Проблема нелегальной миграции в средиземноморской политике Италии

Аннотация

В статье рассматривается современная проблема нелегальной миграции в Италию и основные способы борьбы с ней. В частности, затрагиваются вопросы ее решения на национальном уровне, а также координации действий на европейском и международном уровнях.

Полный текст

Феномен миграции приобрел структурный и долгосрочный характер, который требует совместной ответственности за управление потоками. Италия решает проблему миграционных потоков в Средиземноморье, используя комплексный подход, сочетающий безопасность и солидарность [1]. В вопросе борьбы с нелегальной миграцией Италия с правовой точки зрения опирается на главный законодательный акт в установлении прав беженцев - Конвенцию о статусе беженцев 1951 года. Согласно ключевым положениям конвенции главным аппаратом в регулировании вопроса с мигрантами являются государственные структуры власти, которые обязаны сохранять права и свободы беженцев, следя за созданием правового положения, которым пользуются все прибывшие в чужую страну на общих основаниях [2]. Также действия Италии регулируются Протоколом против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху [3], дополняющим Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности [4] и Дублинским регламентом [5]. Согласно этому регламенту у мигрантов нет возможности выбирать страну, в которой они решили просить убежище. Регламент позволяет просить статус беженца только у той страны, в которую мигранты въезжают первой. При этом если возникнет желание сменить страну, мигрантам придется вернуться в исходный пункт прибытия. Принцип сочетания безопасности и солидарности в миграционной политике Италии приводит к тому, что, с одной стороны, Италия продолжает спасательные операции в отношении тысяч мигрантов около своих границ. С другой стороны, правительство Италии стремится через соглашения с африканскими странами пресечь эти потоки. Благодаря такому подходу Италия резко сократила количество незаконных въездов в страну (159 000 мигрантов в 2016 году [6], 111 302 - в 2017 году [7], 13808 - в 2018 году [8]). Италия также определила три основных направления поиска решений миграционной проблемы: консенсус и поддержка ЕС; инициатива по созданию коалиции из Италии, Германии, Франции и Испании для решения миграционной политики; и развитие значительных двусторонних инициатив с третьими странами, которые будут поддерживаться как политически, так и финансово через европейские институты [9]. Для сохранения этих результатов необходима политическая и финансовая поддержка со стороны всех стран-членов ЕС. Тем не менее, по мнению главы итальянского МИД Энцо Моаверо-Миланези, в ЕС не могут полностью решить вопросы, связанные с миграцией [10]. По его словам, в ЕС нет единой политики по решению этой проблемы, а есть некоторые элементы этой политики. Одним из таких элементов является Дублинское соглашение, которое для Италии является камнем преткновения. Политик считает, что данный вопрос должен рассматриваться с участием стран, из которых эти потоки идут. С точки зрения правительства Италии, для упорядочения процесса в первую очередь необходимо урегулировать вопрос с первичным потоком мигрантов, а затем переходить к решению вопросов с вторичными потоками. Именно направление миграционной политики по развитию двусторонних инициатив с третьими странами является наиболее перспективным. После принятия декларации [11] между ЕС и Турцией весной 2016 года, которая сократила поток мигрантов в Восточном Средиземноморье, в правительстве Италии было принято решение активизировать свою внешнюю политику в вопросе решения миграционной политики ЕС на южном направлении. В соглашении по вопросам миграции [12], предложенном в апреле 2016 года тогдашним премьер-министром Маттео Ренци, подчеркивалось необходимость более тесного сотрудничества со странами - источниками миграции, в первую очередь африканскими, в целях стратегического управления миграционными потоками. Эта инициатива была позже утверждена в новых рамках Европейской повестки дня по миграции с третьими странами [13]. В этом контексте МИД Италии подготовил документ, содержащий основные положения по созданию безопасных, упорядоченных и регулярных миграционных потоков [14]. Положения этого документа, направленные на усиление внешнего измерения миграционной политики, связаны, прежде всего, с растущим осознанием того, что невозможно эффективно справиться с постоянным миграционным давлением только с помощью внутренних мер или пограничного контроля. Должны быть заключены соглашения о сотрудничестве с третьими странами. Тем более это актуально при отсутствии согласия между странами ЕС относительно критериев и механизмов распределения ответственности в управлении мигрантами на европейской территории. Кроме того, растущая общественная обеспокоенность миграционной проблемой и неизбежность выборов подтолкнули правительство Джентилони к активизации дипломатических действий в отношении стран - источников миграции. Следуя руководящему принципу «управления потоками», итальянская политика была сосредоточена главным