Развитие концепции приграничного сотрудничества в российской и зарубежной историографии

Полный текст

Введение Начиная с ХХ века вопросы развития приграничных территорий и приграничного сотрудничества вызывают активный исследовательский интерес историков, политологов, социологов, экономистов. В первой половине прошлого века концепция приграничного сотрудничества развивается в трудах североамериканских авторов в контексте внешнеэкономического сотрудничества регионов. В Европе внимание к взаимодействию соседству ющих территорий возрастает в послевоенное время в рамках теорий европейской интеграции. Всплеск интереса к приграничному сотрудничеству на внешних границах Евросоюза приходится на 1990-2000-е гг. В результате присоединения Финляндии к ЕС в 1995 г. появляется первая сухопутная непосредственная граница между Евросоюзом и Россией, протяженность которой увеличивается после вступления в ЕС Польши, Эстонии, Литвы и Латвии в 2004 г.. Данные события стали катализатором выработки европейских инструментов приграничного сотрудничества с новыми соседями. В этот период в российской научной среде также появляются работы, посвященные развитию приграничных территорий, что было вызвано динамичным ростом субнациональных международных контактов, особенно в европейской части страны. В настоящий момент несмотря на значительное количество исследований, посвященных проблематике приграничного сотрудничества, в научной литературе практически отсутствуют работы комплексного и системного историографического обзора данного вопроса. Более того, малое число исследований целенаправленно изучает зарождение, развитие и трансформацию концепции приграничного сотрудничества. Некоторые авторы рассматривают историографию проблемы международных связей регионов, концентрируясь на выделении тематических и методологических направлений исследований [1-4]. Часть работ посвящена теоретическому анализу термина «приграничное сотрудничество», однако в них обзор предыдущих научных изысканий проводится с целью подкрепления своих авторских определений приграничного сотрудничества [5. 6]. Таким образом, цель данной статьи - изучить развитие концепции приграничного сотрудничества в российской и зарубежной литературе. При анализе историографии автор руководствовался принципом историзма, который требовал соблюдения ряда условий. Первое условие предполагало рассмотрение исторической концепции в ее развитии и с учетом конкретного исторического контекста. Второе условие заключалось в оценке исторической концепции в сравнении с предшествующим состоянием исторической науки, что позволило отследить преемственность в развитии научной мысли [7. C. 55-56]. Так, при рассмотрении концепции приграничного сотрудничества особое внимание было уделено внутреннему и внешнему политическому контексту. В частности, в анализе прослеживается как европейская интеграция ХХ века повлияла на рост интереса ученых к данному вопросу, а развитие программ Тасис, Интеррег и ФАРЕ в 1990-2000-х гг. привело к новому этапу изучения взаимодействия на внешних границах ЕС. В российской академической среде интерес к приграничному сотрудничеству также усиливается в 1990-х гг. в связи с интенсификацией трансграничных контактов с европейскими регионами и реализацией указанных программ. Данная статья относится к исследованиям проблемно-тематической исто риографии, которая призвана изучать «процесс складывания системы представлений о рассматриваемых событиях и явлениях в исторической науке» [8. C. 501-502]. Для проблемно-тематической историографии интерес представляет дисциплинарная история и предметно-содержательные результаты. Поэтому в работе рассмотрены исследования, непосредственно содержащие авторские подходы к интерпретации приграничного сотрудничества и позволяющие проследить его развитие в различных теоретических направлениях. В работе использовались общенаучные методы исследования: метод контент анализа, а также методы сравнительного и системного анализа. Так как цель данной статьи связана с обзором историографии по вопросу приграничного сотрудничества, контент анализ стал ключевым методом данного исследования. Он позволил выделить определения приграничного сотрудничества в текстах российских и зарубежных авторов, интерпретировать их и сущностно изучить. С помощью метода сравнительного анализа стало возможным выделить общее и различное в