Парламентский контроль в Ираке: история и современность

Полный текст

Введение Феномен иракского конституционализма вызывает, по самым скромным оценкам, скептическое отношение исследователей. Представляется, что это обусловлено особым историческим контекстом. Не секрет, что становление современного конституционного права Ирака обязано весьма драматическим событиям, связанным с иностранной интервенцией, последующей гражданской войной и по-прежнему длящейся эскалацией социальной напряженности. В свою очередь, конституционно-правовые институты, действующие в современном Ираке, во многом являются продуктом этих исторических потрясений, что негативно сказалось на их эффективности. Иными словами, генезис этих институтов предсказуемо определил их функционирование, которое подвергается достаточно бескомпромиссной критике в литературе. Неудивительно, что наиболее эмоциональные оценки получают события 2003 г., которые хотя и предопределили архитектонику современного иракского конституционализма, однако в результате которых, по мнению исследователей, конституционализм как таковой «оставил» иракские земли (Morrow, 2006), а само понятие конституционализма полностью исчезло (Jensen, 2013). Подтвердить либо опровергнуть эти тезисы возможно посредством оценки состояния конкретных правовых доктрин и институтов, функционирующих в современном Ираке, и которые, как считается, являются характерными атрибутами правового государства и гарантиями реального, а не иллюзорного (фиктивного) конституционализма (Sajó & Uitz, 2017). Однако эта задача не столь тривиальна, как может показаться. Например, известно, что в механизме правовой охраны Конституции Нидерландов не представлен конституционный контроль, который к тому же возбраняется самим конституционным текстом (Korstens, 2021). В то же время практике Конституционного совета Франции, судя по всему, неизвестна концепция правового государства (état de droit) (Duevre, 2017). Существование подобных парадоксов едва ли может подвергнуть сомнению тот факт, что Нидерланды и Франция являются конституционными и правовыми государствами. В то же время современному Ираку известны и конституционная юстиция[67], и концепция правового государства[68], что, однако, не позволяет безапелляционно утверждать об успехе иракского конституционного строительства. Так, высказываются суждения, что Федеральный Верховный суд Ирака, который осуществляет централизованный конституционный контроль в стране, даже при рассмотрении ординарных дел испытывает нехватку базового конституционно-контрольного инструментария; это трансформировало суд в «символический институт», куда обращаются заинтересованные лица по политическим мотивам (Pay, 2019). В связи с этим представляется, что оценка реального состояния конституционного порядка в Ираке требует первоочередного обращения к другим, более консенсусным институтам, непременно наличествующим в конституционных правовых системах, - институтам народного представительства. Помимо того, что парламент (какой-либо иной представительный орган) олицетворяет собою законодательную власть, он играет ключевую роль в системе разделения властей, в связи с чем нередко наделяется, помимо законотворческих, бюджетными, кадровыми, квазисудебными (объявление амнистии) или даже подлинно судебными функциями (экстраординарный пересмотр судебных актов). Кроме того, примечательно, что вне зависимости от избранной парламентской модели представительный орган, как правило, обладает и существенными контрольно-надзорными полномочиями, которые могут заключаться в контроле за деятельностью назначаемых ими должностных лиц посредством их опросов или выдвижения против них обвинений, обусловленных ненадлежащим исполнением их обязанностей. Соответственно, анализ исторического развития и современного состояния механизмов парламентского контроля в Ираке может стать довольно красноречивым индикатором существующих конституционно-правовых проблем в стране. История иракского парламентского контроля и парламентаризма как такового довольно редко и фрагментарно попадает в поле зрения исследователей, а в российской литературе и вовсе практически не освещается (Sapronova, 2006). Это объясняется чрезвычайной сложностью объекта исследования. Сложность эта обусловливается тем, что на территории современного Ирака попеременно реализовались как минимум три различные модели правовой организации государства: традиционалистская, социалистическая и конституционно-правовая в ее классическом «западном» понимании[69]. Более того, начиная с VII века, каждая из них была в известной степени осложнена религиозным элементом, что также в известной степени оказывает «охлаждающий эффект» на исследователей. Этим и обусловливается актуальность настоящей работы, поскольку в российской конституционно-правовой науке вопросы эволюции парламентского контроля в Ираке и положения парламента в системе государственной власти практически не получали широкого освещения. Настоящее исследование использует в качестве своего основного метода анализ исторических документов, а также свидетельств об их практической реализации в конституционно-правовой практике Ирака и его исторических предшественников, что сопровождается