Mexico’s energy reform: experience and lessons of the energy sector transformation in South America

Cover Page

Abstract


The study of fuel and energy complex of Mexico occupies a very important place in the world’s leading research centers. Among Russian and foreign studies there are a number of works that consider the problems and peculiarities of fuel and energy complex of the countries of Latin America including Mexico. This article is devoted to the analysis of Mexico’s energy reform and use their experiences to transform the energy sector of the countries of South America. Presents the history of the Mexican energy reform. Discusses basic principles of energy reform and energy security of the country. It also examines the factors that Mexico should include in its energy policy and management system to ensure the safe delivery of energy across the country. Offers a brief overview of the current state of TEK of Mexico. Mexico has a large and varied potential for producing energy from renewable sources. With the recent opening of the energy sector, the country has the necessary conditions to attract major investments to develop projects on renewable energy. The liberalization of the sector allows Mexico to meet the growing energy demand and to diversify its productive matrix, creating at the same time as energy security and reduce greenhouse gases, positively affecting the environment. Reform of the energy sector of Mexico and the analysis of the sector in this country can be of great importance for the transformation of the energy sector in many countries of the region, especially in places such as Argentina, Brazil and Venezuela.


Введение Мексика с 2013 г. серьезно нацелена занять лидирующее место в латиноамериканском регионе. Проведение энергетической реформы и создание благоприятных условий для бизнеса позволит стране привлечь иностранный капитал для развития и модернизации энергетического сектора. В августе 2014 г. лидерами основных политических партий страны был подписан совместный документ - «Пакт ради Мексики», в котором зафиксировано решение срочно начать в стране реформу энергетического сектора. Для проведения широкомасштабных структурных изменений потребовалось внести поправки в некоторые статьи конституции. Изменение статей 27 и 28 конституции Мексики означает, что разведка и добыча углеводородов больше не будет монополией госкомпании Petroleos Mexicanos (Pemex), реформа открывает сектору частную инициативу, возможность участия на основе общих контрактов. Законодательная власть Мексики представила три новых типа контрактов, которые предоставят иностранным инвесторам в энергетическом секторе больше возможностей (Никитина, 2014): 1) соглашение о разделе прибыли позволит компаниям получать процент от выручки в результате разработки месторождений нефти и газа. Компании, заключающие такие соглашения, не будут владеть разрабатываемыми запасами, но будут получать денежные средства, эквивалентные стоимости полученной нефти; 2) соглашение о разделе продукции позволит компаниям владеть правом собственности на тот процент от объема ресурсов, который они добыли; 3) лицензии позволяют компаниям получать доход в форме нефти или природного газа, которые добыты с каждого конкретного проекта. Мексиканская энергетическая реформа позволит увеличить добычу углеводородов путем разведки и разработки новых месторождений (в том числе в морской акватории), в результате чего ожидается значительное увеличение производства углеводородов. По мнению мексиканских экспертов, реформа сектора позволит стране увеличить добычу нефти на 60 % к 2025 г. Основной задачей реформирования является перестройка государственной нефтяной компании Petrokos Mexicanos (Pemex) и ее превращение в одного из ведущих игроков мирового энергетического рынка. Среди основных мер для достижения поставленных целей мексиканское правительство разработало закон «о доходах от продажи углеводородов». Этот закон ослабляет режим налогообложения Pemex. Установление нового фискального порядка позволит нефтяной госкомпании значительно увеличить добычу нефти с нынешних 2,5 до 3,4 млн барр. нефти в день. Первостепенной целью энергетической реформы Правительства Мексики был запуск процесса модернизации национальной экономики посредством реорганизации работы всех звеньев энергетики и привлечения в нее иностранного капитала, технологий и независимой экспертизы (Lajous, 2014). Реформа энергетики создала новую модель рынка в секторе, которая характеризуется открытостью, конкуренцией и глобальной интеграцией. Инвесторы могут участвовать в разведке, добыче и промышленной переработке, а также в предоставлении