понимании приграничного сотрудничества в российских и зарубежных подходах, а также в различных теоретических течениях. Метод системного анализа помог структурировать полученные данные и целостно рассмотреть их. Развитие приграничного сотрудничества в теоретических подходах В ХХ веке вопросы приграничного сотрудничества рассматривались в теориях европейской интеграции, в частности, в рамках функционалистского и федералистского подходов. Теоретики функционализма полагали, что для успешной интеграции первично выстраивание экономического и инфраструктурного сотрудничества, а только затем политического. Главенство государства в некоторой степени сменяется принципом транснационального решения общих вопросов, разделенных по функциональным областям: транспорт, связь, финансы и т. д. В итоге границы становятся «бессмысленными» ввиду усиления взаимозависимости, роста транснациональных связей и создания общих административных учреждений [9. C. 26-27]. Приверженцы федералистского направления в свою очередь делали акцент на политическом сотрудничестве и изначальной передаче полномочий на наднациональный уровень. По их мнению, единство политического управления способно скрепить государства, а создание надевропейских структур позволит усилить общую безопасность [10. C. 280]. Таким образом, в функционализме приграничное сотрудничество понималось как инструмент выстраивания первичных институтов сотрудничества, в то время как в федерализме приграничное сотрудничество являлось последовательным этапом развития межрегиональных связей в результате успешной политической интеграции [11]. Приграничное сотрудничество активно изучалось в рамках тео рии парадипломатии [12-15]. Исследования североамериканских ученых Духачека И. и Солдатоса П. были первыми работами, в которых описывалось, как территориальные сообщества достигают экономические и политические цели посредством международного сотрудничества. Введенное ими в научный оборот понятие «парадипломатия» означает «деятельность субгосударственных акторов (субъектов федераций, регионов, урбанистических сообществ, городов), параллельная, дополняющая, скоординированная, и, зачастую, входящая в противоречие с традиционной межправительственной дипломатией» [15]. В рамках этого подхода приграничное сотрудничество рассматривается как элемент внешней деятельности страны, то есть как один из аспектов ее внешней политики. В 1990-х гг. развивается европейская школа парадипломатии, представители которой занимались прикладными исследованиями, изучая европейские кейсы парадипломатии в свете идей регионализации и глобализации [16-18]. Под парадипломатией подразумевалось установление контактов между нецентральными правительствами с государственными или частными структурами соседнего государства, в том числе и с помощью приграничного взаимодействия [16. C. 40]. В России школа парадипломатии возникает в 1990-х гг., что было вызвано ростом международных контактов приграничных регионов с зарубежными партнерами, в частности, в рамках программ Тасис и Интеррег. Представители данного течения рассматривают вопросы развития региональной дипломатии [19-24] и выделяют приграничное сотрудничество как один из ее видов, который включает в себя взаимодействие региональных и муниципальных властей, расположенных по обе стороны границы [19]. В 1990-2000-х гг. в Европейском Союзе актуальным подходом к изучению границ становится многоуровневое управление. Многоуровневое управление изначально появилось как новая теория европейской интеграции в ответ на конкурирующие в тот момент теории неофункционализма и интерговернментализма. Под ним подразумевается «способность к коллективным действиям, в которых участвует широкий круг субъектов и институтов, а также неформальная и формальная деятельность на различных административных уровнях» [25]. В процессе развития концептуальных положений многоуровневого управления изменялось и понимание роли приграничного сотрудничества. Оно трансформировалось от инструмента создания взаимосвязанного европейского сообщества к способу выстраивания отношений со странами, не входящими в Евросоюз [26-33]. Примером является российско-европейский тип приграничного сотрудничества, базирующийся на программах Европейской политики соседства (ранее - Европейский инструмент соседства и партнерства). Привлечение на равной основе государственных и негосударственных партнеров позволяет теоретикам многоуровневого управления рассматривать приграничные связи Евросоюза и России в кон тексте данного теоретического подхода [32. 