релевантными экспертными оценками. Парламентский контроль в эпоху османского владычества: terra incognita Парламентская традиция Ирака восходит еще к периоду османского владычества. В этом контексте следует констатировать упущение историко-правовой науки, не уделившей должного внимания изучению конституционализма поздней Османской империи. Между тем в 1876 г. была принята первая Конституция Османской империи, которая по предмету регулирования и логике своей конструкции была крайне похожа на конституции США и Франции, являвшиеся колыбелью классического «западного» конституционализма. При этом Конституция 1876 года предполагала учреждение двухпалатного парламента - Национального Собрания (статья 42) (Ubichini & Kurteyl’, 1877), который обладал кругом контрольных полномочий, пусть и довольно скудным. Прежде всего Национальное Собрание включалось в систему рассмотрения обращений от частных лиц. Как показывает анализ статей 14, 52 и 64 Конституции 1876 г., петиция могла стать предметом рассмотрения верхней палаты парламента - Сената в том случае, если заявителем были исчерпаны возможности по подаче петиции ответственным должностным лицам либо государственным органам. При этом парламент не являлся последней инстанцией в процедуре рассмотрения петиций: он имел право принять решение о коммуницировании петиции великому визирю (председательствующему в Совете министров), если она, по мнению палаты, заслуживала особого внимания. При этом Сенат не был лишен возможности сопроводить эту петицию собственными замечаниями. Таким образом, Национальное Собрание имело возможность достаточно ограниченно, но реагировать на отдельные факты нарушения правопорядка. Кроме того, Конституция 1876 г. отводила парламенту функцию апостериорного санкционирования чрезвычайных полномочий министра. Как следует из ее статьи 36, в экстраординарных ситуациях, имеющих место в перерывах между парламентскими сессиями, министр посредством указа султана (ираде) наделялся правом принятия срочных мер для защиты государственной и общественной безопасности. Эти меры, однако, в дальнейшем должны были стать предметом рассмотрения Национального Собрания, в том числе на предмет соответствия их Конституции. Такое полномочие также не стало эксклюзивным и, судя по всему, берет свои исторические корни из древнеримской эпохи, где populus Romanus в лице Сената мог наделить диктатора строго темпорально очерченными чрезвычайными полномочиями. Тем не менее, подобное полномочие служило примером своеобразного парламентского контроля ex post facto - констатацией того, что исполнительная власть придерживается курса, сообразного с интересами народа, выраженными через его представителей. Наконец, особенно примечательным является то, что Конституция 1876 г. предусматривала положения о политическом конституционном контроле. Эти функции, насколько следует из ее статьи 64, были сосредоточены в руках Сената, который обязан был мотивированно отклонить законопроект, предложенный нижней палатой парламента - Палатой депутатов, и противоречащий конституции и иным охраняемым ею ценностям (государственная безопасность, территориальная целостность, добрые нравы и т. д.). Тем не менее, институционализированной конституционной юстиции на территории современного Ирака тогда не существовало. Если ограничиваться лишь буквальным толкованием конституционного текста, может сложиться превратное впечатление о том, что культура парламентского контроля и традиция парламентаризма как такового на территории современного Ирака начала формироваться еще в последней трети XIX в. Такое предположение является ошибочным по той причине, что в период с 1878 по 1908 г. анализируемая конституция фактически не действовала (Brown, 2004). Одним из проявлений этого, в частности, является роспуск Национального Собрания в 1878 г. султаном Абдулом Хамидом II. Парламент возобновил свою работу только в 1908 г., при этом весьма любопытно, что немалую роль в его формировании на выборах сыграло население территории современного Ирака. В литературе отмечается, что за считанные годы до распада Османской империи иракцы активно принимали участие в первых парламентских выборах 1908 г., и именно тогда они впервые столкнулись с явлением межпартийной конкуренции (Dawisha, 2005), которая сегодня является одним из признаков не только реального парламентаризма, но и «здорового» конституционализма в целом. Вместе с тем стоит отметить, что сколько-либо достоверных исторических свидетельств о задействовании Национальным Собранием своих контрольных полномочий не сохранилось. Тем не менее, наличие их de jure уже свидетельствует о начале формирования контрольной традиции в числе полномочий Иракского парламента, которые, как будет показано далее, в последующие годы получат существенное развитие. С точки зрения конституционно-правовой эволюции исторических предшественников Ирака принятие Конституции 1876 г., которая содержала достаточно прогрессивные для своего времени положения о парламентском контроле, является довольно закономерным. Представляется, что заслуга периода османского владычества перед будущим иракского конституционализма состоит в сохранении доисламской традиции правления, которое