более трети бюджета ЭКОВАС, призывала к военному вмешательству в конфликт, то Кот-д’Ивуар — лидер франкофонного блока — выступал резко против (Adibe, 1997, p. 473). В конечном итоге свои контингенты в Либерию отправили англоязычные государства (Гамбия, Гана, Нигерия, Сьерра-Леоне) и единственная франкоязычная страна Гвинея — старый недруг Кот-д’Ивуара. Более того, в ответ на нигерийскую инициативу Кот-д’Ивуар и Буркина-Фасо усилили поддержку повстанцев, то есть сил, противостоявших ЭКОМОГ. Таким образом, с самого начала региональной миротворческой операции некоторые государства — члены ЭКОВАС оказались по разные стороны «линии фронта». Хотя миссия добилась определенного успеха, обстановка в стране не была полностью стабилизирована, конфликт вспыхнул с новой силой (Вторая гражданская война в Либерии 1999—2003 гг.), и в сентябре 2003 г. в страну была направлена Миссия ООН в Либерии (МООНЛ)¹⁵.

Приверженность идее АП — АР может лежать в основе решения, принимаемого одной страной или группой стран по преодолению кризисов конкретно на их территориях. Воспринимая конфликт как «локальный» и не усматривая необходимости обращаться за помощью к АС или РЭС, эти государства стремятся разрешить кризис своими силами. Подобное решение было принято странами бассейна озера Чад (Нигерия, Нигер, Камерун, Чад, Бенин) для противодействия исламистской террористической группировке «Боко Харам».

В 2000-е гг. деятельность «Боко Харам» была сосредоточена на территории северо-восточных районов Нигерии. К концу десятилетия нигерийским войскам удалось выдавить бóльшую часть исламистов за пределы страны, что привело к резкому снижению уровня безопасности в прилегающих к озеру Чад районах Камеруна, Нигера и Чада, где повстанцы создавали свои базы, применяя насилие над местными жителями (Костелянец, Океке, 2021). Более того, сама по себе «прозрачность» границ способствовала росту масштабов трансграничной преступности, подрывавшей безопасность как Нигерии, так и других стран Западной Африки, препятствовала развитию эффективных экономических контактов и добрососедства, а незаконный оборот легкого стрелкового оружия и возможность вербовки жителей приграничных районов — по обе стороны границы — в повстанческие отряды и преступные группировки создавали основу для политической дестабилизации на национальном и региональном уровнях.

Между тем активизация «Боко Харам» на территории бассейна озера Чад, как ни парадоксально это звучит, привела к сближению Нигерии с ее ближайшими соседями (с некоторыми из которых, прежде всего с Камеруном и Чадом, до сих пор сохраняются территориальные споры) в связи с необходимостью совместного решения проблем безопасности. Неспособность Нигерии самостоятельнопротивостоять джихадистам обусловила изменение ее внешнеполитической тактики и побудила к инициированию развертывания в 2015 г. для противодействия исламистам Многонациональной объединенной целевой группы (МНОЦГ)¹⁶.

Надо сказать, что МНОЦГ была создана в 1994 г. на базе основанной еще в 1964 г. Комиссии по бассейну озера Чад (КБОЧ) в составе Нигерии, Нигера, Чада и Камеруна и нацелена на управление озерными ресурсами¹⁷. Нигерия в одностороннем порядке инициировала использование МНОЦГ для пресечения трансграничной преступности. В 1998 г. группа расширилась, включив военнослужащих из Чада, Нигера и Камеруна. Перманентная нестабильность и рост числа террористических атак в бассейне побудили правительства этих стран к возрождению в 2012 г. группы, практически бездействовавшей в течение десятилетия, и к расширению ее мандата на борьбу с терроризмом¹⁸.

Однако до 2014 г. все договоренности оставались простой риторикой. Лишь подъем террористической активности, присяга тогдашнего лидера «Боко Харам» Абубакара Шекау на верность халифу «Исламского государства» Абу-Бакру аль-Багдади и нападение боевиков на штаб-квартиру МНОЦГ в г. Бага на северо-востоке Нигерии неподалеку от оз. Чад в январе 2015 г.^[19] (после чего штаб-квартира была переведена в Нджамену) побудили Нигерию к укреплению военного сотрудничества с соседями.