33]. Таким образом, приграничное сотрудничество в контексте различных научных школ и течений рассматривается как: • инструмент выстраивания первичных институтов сотрудничества (функционализм); • итог развития межрегиональных связей в результате политической интеграции (федерализм); • элемент внешней политики (парадипломатия); • инструмент создания и поддержания горизонтальных и вертикальных, формальных и неформальных связей (многоуровневое управление). Приграничное сотрудничество в нормативно-правовой базе России и Евросоюза Прежде чем перейти к анализу приграничного сотрудничества в работах российских и зарубежных авторов, необходимо рассмотреть правовой терминологический аппарат. В случае изучения приграничного сотрудничества законодательство - это некий концептуальный фундамент, на основе которого формировались академические определения. В Концепции приграничного сотрудничества Российской Федерации (2001 г.), как и в Европейской конвенции (1980 г.), приграничное сотрудничество понимается как согласованные действия, направленные на укрепление добрососедства и развитие приграничных территорий [34. 35]. В более поздних российских и европейских документах фокус направлен на приграничное сотрудничество, как на часть внешней политики или международных отношений [36. 37]. Таким образом, признается роль приграничного сотрудничества как инструмента реализации внешней политики [38. C. 47] и определяется его место в более широком контексте внешнеполитической деятельности государств. Интересно и то, что в Федеральном законе «Об основах приграничного сотрудничества» (2017 г.) приграничное сотрудничество рассматривается как формат общения, которое позволяет установить сотрудничество в различных сферах: экономической, научно-технической, гуманитарной и других [36]. Такой формат общения предполагает диалог заинтересованных сторон с учетом интересов не только государства в целом, но и его регионов и муниципалитетов. Данный взгляд на приграничное сотрудничество послужил основой для создания и развития новых подходов к управлению сотрудничеством приграничных регионов (например, стейкхолдерский подход [39] или многоуровневое управление [26]). Несмотря на схожесть понимания приграничного сотрудничества в российском и европейском законодательстве, стоит обратить внимание на некоторые особенности. Во-первых, различия наблюдаются в субъектности приграничного со трудничества. В российском законодательстве ведущую роль играют государственные акторы - муниципальные образования, субъекты федерации, федеральные органы власти. В европейском подходе субъектами приграничного сотрудничества выступают территориальные сообщества. Можно предположить, что они включают в себя не только органы власти, но и неправительственные акторы, которые представляют гражданское общество приграничных регионов. Во-вторых, в российском законодательстве закрепился только термин «приграничное сотрудничество», в то время как в ЕС встречаются термины «приграничное сотрудничество», «трансграничное / межтерриториальное сотрудничество», «транснациональное сотрудничество». Так, согласно заключению Комитета регионов (2002 г.), приграничное сотрудничество осуществляется на географически сопредельных территориях, трансграничное сотрудничество допускает взаимодействие на несопредельных зонах, а транснациональное сотрудничество охватывает более обширные сопредельные территории [40]. Определение приграничного сотрудничества: российские подходы Стоит сразу отметить, что в российской научной литературе нет единого подхода к разграничению понятий «приграничное» и «трансграничное сотрудничество». Зачастую данные термины используются как синонимичные понятия [21], в то время как часть исследователей предлагает свои авторские подходы к пониманию данных категорий [4. 19]. Как было отмечено выше, в российском законодательстве закреплен только термин «приграничное сотрудничество», поэтому далее будут рассмотрены работы, оперирующие именно этим понятием. Значительная часть исследователей придерживается мнения, что приграничное сотрудничество можно определить как согласованные действия государственных органов сопредельных территорий [6. 41-46]. Например, Дубровина О.