ограничено высшими идеями справедливости и соображениями защиты прав личности (Arjomand, 2007), что весьма созвучно конституционно-правовым постулатам. Более того, если присутствие этого принципа в период до XIX в. на землях Ирака было скорее незримым, чем реально ощутимым, то к концу османского владычества, в том числе благодаря большей открытости османского государства и его ориентации на западный конституционно-правовой опыт, этот принцип воплотился в реальных демократических институтах, действовавших на территории Ирака в конце XIX - начале XX в. (Jihad, 2023). Укрепление традиций парламентского контроля в первой половине XX века Исторически первая попытка построения подлинного конституционного государства на иракских землях ознаменовалась принятием монархической Конституции 1925 г., которая составляла правовую основу иракской государственности не только в период британского владычества, но и в период его независимости (с 1932 г. - снятия британского мандата по 1958 г.). Поскольку данный документ разрабатывался с опорой на классические на тот момент воззрения на конституционное право, он продолжил и, как представляется, укрепил институт парламентского контроля в Ираке. В этом контексте исходной посылкой является конституционное положение о том, что носителем государственного суверенитета признается иракская нация в целом (статья 19). Логическим следствием данного положения является учреждение двухпалатного парламента Ирака - Национального собрания, которое на дуалистических началах осуществляло государственную власть наряду с Королем (статья 28). При этом Конституция 1925 г. впервые expressis verbis предусмотрела элементы сдержек и противовесов в соответствии с американской конституционно-правовой традицией, в которой парламенту отводилась непоследняя роль. Например, Национальное собрание имело возможность выразить недоверие правительству - Совету министров, что влекло за собой отставку последнего (статья 66). Применительно к контрольным полномочиям парламента Конституция 1925 г. впервые в истории Ирака предусмотрела институт парламентского опроса. Статьи 54 и 58 наделяли каждого парламентария правом задавать вопросы министрам, вызываемых на заседания Национального собрания. Судя по всему, опрос могла проводить каждая из палат Собрания в соответствии с собственными применимыми процедурными правилами, однако у министров была возможность заранее ознакомиться с кругом вопросов, адресованных им, и подготовить на них ответы. Кроме того, предполагалось, что коллективная ответственность министров перед парламентом будет усиливаться за счет прямого указания статьи 66 на возможность объявления Палатой депутатов (нижней палатой парламента) вотума недоверия Кабинету министров либо отдельным министрам, после чего те должны были уйти в отставку. Далее, именно Конституция 1925 г. впервые предусмотрела процедуру импичмента в отношении должностных лиц, подотчетных Национальному собранию. Согласно статьям 82 и 85 конституции полномочиями по выдвижению соответствующего обвинения обладала Палата депутатов, при том что обвиняемые лица должны были немедленно сложить с себя полномочия. Таким образом, по смыслу Конституции 1925 года представительный орган обладал не только контрольными полномочиями в отношении министров, но и прерогативой по инициированию процедуры привлечения их к ответственности за нарушение конституционных положений. Наконец, примечательно, что, в отличие от Конституции 1876 г., рассматриваемый конституционный правопорядок отказался от политического конституционного контроля как основной формой контроля за конституционностью принимаемых нормативных актов. Теперь конституционность актов парламента оценивает Верховный суд Ирака, который для этих целей созывается Королем с согласия Совета министров (статья 83). Предметом нормоконтроля могли быть как законы, издаваемые парламентом, так и акты делегированного нормотворчества (статья 84). Более того, статьей 86 предусматривалась возможность применения компенсаторных механизмов в случае, если действие неконституционного акта парламента причинило какие-либо убытки. Эта деталь представляется крайне любопытной на том фоне, что, например, в Российской Федерации - в государстве с куда более прочными традициями конституционного контроля - возможность применения компенсаторных механизмов в конституционном судопроизводстве была предусмотрена только в конце 2020 г.[70] Трудно спорить с тем, что положения Конституции 1925 г. стали поистине прорывными в истории конституционного права Ирака, в том числе по той причине, что сфера парламентского контроля была значительно расширена, при этом будучи довольно органично встроенной в систему разделения властей. В этом контексте легко объяснить тот факт, что в ходе разрешения конституционного кризиса 2003-2005 гг. в Ираке при обсуждении вопроса о новой иракской конституции выдвигались предложения об использовании Конституции 1925 г. в качестве основы, с дисквалификацией, однако, всех упоминаний о монархической форме правления[71]. Положения Конституции 1925 г. получают позитивные оценки и среди исследователей. В частности, российскими авторами отмечается, что эта конституция одна из первых на Ближнем