образом на вмешательстве в страны отправления миграции [15]. Значительное сокращение миграционных потоков рассматривалось как фундаментальное условие не только для решения социальной напряженности внутри страны, но и для придания большей легитимности и авторитета позиции Италии в ЕС по ключевым пунктам общей миграционной политики, а именно переселению лиц, ищущих убежища, и реформе Дублинского регламента и Шенгенской зоны. Начало новой эпохи двусторонних соглашений Италии с третьими странами отправления миграции, направленных на решение проблемы миграционных потоков, было положено подписанием Меморандума о взаимопонимании между Италией и Ливией. Возобновление сотрудничества в области контроля над миграцией с Ливией значительно повысило авторитет и престиж Италии как поборницы решения миграционной проблемы Евросоюза [16]. В дополнение к укреплению системы пограничного контроля на суше посредством сотрудничества с местными властями и правительством, поддерживаемым ООН в Триполи, Италия сосредоточилась на укреплении возможностей ливийской «Береговой охраны», а также на разработке «кодекса поведения» для международных НПО. Ведутся поисково-спасательные работы в Средиземном море. Министр иностранных дел Италии Альфано председательствовал 6 июля 2017 года на международной конференции «Совместная ответственность за общую цель: солидарность и безопасность» [17]. В мероприятии приняли участие правительственные чиновники из африканских стран - источников миграции и стран-членов ЕС, которые участвуют в управлении миграционными потоками: Алжир, Австрия, Египет, Германия, Ливия, Испания, Мальта, Нигер, Нидерланды, Судан, Тунис, Франция, Чад, Эстония, Эфиопия. В конференции также приняли участие Генеральный директор Международной организации по миграции Уильям Свинг, заместитель Верховного комиссара ООН по делам беженцев Волкер Тюрк и представители Европейской службы внешних действий Европейского Союза. В совместной декларации, принятой на конференции, участники подтвердили необходимость соблюдать международные обязательства в области прав человека и более эффективно защищать мигрантов и беженцев; согласились способствовать добровольному возвращению мигрантов на родину; возобновили свою поддержку Международной организации по миграции и Высшей комиссии ООН по делам беженцев; подчеркнули необходимость расширения сотрудничества для борьбы с торговлей людьми; подтвердили необходимость устранения коренных причин миграции, предлагая местному населению не миграцию, а экономическую поддержку в своей стране. Для систематизации сотрудничества Италии с африканскими странами по миграционной проблеме указом МИД Италии был создан «Фонд для Африки» [18]. Этот специальный фонд предназначен для инициатив в следующих областях: техническая поддержка; обучение; помощь в борьбе с торговлей людьми; развитие местных сообществ; получение информации о нарушении прав человека; защита беженцев и других уязвимых групп мигрантов, особенно несовершеннолетних. Благодаря Фонду для Африки ряд мероприятий во многих африканских странах происхождения и транзита миграционных потоков уже профинансирован, через компетентные международные организации в области миграции, такие как УВКБ и МОМ. Взаимодействие между итальянскими и европейскими финансовыми органами демонстрирует тот факт, что основной вклад Италии в Чрезвычайный целевой фонд ЕС для Африки (EUTF) происходит из итальянского фонда для Африки, и что определенные финансируемые EUTF проекты находятся в ведении или реализации итальянского агентства по сотрудничеству и развитию или итальянского министерства внутренних дел. Еще одной важной инициативой, которую поддерживает Италия через министерства внутренних и иностранных дел, является программа «гуманитарные коридоры», вытекающая из межконфессионального соглашения (Сообщество святого Эгидия, вальдензийские общины и Федерация евангелических церквей) в сотрудничестве с УВКБ ООН. Эта инициатива направлена на переселение в Италию особенно уязвимых мигрантов, нуждающихся в международной защите. Несмотря на усилия правительств Ренци и Джентилони, которые успешно сократили количество прибывающих мигрантов в Италию на 34 процента по сравнению с 2016 годом [19], 64 процента респондентов по-прежнему считали итальянскую миграционную политику в начале 2017 года провальной [20]. Это повлияло на общественный мнение в ходе избирательной кампании и укрепило позиции правоцентристской коалиции в составе партий «Лига», «Вперед, Италия», «Братья Италии», а также «Движения пяти звезд», выступающих против тогдашнего проводимого Демократической партией «мягкого» курса в вопросе миграции. Избирательные программы этих партий занимали гораздо более жесткую позицию в отношении пресечения миграционных потоков, подчеркивая нереалистичность политики Джентилони и необходимость принудительного возвращения мигрантов. При этом Сальвини специально игнорировал тот факт, что Италия уже была осуждена Европейским судом по правам человека за такую акцию еще в 2012 году [21]. В результате итальянская избирательная кампания характеризовалась все более ксенофобской и антимиграционной