Ю. и Плотникова О.В., опираясь на правовую базу России и Евросоюза, предлагают понимать под ним «согласованные действия сопредельных регионов государств, направленные на укрепление отношений между соседними регионами, находящимися под юрисдикцией разных государств» [41. C. 100]. Главная цель данного сотрудничества будет заключаться в установлении связей между приграничными территориями и решении схожих проблем на базе имеющихся международных соглашений [41]. Тарасов С.Б. и Межевич Н.М. предлагают схожее определение: приграничное сотрудничество - это «совокупность согласованных действий: органов государственной власти всех уровней, находящихся на сопредельных территориях, местного самоуправления, хозяйствующих субъектов, общественных организаций, на учных и учебных учреждений» [6. C. 10]. В данном определении участники приграничного сотрудничества конкретизируются. Если у Дубровиной О.Ю. и Плотниковой О.В. в качестве акторов приграничного сотрудничества выделяются регионы, то Тарасов С.Б. и Межевич Н.М. говорят об участии гос. органов всех уровней, а также бизнеса и негосударственных организаций. Решение общих вопросов как главную цель приграничного сотрудничества выделяют и исследователи Яровой Г.О. и Белокурова Е.В. Приграничное сотрудничество, согласно их мнению, это «сотрудничество между непосредственно прилегающими к государственной границе местными властями, направленное на решение узкого круга специфических проблем приграничных территорий» [47. C. 185]. Участие местных властей как важнейшая характеристика приграничного сотрудничества отражена и в определении Цветковой О.В. По ее словам, приграничное сотрудничество понимается как «процесс, происходящий между непосредственно прилегающими к государственной границе местными властями» [48. C. 280]. Подобное определение, однако с акцентом на роли еще и региональных властей, предлагает Кузьмин В.М.: приграничное сотрудничество - это «сотрудничество между региональными и местными властями по разные стороны границы во всех сферах жизнедеятельности, вовлекающее в свою деятельность различных акторов» [49. C. 14-15]. По словам Тарасова С.Б. и Межевича Н.М., приграничным сотрудничеством является допускаемое государствами сотрудничество органов местного самоуправления соседних государств при их соприкосновении через границу. Под «допускаемым» сотрудничеством понимается, то, что на федеральном уровне могут «сознательно «закрывать глаза» на неформальные контакты и незначительные нарушения внутреннего законодательства» [6. C. 10], если они приводят к улучшению качества жизни в приграничных регионах. Схожего мнения придерживается и Бурцева Е., по словам которой данное сотрудничество не обязательно действует в правовых рамках международной дипломатии и политики, а контакты устанавливаются не только официальным путем, но и через неофициальные каналы межкультурной коммуникации [50. C. 12]. Болотов Д.А. предлагает понимать приграничное сотрудничество как особую форму международных отношений, где ключевыми участниками являются не государства, а органы местного самоуправления, которые «действуют в значительной мере самостоятельно и обладают правом инициативы» [5]. Действительно, наличие институциональных механизмов, правовой базы и высокая степень контактов российских и европейских регионов позволяют говорить о приграничном сотрудничестве как об отдельной форме взаимодействия. Как одну из форм взаимодействия приграничное сотрудничество рассматривают и Севастьянов С.В., Лайне Ю., Киреев А.А., определяя его как «устойчивую и взаимовыгодную форму приграничных отношений» [51. C. 418]. Схожей позиции придерживается и часть исследователей, которые рассматривают приграничное сотрудничество как «особую разновидность сотрудничества между регионами» [52. C. 5; 53. С. 177], которая определена соседством приграничных территорий. Такой особый вид взаимодействия складывается в результате установления прямых связей административно-территориальных единиц, что усиливает развитие межгосударственных контактов и интеграционных процессов. Итак, в российских научных исследованиях можно выделить несколько категорий понимания приграничного сотрудничества: • приграничное сотрудничество как согласованные действия сопредельных территорий [6. 41-46]; • приграничное сотрудничество как сотрудничество властей соседних государств (допускается участие бизнеса, НГО, образовательных учреждений) [6. 