Востоке обозначила курс на построение современного правового общества (Hajrullin & Korotaev, 2017), а также стала одной из наиболее прогрессивных на ближневосточном пространстве (Sapronova, 2006). Сказанное, однако, едва ли применимо к практике функционирования контрольных механизмов Национального собрания, которые в действительности не были эффективны. Одна из главных тому причин состоит в том, что Конституция 1925 г., несмотря на закрепленную ей парламентскую монархию, предоставляла монарху ряд дискреционных полномочий, в том числе право роспуска парламента, прерогативу согласования принятия любых законодательных актов посредством абсолютного вето (статьи 62, 65) и т. д. Таким образом, монарх фактически единолично контролировал отправление государственной власти (Jensen, 2013). Далее, нельзя не учитывать исторический контекст, в котором принималась Конституция 1925 г. Уместно вспомнить, что падение османского владычества само по себе не положило начало независимости Ирака, а ознаменовало начало периода британского владычества, которое с правовой точки зрения выразилось в том, что Ирак приобрел статус подмандатной территории, управляемой своим мандатарием - Великобританией в порядке статьи 22 Устава Лиги Наций. Так, согласно итоговой резолюции Конференции в Сан-Ремо 1920 г. Месопотамия наряду с Сирией стала той территорией, которая должна быть «временно признан[а] в качестве независим[ого] государств[а]» при условии предоставления административной консультационной помощи до тех пор, пока данная территория не сможет существовать независимо и самостоятельно (Quigley, 2010). И даже несмотря на то, что по условиям англо-иракского договора 1922 г., оформившего учреждение британского мандата над Ираком, Великобритания обязалась оказывать Ираку поддержку без вмешательства в иракский суверенитет (статья 1)[72], британское присутствие оказывало непосредственное и нередко деструктивное влияние на полновластие парламента. Так, еще современниками Конституции 1925 г. отмечалось, что абсолютного вето монарха, возможность передачи части бюджетных полномочий от парламента Кабинету министров и фактическое обширное влияние Великобритании на политику Ирака существенно подорвали возможности парламентского контроля за деятельностью министров (Wright, 1926). Другим красноречивым историческим фактом является то, что за весь период действия Конституции 1925 г. ни один министр, не говоря уже о корпусах Кабинета министров в целом, не были отправлены в отставку в результате объявления парламентом вотума недоверия (Brown, 2004). Таким образом, к началу периода республиканского Ирака (с 1958 г.) на данной территории так и не упрочились традиции парламентского контроля, даже несмотря на то, что нормативные предпосылки к его развитию и эффективному функционированию являлись вполне солидными. «Право на забвение»: существовал ли парламентский контроль в социалистическом Ираке? Период республиканского, а затем и социалистического Ирака (1958-2003 гг.) - будет характеризоваться лишь временным и крайне скудным конституционно-правовым регулированием. Даже Конституция Ирака 1970 г., которая de facto действовала до событий 2003 г. (то есть ровно столько же, сколько и Конституция Ирака 1925 г. - на протяжении 33 лет), являлась в объективном смысле временным документом. Кроме того, одной из существенных причин снижения интереса к конституционно-правовым институтам в Ираке, как представляется, стало принятие социалистического вектора развития государства, который впервые на конституционном уровне обнаружил себя в статье 1 Конституции 1964 г., конституировавшей Ирак в качестве социалистического государства[73]. Аналогичные, по существу дефинитивные нормы, встречаются в Конституции 1968 года (статья 1) и в Конституции 1970 г. (статья 12). В настоящем параграфе предлагается консолидировано рассматривать механизмы парламентского контроля, которые были предусмотрены конституциями Ирака 1958, 1964, 1968 и 1970 гг. Тому благоприятствует генетическая связанность данных конституций, которые, как справедливо указывается в литературе, сменяли друг друга в сугубо прагматичных целях закрепления результатов очередного государственного переворота (Jawad, 2013). Парадоксально, но Конституция 1958 г., провозглашая народ источником и носителем власти (статья 7), подобно предшествующей конституции Ирака, тем не менее предполагала полный и категоричный демонтаж механизма репрезентативного народного представительства. Это выражается в том, что Конституция 1958 г. не предполагала существования парламента как такового, а наделяла государственно-властными полномочиями чрезвычайный коллегиальный орган - «Совет руководства» (Sapronova, 2006), состоявший из трех членов (статья 20). Чтобы описать полноту переданной ему власти, достаточно обратиться к следующей статье Конституции 1958 г., согласно которой законотворческие функции с одобрения Совета руководства осуществляет Совет министров (статья 21), который состоял из 13 человек. Таким образом, Конституция 1958 г., полностью демонтировав парламент и механизмы народного представительства как таковые, стала препятствием для формирования традиции парламентского контроля. Представляется, что