транспортных услуг, услуг хранения и сбыта. В результате процесса привлечения иностранных инвесторов в 2015 г. были проведены три первых тендера в этом секторе с соблюдением самых высоких стандартов правовой защиты и прозрачности. Были заключены 30 контрактов с национальными и международными компаниями, что привело к началу новой эпохи энергетики в Мексике. В марте 2017 г. Мексика завершила первый раунд тендеров по нефти. Восемь контрактов, подписанных в рамках четвертого этапа уже завершенного первого раунда нефтяных тендеров в Мексике, принесут в экономику латиноамериканской страны 34 млрд долл. инвестиций. Диверсификация инвестиционной деятельности в энергетическом секторе Мексики охватывает также отрасли возобновляемых источников энергии. Так, в августе 2017 г. датский производитель ветротурбин Vestas получил заказ на самый большой ветропарк в Мексике. Компания Zuma Energia разместила заказ на проект Parque Eolico Reynosa в северо-восточном штате Тамаулипас в Мексике, который станет одним из крупнейших проектов в области ветроэнергетики в Латинской Америке. Заказ включает в себя поставку и установку ветровых турбин, а также 15-летний контракт на обслуживание (Mendívil, Nino, 2016). Другой результат реформы предполагает, что с ростом энергетического производства будет создан большой нефтяной и нефтехимической рынок, а также возможности для дополнительных инвестиций в трубопроводы, складские терминалы и распределительные системы. Реформирование энергетического сектора также включает финансовый сектор. В Мексике создан специальный нефтяной фонд стабилизации и развития страны. В фонде будут накапливаться полученные доходы от продажи нефти как результат заключенных контрактов с иностранными компаниями. После проведения энергетической реформы Мексика намерена принять участие в развитии мировой энергетики. Начиная с проведенных структурных изменений, материализуется новая экономическая модель для развития и процветания страны. Принципы политики энергетической реформы Основной целью энергетической политики Мексики является обеспечение необходимого энергозапаса страны, снижение вредного воздействия на окружающую среду и установление стандартов международного уровня. (Программа развития энергетического сектора страны на 2007-2012 гг. - Секретариат по энергетике Мексики.) Восемь факторов, которые Мексика должна включить в свою энергетическую политику и систему управления, чтобы обеспечить безопасные поставки энергии по всей стране: 1. Диверсификация импортных первичных источников энергии (по типу топлива, страны происхождения и маршрутов поставки). 2. Диверсификация источников выработки электроэнергии (обеспечение разнообразия технологий и топлива, используемых в производстве отечественной и импортной электроэнергии, а также устранение серьезных нарушений в ценах). 3. Развитие местных традиционных и возобновляемых источников энергии (новые технологии и развитие местной чистой промышленности). 4. Создание условий содействия и обеспечение определенности для частных инвестиций (определение рисков и вознаграждения для инвесторов в национальном контексте для корректного обеспечения доставок и доступа к источникам энергии). 5. Национальная интегрированная энергетическая система (способная наращивать потенциал и развивать энергетические комплексы, а также проектировать комплексное распределение транспортных систем). 6. Хранение и планирование стратегических резервов (управление энергетическими резервами, чтобы избежать перебоев с поставками). 7. Энергосбережение и энергетическая эффективность (энергетическая политика, содействующая сотрудничеству в энергетическом сбережении и инвестициях для поддержания и обновления инфраструктуры). 8. Внешняя, технологическая и энергетическая политика (согласованные управленческие политики и долгосрочные стратегии в национальном контексте, а также присвоение новых технологий и знаний). Добыча нефти в Мексике удвоила внутреннее предложение, поэтому страна экспортирует этот избыток на мировой рынок. В отношении всех других источников энергии она является относительно самодостаточной, за исключением угля, который Мексика производит в объеме чуть большем половины от потребности страны, из-за чего вынуждена импортировать это топливо. Мексика (как Аргентина и Бразилия) построила несколько десятилетий назад две атомные электростанции, но в настоящее время их деятельность прекращена. Совсем недавно в стране начали использовать нетрадиционные возобновляемые источники энергии, широкодоступные по всей территории, такие как геотермальные, ветровые и др. Управлением нефтяными ресурсами страны занималась исключительно госкомпания