 Несмотря на большое число (по различным оценкам, 20—30 тыс.) жертв среди жителей всех стран бассейна, сначала лидеры этих государств рассматривали деятельность «Боко Харам» как «нигерийскую проблему», а военное сотрудничество сводилось к отдельным совместным приграничным операциям. Например, в 2013—2014 гг. войска Камеруна и Нигера, преследуя исламистов, заходили вглубь территории Нигерии, но эти события получили незначительную огласку из-за нежелания Абуджи показывать отсутствие своей боеспособности, а также потому, что рейды устраивались полевыми командирами разных стран по простой договоренности с «коллегами» в приграничной зоне²⁰. То есть амбиции руководителей государств региона и взаимное недоверие между ними препятствовали борьбе с распространением угрозы терроризма, не говоря уже о возможности реализации в бассейне озера Чад идеи АП — АР.

 Лишь в преддверии президентских выборов 2015 г. в Нигерии, опасаясь, что деятельность исламистов приведет к их срыву, тогдашний президент этой страны Г. Джонатан в марте 2014 г. организовал встречи лидеров Бенина, Камеруна, Нигера и Чада в Яунде (Камерун), а в мае — в Париже, где были достигнуты договоренности о сотрудничестве в сфере безопасности²¹. Позже подобные мероприятия состоялись в Лондоне (июнь 2014 г.), Абудже (сентябрь 2014 г.), Ниамее (октябрь 2014 и январь 2015 г.) и опять в Абудже (май 2015 г.). К марту 2015 г. при поддержке АС был подготовлен документ «Концепция операций» (Concept of Operations, CONOPS), содержавший подробную информацию о структуре командования и задачах миссии (устранение присутствия и влияния «Боко Харам»» в регионе, возвращение внутренне перемещенных лиц в свои страны, облегчение доставки гуманитарной помощи в пострадавшие районы, предотвращение получения повстанцами оружия, освобождение похищенных и др.)²².

В начале 2015 г. страны — участницы МНОЦГ договорились о совместном развертывании в бассейне озера Чад военных контингентов общей численностью 8 700 солдат и офицеров. Позже эта цифра выросла до 10 тыс.²³ Схема распределения основных позиций — командир (нигериец), его заместитель (камерунец) и начальник штаба (чадец) — свидетельствовала об изменениях в отношениях между соседними государствами и готовности Нигерии пойти на уступки, «допустив» на командные должности военачальников из других стран. Впрочем, изначально предусматривалось чередование представителей четырех государств на должности главнокомандующего, однако в угоду Нигерии эта идея была отклонена. Абудже было предоставлено право назначения на этот пост, что не могло не вызывать недовольство прежде всего чадских военных, так как именно войска Чада сыграли ключевую роль в операциях 2015—2019 гг. Эта страна отправила большой воинский контингент в Камерун для обеспечения безопасности на его северо-западной границе, и эти силы часто проводили наступательные операции на территории Нигерии, атакуя исламистов в местах их сосредоточения в штате Борно²⁴.

Вооруженные контингенты имели право на преследование боевиков на 20 км вглубь территорий всех стран — участниц МНОЦГ. Правительства рассматривали возможность создания трансграничных зон присутствия войск, но затем сделали выбор в пользу специальных секторов в пределах той или иной страны, чтобы избежать политических осложнений, прежде всего с Нигерией, из-за постоянных трансграничных передислокаций. То есть контингенты действовали почти исключительно на своих территориях, за исключением крупномасштабных совместных операций.

Нечеткость решения проблемы финансирования также имела свои последствия. Страны бассейна стремились к тому, чтобы доноры, прежде всего ЕС, финансировали МНОЦГ напрямую, однако Евросоюз согласился это делать лишь через АС. В результате из-за сложности процедур европейские деньги надолго оседали в Аддис-Абебе (где находится штаб-квартира АС), и первый транш МНОЦГ получила лишь через два года после его выделения — в начале 2017 г. Таким образом, оплачивать содержание миссии пришлось Нигерии²⁵.

Наступления МНОЦГ в 2017—2020 гг. заметно ослабили исламистов и обеспечили поставки гуманитарной помощи жителям отдельных пострадавших районов. Однако достижения объединенных сил, как правило, были недолговечными: джихадисты выдерживали атаки, отходили в другие районы и перегруппировывались.

Кроме того, каждая страна имела собственное видение и собственный план «освобождения» своей части региона. МНОЦГ одерживала спорадические победы, что поднимало боевой дух у солдат всех армий, однако постепенно эффективность группы снизилась из-за разницы в наступательных приоритетах, нежелания четырех стран уступить друг другу командование в операциях и, соответственно, славу победы, зато в случае поражения они активно обвиняли в этом друг друга. Группа страдала от слабой координации действий, неподчинения командиров национальных контингентов общему командованию, а также стремления вести бои лишь на своей территории.

Отчасти недоверие между странами и их «долгое раскачивание» были связаны с различным восприятием угрозы и разногласиями по поводу способов решения проблемы. Абуджа, чтобы сохранить лицо, представляла операции сил других стран, прежде всего Чада, на своей территории как прорыв в деле международного сотрудничества, при этом стараясь играть ведущую роль в борьбе с «Боко Харам» и с осторожностью относясь к более полной интеграции сил. В свою очередь, Камерун, Чад и Нигер рассматривали МНОЦГ как ненавязчивую координацию действий национальных контингентов и также не стремились к более глубокой интеграции, а раскол в «Боко Харам» в 2016 г. и разделение группировки на две организации — собственно «Боко Харам» и Западноафриканскую провинцию «Исламского государства» — осложнил для МНОЦГ борьбу с исламистами (Денисова, Костелянец, 2021).

В конечном итоге МНОЦГ так и не добилась своей главной цели — уничтожения «Боко Харам», став еще одним примером провальной попытки решить африканскую проблему африканскими силами, причем не только из-за ограниченных оперативных возможностей, но и из-за неспособности достичь консенсуса в формировании военной стратегии.

Заключение

К началу XXI в. африканцы осознали, что недостаточно обвинять Запад в своих проблемах: пора взять на себя ответственность за их решение. Однако сформулировать концепцию «Африканским проблемам — африканские решения» оказалось намного легче, нежели реализовать ее на практике. Из-за разногласий в руководстве АС и РЭС, неадекватного финансирования и оснащения миротворческих миссий обращение за внешней помощью почти каждый раз становилось лишь делом времени. Можно сказать, что на то и был расчет: убедившись в несостоятельности африканских контингентов, СБ ООН принимал решение о направлении в зону конфликта войск и оборудования. То есть успех продвижения идеи АП — АР зависел от ее внешней поддержки. Более того, в неудачах той или иной миссии (например,ЮНАМИД в Дарфуре) эксперты — и западные, и африканские, — как правило, обвиняли именно ее «западную» компоненту (Prunier, 2011, p. 137—138).

Безусловно, воплощение в жизнь концепции АП — АР требует от африканских лидеров политической воли, однако существуют и объективные препятствия на пути ее реализации. Помимо неравенства в ресурсах между развитыми и развивающимися странами, а также между различными государствами континента, проблемой является и то, что сама территория Африки, превышающая территорию США, Китая и Западной Европы, вместе взятых, слишком большая для обеспечения мониторинга стабильности и оперативного реагирования на военно-политические кризисы. При этом отдаленные от очага конфликта страны могут не иметь стимулов для предоставления ресурсов миротворческой миссии. В свою очередь, АС не в состоянии эффективно вмешиваться в конфликт, так как должен сохранять нейтралитет и одновременно представлять все стороны, что практически невозможно из-за сложной истории отношений между отдельными народами.