47-49]; • приграничное сотрудничество как форма международных / приграничных отношений [6. 51]. Определение приграничного сотрудничества: европейские подходы Опираясь на Европейскую конвенцию, Де Соуса Л. [54] и ряд других ученых [55-58] определяют приграничное сотрудничество как «любой вид согласованных действий между государственными и/или частными учреждениями приграничных регионов двух (или более) государств, обусловленных географическими, экономическими, культурными/идентичными, политическими/лидерскими факторами, с целью укрепления (добрососедских) отношений, решения общих проблем или совместного управления ресурсами между сообществами через любые доступные механизмы совместной деятельности» [54. C. 8-9]. Согласно подходу Де Соуса Л., сотрудничество может быть направлено на: 1) повышение осведомленности и выстаивание добрососедских отношений; 2) взаимопомощь (сотрудничество служб экстренного реагирования); 3) функциональное сотрудничество (например, программы Интеррег); 4) совместное управление государственными ресурсами и услугами [54. C. 6-7]. Как правило, приграничные инициативы имеют не только функциональную основу, но и политическую составляющую. Их успех или неудача зависят от качества выстроенных связей [59. C. 181]. Некоторые контакты остаются неформальными и спорадическими, в то время как другие формы взаимодействия выходят на более высокий уровень политической консолидации [54]. Как отмечает Перкманн М., приграничное сотрудничество - это «более или менее институционализированное сотрудничество между сопредельными субнациональными органами власти через национальные границы» [60. C. 156-157]. Растущее значение приграничного сотрудничества приводит к усилению автономии региональных и местных органов власти, которые управляют частью внешней политики на местном уровне [61]. Пиком такого сотрудничества является создание институциональных органов, направленных на вертикальную и горизонтальную координацию политики и конкретных действий [62. C. 24]. Схожего определения, но с акцентом на сотрудничество регионов, придерживается и Жуковски А. По его словам, приграничное сотрудничество можно определить как «соседское сотрудничество сопредельных приграничных регионов» [63. C. 16]. Такое сотрудничество возникает не в результате интенсивных торговых отношений, а в результате политики «низкого уровня», которая объединяет субнациональные власти, некоммерческие организации и частный сектор в координационные механизмы, ориентированные на решение общих проблем [60]. Перкманн М. предлагает следующие критерии для определения приграничного сотрудничества: 1) приграничное сотрудничество должно быть включено в сферу государственной политики, так как его главными участниками являются государственные органы; 2) приграничное сотрудничество предполагает взаимодействие субнациональных органов власти, которые не являются юридическими субъектами международного права, поэтому приграничное сотрудничество часто основывается на неформальных договоренностях; 3) в содержательном плане, приграничное сотрудничество в первую очередь занимается решением практических проблем, которые касаются повседневной жизни; 4) приграничное сотрудничество приводит к стабилизации трансграничных контактов, что в последствии приводит к институциональному строительству [60. C. 156]. Исследователь Скотт Дж. полагает, что приграничное сотрудничество можно определить как политические проекты, осуществляемые частными, государственными и третьими субъектами с целью извлечения выгоды из совместных инициатив в экономических, социальных, экологических и политических областях. Предполагается, что благодаря новым формам политического и экономического взаимодействия, как институционального, так и неформального, можно добиться большей экономической эффективности [64. C. 33]. Если рассматривать приграничное сотрудничество как реализацию политических проектов, то оно становится частью внешней политики [63. 64], что перекликается с российскими и европейскими правовыми определениями. Таким образом, в европейских научных исследованиях выделяется несколько подходов к определению приграничного сотрудничества: • приграничное сотрудничество как согласованные действия акторов приграничных регионов [54-58]; • приграничное сотрудничество как сотрудничество между сопредельными субнациональными органами власти [60. 