Pemex, что привело к неэффективному развитию отрасли. В наши дни мексиканская экономика достаточно диверсифицирована, углеводороды занимают в экспорте и ВВП страны небольшую долю. Но бюджет Мексики все еще во многом зависит от нефтяной ренты. Доля нефтяной ренты в ВВП в 2014 г. составила всего 4,9 % (среднемировой уровень - 2,5 %), хотя на пике в 1982 г. достигала 18,5 %. Падение цен на нефть в 2015 г. привело к сокращению доли нефтяных доходов в бюджете до 19 %, что немало, учитывая незначительную долю нефти в экспорте (9,2 % в 2014 г.). Это говорит о том, что Мексика до сих пор остается рентным государством, в котором зависимость от нефтяных доходов концентрируется в фискальных проблемах, а именно - в неспособности государства наладить сбор налогов[14]. Мексика с 1990-х гг. ориентирована на либерализацию внешней торговли, сокращение государственных расходов, поощрение иностранных инвестиций и ускоренное открытие энергетического сектора для частных инвесторов. В настоящее время частный капитал имеет до 46,5 % генерирующей мощности от общего объема электроэнергии, произведенной в Мексике; 87,2 % от доли природного газа и 4,3 % от топливной нефти. Энергетическая стратегия намерена дать ответ на вызовы энергетического сектора Мексики по всем направлениям, связанным с производством, потреблением и обеспечением безопасности доставок. Например, по прогнозу Программы развития национальной системы электроэнергии (PRODESEN), в 2030 г. спрос на электроэнергию в Мексике будет на 45 % выше, чем в 2014 г. Таким образом, для того чтобы удовлетворить этот спрос и одновременно достичь цели до 2024 г., по мнению Секретариата энергии (SENER), необходимо увеличить инвестиции в технологии для эффективной генерации. В связи с этим, согласно исследованию экономической комиссии для Латинской Америки и Карибского бассейна (ЭКЛАК), в перспективе Мексика останется страной, которая по-прежнему в значительной мере будет полагаться на ископаемые виды топлива. С другой стороны, в правительственном отчете «Перспективы Сектора электроэнергетики 2014-2028» говорится о том, что потребление электроэнергии будет расти со скоростью 4,4 % в год. По оценке SENER предполагается, что в будущем будут доминировать технологии, основанные на природном газе, достигнув 53,3 % от общей мощности; технологии, использующие жидкое топливо, кокс, уголь и дизельное топливо, уменьшат свою долю, в то время как возобновляемые источники энергии достигнут 23,9 % доли до конца периода. Это показывает то, что до сих пор не используется большой возобновляемый потенциал страны и тем самым углубляется зависимость от ископаемых видов топлива, что затрудняет увеличение доли возобновляемых источников энергии на 35 % до 2024 г. С другой стороны, «Специальная программа по изменению климата (PECC) 2014-2018» предсказывает, что до 2020 г. в электроэнергетической матрице Мексики будет иметь большой удельный вес использование природного газа. Выработка электроэнергии будет производиться на 76 % из ископаемого топлива и 20 % из возобновляемых источников энергии. Программа направлена на снижение выбросов и ускорение низкоуглеродного развития путем использования экологически чистых источников энергии, что окажет существенное влияние на смягчение последствий выбросов парниковых газов. Тем не менее программа предусматривает, что реформа энергетики в Мексике приведет к увеличению добычи углеводородов и расширению национальной сети электроэнергии, а это, в свою очередь, к увеличению выбросов парниковых газов. Энергетическая реформа и энергетическая безопасность Мексики В секторальной энергетической программе на 2007-2012 гг. говорится, что энергетическая безопасность - одна из главных целей Мексики, потому что потребление энергии страны зависит главным образом от нефти и природного газа. Таким образом, для того чтобы уменьшить риски, связанные с высоким уровнем потребления ископаемого топлива, необходимо более широкое участие возобновляемых источников в энергетической матрице. Следовательно, для обеспечения энергетической безопасности страны основным приоритетом является сохранение суверенитета над нефтяными ресурсами мексиканского государства. Одновременно нужно развивать инструменты, которые позволили бы стране максимально использовать нефтяные богатства и стимулировать поставки энергии в долгосрочной перспективе, создавая все условия для управления энергетическим сектором на устойчивой основе по конкурентоспособным ценам и с международными стандартами качества. Необходимо создание механизмов, способствующих эффективной работе сектора и главным образом госкомпании Petroleos Mexicanos (Dorantes Rodríguez, 2008). В 2005 г. Федеральная комиссия по электроэнергии представила свое собственное определение энергетической безопасности: «Это наличие достаточных запасов энергии для удовлетворения потребностей страны по разумным ценам, т.