Это не означает, что Африка не должна нести ответственности за свои проблемы, тем более что располагает необходимыми для этого возможностями, но пока чаще использует эту уже достаточно распространенную формулировку — «Африканским проблемам — африканские решения», чтобы не отчитываться и не оправдываться перед Западом за свои действия и события, происходящие на континенте, например за незаконную смену режимов. Впрочем, африканцы — как лидеры, так и рядовые граждане — все больше склоняются к тому, что вопросы экономического развития, обеспечения безопасности и повышения роли Африки на мировой арене должны решаться самими жителями континента, а значит, концепция АП — АР будет получать все новые импульсы. Возможно, для решения этих вопросов следует более активно привлекать структуры гражданского общества, а также молодежные, женские и профессиональные организации.

 

_{¹ См.: Ekott I. Africa: The AU’s Funding Woes Continue // AllAfrica. January 18, 2017. URL: https://allafrica.com/stories/201701200093.html (accessed: 22.04.2023); Forti D., Singh P. Toward a More Effective UN — AU Partnership on Conflict Prevention and Crisis Management // International Peace Institute and Institute for Security Studies. October 2019. URL: https://www.ipinst.org/wp-content/uploads/2019/10/1910_UN-AU_Partnership-1.pdf (accessed: 21.04.2023).}

_{² Корендясов Е. Саммит Африканского союза — больше протокола, чем реальных решений // Российский совет по международным делам. 30.06.2015. URL: https://russiancouncil.ru/analytics-and-comments/analytics/sammit-afrikanskogo-soyuza-bolshe-protokola-chem-realnykh-re/ (accessed: 22.04.2023).}

_{³ OAU Charter // African Union. URL: https://au.int/sites/default/files/treaties/7759-file-oau_charter_1963.pdf (accessed: 22.04.2023).}

_{⁴ 18 September 2008: African Solutions to African Problems // Institute for Security Studies. September 18, 2008. https://issafrica.org/iss-today/african-solutions-to-african-problems (accessed: 22.04.2023).}

_{⁵ Послание Генерального секретаря ООН по случаю Дня Африки (25 мая 2018 г.) // Организация Объединенных Наций в Российской Федерации. URL: http://www.unrussia.ru/ru/un-in-russia/news/2018-05-30 (дата обращения: 22.04.2023).}

_{⁶ Agenda 2063. The Africa We Want (Draft Document) // African Union Commission. 2014. P. 18. URL: https://www.iri.edu.ar/publicaciones_iri/anuario/anuario_2015/Africa/30-NEPAD.pdf (accessed: 22.04.2023).}

_{⁷ Здесь и далее упоминается организация, включенная в РФ в список террористических.}

_{⁸ Sudan Warns West of ‘Iraq-Style Disaster’ in Darfur // The Guardian. March 12, 2008. URL: https://www.theguardian.com/world/2008/mar/12/sudan (accessed: 22.04.2023).}

_{⁹ Dewaal A. The African Union and the Libya Conflict of 2011 // World Peace Foundation. December 19, 2012. URL: https://sites.tufts.edu/reinventingpeace/2012/12/19/the-african-union-and-the-libya-conflict-of-2011 (accessed: 22.04.2023).}

_{¹⁰ Resolution 1970 (2011) Adopted by the Security Council at its 6491st meeting, on 26 February 2011 // The United Nations Digital Library. URL: https://digitallibrary.un.org/record/698927?ln=ru (accessed: 22.04.2023).}

_{¹¹ Bala-Gbogbo E., Cohen M. Nigeria Breaks Africa Ranks on Libya, Sparking Criticism // Bloomberg. August 23, 2011. URL: https://www.bloomberg.com/news/articles/2011-08-23/nigeria-recognizes-libyan-rebel-transitional-council-as-legitimate (accessed: 22.04.2023).}

_{¹² Ogbu A. Jonathan: No Going Back on Recognition of New Govt in Libya // Nairaland Forum. August 26, 2011. URL: https://www.nairaland.com/745722/no-going-back-recognition-new (accessed: 22.04.2023).}

_{¹³ Resolution 1973 (2011) Adopted by the Security Council at its 6498th meeting on March 17, 2011 // The United Nations. March 17, 2011. URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/268/39/PDF/N1126839.pdf?OpenElement (accessed: 22.04.2023).}