63]; • приграничное сотрудничество как политические проекты [64] и часть внешней политики [15. 63]. Результаты исследования Вопросы приграничного сотрудничества начали широко изучаться в западной академической мысли начиная с ХХ века в рамках теорий интеграции, парадипломатии, многоуровневого управления. Непосредственно в европейской историографии приграничное сотрудничество рассматривается сперва в контексте европейских интеграционных проектов, а затем в рамках внешнеполитических инструментов ЕС, где оно видится механизмом по выстаиванию отношений с соседними странами. В российской исследовательской среде активный интерес к приграничному сотрудничеству возникает в 1990-2000-х гг., когда происходит увеличение и стабилизация международных связей регионов Российской Федерации с зарубежными партнерами, в частности с Евросоюзом в контексте программ приграничного сотрудничества Тасис, Интеррег, а затем Европейской политики соседства. Анализ российской и европейской историографии позволяет говорить об общем понимании приграничного сотрудничества как согласованных действий, направленных на укрепление добрососедства и развитие приграничных территорий [6. 41-46; 54-58]. Кроме того, приграничное сотрудничество рассматривается как сотрудничество органов власти соседних государств [6. 47-49; 60; 63], что воспринимается как часть международных отношений и внешней политики [6. 51]. Признается возможность участия в нем бизнеса, негосударственных акторов, образовательных учреждений [6]. В европейской литературе под приграничным сотрудничеством понимаются и политические проекты, например, в рамках Европейской политики соседства [64]. Однако можно выделить черты, различающие российские и зарубежные подходы к приграничному сотрудничеству. Во-первых, как в нормативно-правовых документах, так и в научной литературе взгляды на субъектность приграничного сотрудничества отличаются. Например, Скотт Дж. [64] и Де Соуза Л. [54] в качестве ключевых акторов выделяют государственные и частные институты, в то время как российские ученые хоть и признают роль НГО [6], но акцент делают на органах местного самоуправления или региональных властях [5. 47-49]. Во-вторых, в европейской литературе наблюдается более четкое разделение на «приграничное» и «трансграничное» сотрудничество, которое закрепилось как в академических кругах, так и в правовой среде. Приграничное сотрудничество представляет собой сотрудничество региональных и локальных субъектов на приграничных территориях, в то время как трансграничное сотрудничество связанно с более крупными проектами на несопредельных регионах [40]. В теоретических подходах российских исследователей наблюдается плюрализм взглядов: часть ученых использует данные термины как синонимы [21], в то время как другая часть предлагает авторское понимание их различий [4. 19]. В-третьих, часть европейских исследований приграничного сотрудничества проводятся в рамках проблематики внутриевропейской региональной политики. Это обусловлено историческим контекстом и первоначальным развитием концепции приграничного сотрудничества в русле теорий европейской интеграции [9. 10] и внутрисоюзных управленческих моделей (например, многоуровневого управления [25]). В российской же историографии исследования носят международный характер, при этом значимая доля работ посвящена непосредственно российско-европейскому типу сотрудничества как одному из самых институционализированных и эффективных [32. 65; 66]. Заключение Таким образом, обзор отечественной и зарубежной историографии продемонстрировал, что подходы к пониманию приграничного сотрудничества эволюционировали как в нормативно-правовых документах, так и во взглядах российских и зарубежных ученых. Как российские, так и европейские исследователи сходятся в сущностном понимании приграничного сотрудничества, в то же время сохраняются различия в понимании субъектности приграничного сотрудничества, соотношении терминов «приграничное» и «трансграничное» сотрудничество и географии изучения вопроса.

Об авторах

Анастасия Сергеевна Тарасова

Санкт-Петербургский государственный университет

Автор, ответственный за переписку.
Email: nastya91938@mail.ru
ORCID iD: 0000-0001-9316-2217

аспирант факультета международных отношений

Российская Федерация, 199034, Санкт-Петербург, Университетская набережная, д. 7-9

Список литературы