е. по ценам, не влекущим за собой серьезных нарушений для национальной экономики». Энергетическая реформа 2013 г. является важным шагом на пути к национальной энергетической безопасности, но все же имеет несколько важных задач для обеспечения успешного перехода: 1) переход от монопольной структуры на конкурентную схему рынка; 2) диверсификацию источников энергии и автономии. Одной из задач либерализации энергетических рынков является обеспечение безопасного энергоснабжения, конкурентоспособности и сохранения окружающей среды. Безопасность поставок энергии связано с рисками, которые могут повлиять на их непрерывность, а также качество, устойчивость и цены на энергоносители. Из анализа основных документов мексиканского энергетического сектора за период 2007-2016 гг. можно извлечь следующее: - если говорить об энергетическом секторе в целом, Мексика является шестым по величине производителем нефти в мире, энергетическая безопасность страны зависит от данного ресурса, для того чтобы снизить риски, связанные с высоким потреблением ископаемого топлива, Мексика должна включить в энергетическую матрицу страны более широкое использование возобновляемых источников энергии; - разрабатывается модель планирования со среднесрочной и долгосрочной перспективой, целью которой является оценка вариантов диверсификации первичных источников энергии и выбор наиболее подходящего из них, соответствующего установленным критериям политики развития энергетического сектора страны; - для того чтобы сохранить прямой и неотъемлемый государственный контроль над нефтяными ресурсами, нужно развивать инструменты, позволяющие стране максимально использовать нефтяные богатства и стимулировать поставки энергии в долгосрочной перспективе, создающие все условия для управления энергетическим сектором на постоянной основе, по конкурентоспособным ценам и международным стандартам качества. - необходимо создать правовую основу и разработать инструменты, которые позволят государству усилить свою роль в качестве ведущего института и установят систему показателей, отражающих ситуацию энергетической безопасности страны в углеводородном секторе. Опыт и значения мексиканской реформы для преобразования энергетического сектора южноамериканских стран Особенность мексиканского энергетического сектора состоит в доминирующей роли нефтегазовой отрасли. А добыча нефти и природного газа является ключевой компонентой энергетики. Существенное влияние на состояние энергетики и ее вклад в экономическое развитие страны оказывали изменения в характере отношений государства с иностранным капиталом на различных этапах мексиканской истории. В июле 2012 г. Энрике Пенья Ньето стал первым в XXI в. мексиканским руководителем, которому в условиях затяжного кризиса энергетики удалось объединить нацию и мобилизовать потенциал государства и частного сектора на решение неотложной задачи модернизации страны. В ближайшее десятилетие Мексика собирается стать экономической звездой Латинской Америки. Недавняя реформа энергетического сектора поможет снизить затраты на производство и улучшить основные экономические показатели страны. В контексте Североамериканской зоны свободной торговли (НАФТА) увеличение производственной конкурентоспособности обещает существенно улучшить перспективы Мексики[15]. У Мексики есть существенные запасы нефти, требующие технологий глубоководного бурения, которыми компании не располагают. Есть также старые неработающие скважины, которые можно перезапустить с помощью современных методов. Наконец, есть потенциальные газовые и нефтяные месторождения, до которых можно добраться, используя гидравлический разлом и горизонтальное бурение. До реформы энергетические запасы рассматривались как национальное достояние, которое могло быть разработано только руками Pemex. Поскольку конституция запрещает любую прямую или косвенную иностранную собственность, не было никакого способа стимулировать иностранные фирмы делиться своими технологиями. Осознание потенциальной выгоды в конце концов позволило президенту Энрике Пенья Ньето мобилизовать большинство в мексиканском конгрессе, отменить конституционные ограничения и принять закон, который приведет иностранные энергетические компании в страну. Новые энергетические реформы позволят Мексике извлечь выгоду из более дешевого газа из Канады. Цена на газ в США и Канаде составляет около половины текущей цены в Мексике (и меньше половины цены в Европе и Азии). Дешевый газ простимулирует мексиканскую нефтехимическую индустрию и, по некоторым оценкам, снизит затраты на электроэнергию для промышленности на целых 20 %. Приватизация Pemex и национальной электроэнергетической компании позволит профессиональным менеджерам заменить бюрократов и положить конец контролю профсоюзов над управлением госкомпанией. Еще до реформ энергетического сектора Мексика долгое время проводила разумную макроэкономическую политику. За последние два десятилетия она заметно продвинулась по пути экономического развития. ВВП Мексики увеличился в 4,4 раза, экспорт - почти в 5 раз, валютные резервы - в 11,5 раза. В результате страна выиграла от низкой инфляции, небольшого бюджетного дефицита и управляемого дефицита по счету текущих операций, удержала безработицу на допустимом уровне, увеличила приток иностранных инвестиций, существенно уменьшила внешнюю долговую нагрузку на экономику. И хотя в Мексике действует режим плавающего обменного курса, стоимость песо по отношению к доллару остается стабильной. Многое из намеченного в национальном плане реформирования энергетического сектора уже сделано или находится в процессе реализации. Реформа набирает темпы, хотя еще предстоит большая работа. Пока еще идет процесс реорганизации нефтяной компании Pemex, от успеха которой во многом будет зависеть и успех модернизации всей страны в целом. Заключение В мире найдется мало стран, чья экономика представляет собой такой же большой парадокс, как экономика Мексики. В середине 1990-х гг., после серии макроэкономических кризисов, Мексика приступила к смелым реформам, которые должны были поставить ее на рельсы быстрого экономического роста. Она проводила разумную макроэкономическую политику, либерализовала экономику, подписала Североамериканское соглашение о свободной торговле (НАФТА), инвестировала в образование и применяла инновационные решения для борьбы с бедностью. Во многих отношениях эти реформы оправдались: была достигнута макроэкономическая стабильность, внутренние инвестиции выросли на два процентных пункта ВВП, средняя продолжительность обучения населения увеличилась почти на три года. Но, наверное, самые яркие результаты были достигнуты на внешнем фронте. Экспорт подскочил с 5 до 30 % ВВП, а соотношение притока прямых иностранных инвестиций к ВВП утроилось. Однако в самом важном аспекте - в общей производительности труда и темпах роста экономики - мы видим историю большого разочарования. С 1996 г. усредненные темпы экономического роста Мексики в пересчете на душу населения оказались ниже 1,5 %, а общая факторная производительность стагнировалась или даже снижалась. Конечно, Мексике предстоит решить еще немало важных проблем. Например, начальное и среднее образование нуждается в усовершенствованиях, которым противостоят профсоюзы учителей, а уровень преступности, по большей части связанной с наркотиками, не позволяет обеспечить личную безопасность граждан. Тем не менее уже сейчас можно говорить, что энергетическая реформа и, как следствие, более глубокие связи с США и Канадой обещают ускорить темпы роста, повысить занятость и в конечном итоге повысить уровень жизни мексиканцев. Реформа энергетического сектора Мексики имеет огромное значение для преобразования энергетического сектора во многих странах региона по следующим основным причинам. Во-первых, Мексика была и остается важным игроком на глобальном нефтегазовом рынке, располагает весомым потенциалом расширения производства углеводородных энергоносителей и способна внести ощутимый вклад в достижение мировой энергетической безопасности. Во-вторых, осуществление мексиканскими властями масштабной программы структурных преобразований, центральное место в которой занимает реформа энергетического сектора, по своему значению выходит за национальные рамки, поскольку предоставляет доступ к природным ресурсам страны транснациональному капиталу, превращает нефтегазовый рынок Мексики в площадку реализации крупных международных проектов. И в-третьих, реформирование энергетической отрасли открывает новые горизонты для расширения в этом ключевом направлении российско-мексиканского сотрудничества на межгосударственном и корпоративном уровнях (Давыдов и др., 2014). На фоне перестройки политической и экономической систем таких стран, как Бразилия и Аргентина, в которых уже происходит процесс реструктуризации крупных государственных энергетических компании, госпредприятия находятся в кризисном состоянии из-за финансовых и коррупционных скандалов предыдущих политических администраций, что особенно актуально для Венесуэлы, где крупнейший энергетический государственный комплекс живет под угрозой масштабного банкротства.