_{¹⁴ Страны юга Африки отправляют войска на помощь правительству ДР Конго // ТО. 10.11.2008. URL: https://obzor.city/news/268301?ysclid=ljpd9ba07m582260230 (дата обращения: 22.04.2023).}

_{¹⁵ МООНЛ — Фактологический бюллетень // Операции ООН по поддержанию мира. 19.08.2023. URL: https://peacekeeping.un.org/ru/mission/unmil (дата обращения: 22.04.2023).}

_{¹⁶ What is the Role for the Multinational Joint Task Force in Fighting Boko Haram? // International Crisis Group. July 7, 2020. URL: https://www.crisisgroup.org/africa/west-africa/291-what-role-multinational-joint-task-force-fighting-boko-haram (accessed: 22.04.2023).}

_{¹⁷ Security Council, 73rd year : 8212th meeting, Thursday, 22 March 2018, New York // The United Nations Digital Library. URL: https://digitallibrary.un.org/record/1478792?ln=ru (accessed: 22.04.2023).}

_{¹⁸ National Security Strategy of the Federal Republic of Nigeria // Government of Nigeria. December 2019. URL: https://ctc.gov.ng/wp-content/uploads/2020/03/ONSA-UPDATED.pdf (accessed: 22.04.2023).}

_{¹⁹ Город был сожжен, число убитых превысило 2 тыс., около 10 тыс. бежали в соседний Чад.}

_{²⁰ Ekott I. Africa: The AU’s Funding Woes Continue // AllAfrica. January 18, 2017. URL: https://allafrica.com/stories/201701200093.html (accessed: 22.04.2023).}

_{²¹ Report of the Chairperson of the Commission on the Implementation of Communiqué PSC/AHG/COMM.2 (CDLXXXIV) on the Boko Haram Terrorist Group and on Other Related International Efforts // African Union. March 3, 2015. URL: https://www.peaceau.org/uploads/psc-489-rpt-boko-haram-03-03-2015.pdf (accessed: 22.04.2023).}

_{²² Report of the Chairperson of the Commission on the Implementation of Communiqué PSC/AHG/COMM.2 (CDLXXXIV) on the Boko Haram Terrorist Group and on Other Related International Efforts // African Union. March 3, 2015. URL: https://www.peaceau.org/uploads/psc-489-rpt-boko-haram-03-03-2015.pdf (accessed: 22.04.2023).}

_{²³ What is the Role for the Multinational Joint Task Force in Fighting Boko Haram? // International Crisis Group. July 7, 2020. URL: https://www.crisisgroup.org/africa/west-africa/291-what-role-multinational-joint-task-force-fighting-boko-haram (accessed: 22.04.2023).}

_{²⁴ Lutte contre Boko Haram: le Tchad envoie des troupes au Cameroun // France 24. Janvier 16, 2015. URL: https://www.france24.com/fr/20150116-boko-haram-tchad-cameroun-lutte-troupes-armees-blindes-attaques-baga (accessed: 22.04.2023).}

_{²⁵ Report of the Chairperson of the Commission on the Implementation of Communiqué PSC/AHG/COMM.2(CDLXXXIV) on the Boko Haram Terrorist Group and on Other Related International Efforts // African Union. March 3, 2015. URL: https://www.peaceau.org/uploads/psc-489-rpt-boko-haram-03-03-2015.pdf (accessed: 22.04.2023).}

Об авторах

Татьяна Сергеевна Денисова

Институт Африки РАН

Автор, ответственный за переписку.
Email: tsden@hotmail.com
ORCID iD: 0000-0001-6321-3503

кандидат исторических наук, ведущий научный сотрудник, заведующая, Центр изучения стран Тропической Африки

Москва, Российская Федерация

Сергей Валерьянович Костелянец

Институт Африки РАН

Email: sergey.kostelyanyets@gmail.com
ORCID iD: 0000-0002-9983-9994

кандидат политических наук, ведущий научный сотрудник, заведующий, Центр социологических и политологических исследований

Москва, Российская Федерация

Список литературы