риторикой. Предвыборные агитационные слоганы «Лиги» «только итальянцы» или «остановить вторжение» и случаи насильственных действий и краж со стороны беженцев обостряли напряженность, кульминацией которой стали многочисленные случаи физических нападений и актов запугивания в отношении мигрантов, беженцев и лиц, занимающих более либеральную позицию в отношении этого явления [22]. После победы «евроскептических» сил в Италии Сальвини, бывший глава МВД Италии (июнь 2018 года - 5 сентябрь 2019 года), ужесточил многие черты миграционной политики Италии своего предшественника Миннити (декабрь 2016 года - июнь 2018 года), для которой характерны более мягкие меры, направленные на пресечение притока мигрантов из Северной Африки. Курс Миннити базировался на более глубоком международном взаимодействии со странами отправления миграции через подписание Меморандума о взаимопонимании с ливийским правительством в Триполи [23] и укрепление связей с Нигером, поддержку европейских миссий в Средиземном море, в том числе военно-морской операции ЕС «София», и указ, который упорядочил судебные процедуры, исключив возможность обжалования в случае отклонения ходатайств о предоставлении убежища, а также увеличение количества центров репатриации с четырех до двадцати [24]. Наибольшее расхождение заключалось во внутренней и пограничной политике, в то время как внешняя миграционная политика осталась прежней. Правительство Конте несколько меньше, чем кабинет Джентилони, стремилось к сотрудничеству с заинтересованными сторонами на уровне мэрий, как на побережье Средиземного моря, так и в южном регионе Ливии Феццан [25]. Что касается пограничного контроля, новое правительство обозначило курс преемственности в отношении сотрудничества с ливийской береговой охраной. Тем не менее, в политических кругах Италии не считали это достаточным для сдерживания миграции в страну и поэтому существенно ужесточили политику в этом измерении. Выходя за рамки тех ограничительных мер, которые определил Миннити для НПО, Сальвини объявил о политике полного закрытия итальянских портов для судов любых неправительственных организаций, занимающихся перевозкой беженцев, угрожая арестовать членов экипажа и конфисковать суда. Италия также приостановила свою поддержку военно-морской операции ЕС «София», что способствовало выводу всех ее военно-морских средств после продления мандата в марте 2019 года [26]. Хотя такое ужесточение морского пограничного контроля Италии оказалось трудным для осуществления, оно, тем не менее, имело серьезные последствия. В связи с тем, что такие действия противоречат принципам гуманитарной помощи и международному праву и непосредственно влияют на безопасность мигрантов, правительство Италии подверглось жесткой критике со стороны других европейских стран. Более того, ужесточение морского пограничного контроля не было уравновешено более ориентированной на интеграцию политикой. Напротив, более жесткий подход был также принят в отношении уже прибывших мигрантов, что серьезно сказалось на управлении интеграционной системой Италии для лиц, ищущих убежища, и беженцев, а также социальных работников и гражданского общества. Основной законодательный инструмент, одобренный правящей коалицией, Закон о безопасности от октября 2018 года [27], ограничил доступ к гуманитарной защите беженцев при пересмотре системы приема мигрантов в Италии. Такая ограничительная политика в отношении миграции являлась инициативой «Лиги», при этом роль «Пяти звезд», старшего партнера правительственной коалиции, оставалась незначительной и противоречивой. В самом движении не было единого выработанного подхода к миграционной проблеме. Зачастую «пятизвездочники» через действия Парламента одобряли и защищали миграционные инициативы Сальвини с целью ограждения главы МВД от судебных разбирательств за незаконное задержание мигрантов, оказавшихся в море и лишенных прав на высадку [28]. Иногда, наоборот, призывали к разрешению на высадку женщин и детей, оказавшихся на борту судов НПО [29]. Такая неоднозначность, среди прочих провалов во внутренней политике, способствовала печальным результатам движения на выборах в Европарламент (17 процентов по сравнению с 32,7 процента в марте 2018 года). Этот результат усилил позиции партии «Лига» Сальвини в Италии, изменил баланс сил в итальянском правительстве, но также и увеличилась изолированность Италии в Европе [30]. Такие политические решения в отношении миграционного вопроса в сочетании с национализмом и пренебрежением в отношениях с традиционными союзниками и соседями привели к тому, что Италия постепенно стала терять влияние и авторитет как на европейском, так и на международном уровне. Несмотря на привлекательность подобных действий среди населения, на общеевропейском уровне это был саморазрушительный подход, учитывая, что в конечном итоге Италии требуется внешняя поддержка для решения проблемы миграционных потоков. На европейском уровне усиление политизации и идеологические столкновения привели к меньшему согласию и общим действиям. Несмотря на то, что официальные документы и встречи на высшем уровне призывали к более тесному