Elvis Ojeda Kalluni

Peoples’ Friendship University of Russia (RUDN University)

Author for correspondence.
Email: eojeda@mail.ru
6 Miklukho-Maklaya St., Moscow, 117198, Russian Federation

Cand. Econ. Sci. (PhD), Associate Professor, Department of Ibero-American Studies, Head of Economic Research Program of the Center for Latin American Research (CLAR), Peoples’ Friendship University of Russia (RUDN University).

Elmira A Chadaeva

Peoples’ Friendship University of Russia (RUDN University)

Email: ak-4763@yandex.ru
6 Miklukho-Maklaya St., Moscow, 117198, Russian Federation

post-graduate student, Department of Ibero-American Studies, Peoples’ Friendship University of Russia (RUDN University).

  • Bor’ba s neft’yu. Meksika: uspeshnaya industrializatsiya i ostatochnaya zavisimost’. http://carnegie.ru/ commentary/68253 (accessed: 06.09.2017) (In Russ.)
  • Davydov V.M., Dlougaya E.A., Razumovskiy D.V., Semenov V.L., Yakovlev P.P. (2014). Meksika: Reforma energeticheskogo sektora. Davydova V.M., Yakovleva P.P. (eds). M.: ILA RAN, 132 p. (In Russ.)
  • Nikitina A. (2014). Energeticheskaya reforma v Meksike mozhet stat’ drayverom rosta neftedobychi strany na 75 %. Neftegazovaya vertikal’. No. 17—18. (In Russ.)
  • Dorantes Rodríguez R.J. (2008). Las energías renovables y la seguridad enegética nacional. 26 p.
  • Lajous A. (2014). Mexican Energy Reform. Center on Global Energy Policy. 29 p.
  • Mendívil А., Nino G. (2016). Una política energética sustentable: Un pendiente en México. Fundación Friedrich Ebert en México. 12 p.
  • WEO-2016 Special Report: Mexico Energy Outlook. https://webstore.iea.org/weo-2016-special-reportmexico-energy-outlook (accesed: 20.09.2017).

Views

Abstract - 134

PDF (Russian) - 165

PlumX


Copyright (c) 2018 Ojeda Kalluni E., Chadaeva E.A.

Creative Commons License
This work is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License.