сотрудничеству, на практике происходил постепенный распад единого согласованного подхода ЕС к миграционной политике. Это особенно очевидно во внутреннем измерении ЕС, с ослаблением шенгенской системы и серьезными разногласиями по поводу высадки мигрантов, их переселения и более широкой реформы общей системы предоставления убежища. Резкое несоответствие во взглядах среди стран ЕС сказалось и на внешнем измерении Союза, что привело к срыву общих действий, о чем свидетельствует действия Средиземноморской миссии ЕС «София» без участия военно-морских сил Италии. Расхождения в подходах Брюсселя и Рима по решению миграционной проблемы ЕС углубили политические разногласия и подорвали единство не только на европейском, но и на глобальном уровне, как показали широко распространенные разногласия по Глобальному договору о безопасной, упорядоченной и легальной миграции [31]. Итальянская сторона не смогла ответить на обвинения Верховного комиссара ООН по правам человека в отношении ее действия в связи с нарушением принципа невыдворения в международном праве в отношении беженцев и прав человека [32], что явилось еще одним примером ослабления уважения Италии к международным институтам, нормам и ценностям, которые она как член ООН и ЕС обязалась продвигать [33]. С целью смягчить последствия своей жесткой миграционной политики Италия провела 12 и 13 ноября 2018 года в Палермо международную конференцию по Ливии. На заключительной пресс-конференции премьер-министр Италии Джузеппе Конте заявил, что «конференция продемонстрировала крепкую сплоченность международного сообщества, которая может ускорить процесс стабилизации, но этим должны заниматься исключительно сами ливийцы» [34]. Ключевым геостратегическим результатом саммита в Палермо стало принятие «пальмы первенства» у Франции в Средиземноморском регионе. Именно Франция до этого саммита позиционировала себя как ведущая средиземноморская держава, основав в 2008 году Союз для Средиземноморья в рамках Евро-средиземноморского партнерства. Италия посредством своей инициативы под названием «Миграционный договор» побудила Европейскую комиссию утвердить новые рамки партнерства с третьими странами в рамках Европейской повестки дня по миграции [35]. Этот документ положил начало скоординированному и систематическому процессу переговоров по конкретным соглашениям со странами к югу от Сахары (Нигер, Нигерия, Эфиопия, Мали, Сенегал). Цель состояла в том, чтобы поддержать усилия этих стран по совместному управлению миграционных потоков и устранению ее коренных причин. Нигер, территория которого является основным коридором для большинства потоков мигрантов к югу от Сахары, направляющихся в Ливию, а затем в Италию, был определен в качестве ключевого партнера для управления миграцией. В результате страна в последнее время стала основным получателем итальянской помощи. Параллельно Италия утвердила военную миссию в Нигер с развертыванием 470 солдат и 130 транспортных средств, предназначенных для подготовки местных сил, а также для непосредственного участия в деятельности по наблюдению и контролю за границей [36]. Благодаря внешнеполитическим усилиям Италии в рамках ее инициативы ЕК определила конкретные области инвестиций для своего Плана внешних инвестиций. Новый план [37] мобилизовал устойчивые инвестиции в размере 44 млрд евро для Африки и соседних с ЕС стран, в том числе Италии, который был усилен и расширен Европейским фондом регионального развития. Две встречи на высшем уровне по вопросам мигрантов, проведенные 19 и 20 сентября 2016 года на Генеральной Ассамблее ООН, положили начало переговорным процессам, которые к 2018 году привели к принятию Глобального договора по беженцам [38] и Глобального договора о безопасной, упорядоченной и легальной миграции [39]. Активное участие Италии в этих двух инициативах подчеркнуло ее тесное сотрудничество с международным сообществом в целях решения миграционной проблемы, а также ее ориентацию на всеобъемлющий и долгосрочный подход, основанный на двух ключевых принципах: партнерство со странами отправления и транзита миграции и общая ответственность в управлении миграционными потоками и защите мигрантов и беженцев. В этих договорах Италия преследует три основные цели: защита наиболее уязвимых слоев мигрантов и беженцев (женщин и несовершеннолетних); государственные и частные инвестиции в странах отправления и транзита миграции с целью улучшения контроля за миграционными потоками и борьбы с первопричинами миграции; оценка положительных аспектов безопасной, упорядоченной и легальной миграции. В целом, на фоне европейской приверженности более мягкого способа решения миграционной проблемы все еще остается вопрос о том, как управлять феноменом миграции среди стран-членов ЕС. Меры по перемещению лиц, ищущих убежища, из Италии и Греции в другие страны ЕС по-прежнему не находят одобрения среди стран-членов организации, а дискуссии о реформе общеевропейской системы убежища, в частности Дублинского регламента, зашли в тупик. Это еще раз подчеркивает, что в ЕС нет единой политики по решению проблемы миграции, а есть некоторые элементы этой политики.