такое решение является не пробелом в конституционно-правовом регулировании, как указывается исследователями (Dubessan, 2014), а квалифицированным умолчанием конституционного законодателя, который преследовал цель сосредоточения революционной и отсюда турбулентной власти в руках крайне узкого круга лиц. Попытка упрочения парламентской институции предпринята Конституцией 1964 г., которая, однако, посвящает законодательной власти в лице Национального собрания всего лишь три статьи (статьи 61-63). Стоит отметить, что статья 102 Конституции 1964 г. заключала в себе техническую норму, которая устанавливала переходный период длиной в три года с момента вступления в силу конституции. Как предполагалось авторами конституционного текста, имея в виду содержание статьи 62, принятие акта, которым определялись бы порядок выборов в парламент и основные принципы отправления законодательной власти, должно было состояться не менее чем за шесть месяцев до окончания переходного периода. Тем не менее, события последующих лет показали, что данная норма так и не будет приведена в жизнь. В любом случае представляется, что даже если бы положения Конституции 1964 г. о Национальном собрании в том или ином виде были реализованы, они едва ли поспособствовали бы возрождению институтов парламентского контроля, заложенных в предыдущих учредительных актах (в частности, Конституции 1925 г.). В этом контексте стоит обратить внимание на статью 69, которая закрепляла существенные контрольные полномочия не за Национальным собранием, а за Правительством - органом исполнительной власти, фактически устраняя необходимость в каком-либо контроле со стороны представительного органа. В частности, именно исполнительная власть должна была осуществлять контроль за деятельностью министров и анализировать результаты их работы, назначать на должности и отрешать от таковых подавляющее большинство должностных лиц, осуществлять контроль за исполнением практически всех нормативных актов в правовой системе Ирака и т. д. Любопытно, что Конституция 1968 г. не стала развивать положения предыдущей конституции о Национальном собрании. Напротив, ее принятие символизировало своеобразную «ретроспективную эволюцию» к первой республиканской конституции Ирака, принятой десятью годами ранее, вновь исключив парламент из пула органов государственной власти, что, однако, не помешало ей вновь транслировать классическую клаузулу о народе как источнике власти (статья 3). Законотворческие прерогативы получал Совет революционного командования - высший орган власти Ирака, который в соответствии со статьей 43 осуществлял классические парламентские функции (осуществлял выборы Президента Ирака, принимал законы и ратифицировал международные договоры), в том числе и контрольные («надзор за делами Республики с целью обеспечения защиты революции и достижения ее целей», см. пункт 6 статьи 43). Наконец, Конституция 1970 г., окончание действия которой откроет современную конституционно-правовую эпоху Ирака, хотя и не занимала ортодоксально нигилистических позиций по отношению к парламентским структурам (ее статья 46 учреждала Национальное собрание ), однако во многом ограничивала его контрольные полномочия - статья 54(b) Конституции предусматривала возможность «вызвать» профильных министров для получения разъяснений, а статья 55 Конституции учреждала институт парламентских слушаний, в рамках которых рассматривались предполагаемые нарушения положений основного закона государства, проводился опрос лиц, участвующих в слушаниях, под присягой. Тем не менее, представляется, что указанные положения конфликтуют с нормой статьи 58 Конституции, в рамках которой министры несут ответственность за свои действия не перед парламентом, а перед единолично Президентом, который наделялся правом инициировать в отношении подотчетных министров судебное разбирательство за допущенные ими «функциональные» ошибки и за злоупотребление должностными полномочиями (статья 58). Отсюда, возможность опроса министров под присягой, а равно реализация иных полномочий без возможности применения мер ответственности, которые делегированы иным органам государственной власти (в частности Президенту), превращала парламентский контроль в своеобразное подобие парламентского надзора - деятельности, в рамках которой нарушения положений учредительных документов или «функциональных обязанностей» могли быть выявлены, но не пресечены - для завершения процедуры требовалось вмешательство сторонних лиц. В продолжение высказанной идеи о несамостоятельности парламента в рассматриваемый период, положения Конституции 1970 г. и практика ее применения заставляют пойти дальше и констатировать, что Национальное собрание парадоксальным образом само стало подконтрольным субъектом. Дело в том, что Конституция 1970 г. устанавливала «двуединую» систему законодательной власти, в которую, помимо Национального собрания, входил Совет революционного командования, который являлся высшим органом власти Ирака (статья 37). Совет не только обладал обширным законотворческим функционалом (статья 42), но и имел право самостоятельно контролировать деятельность своих членов и выдвигать против них обвинения (статья 38), утверждать бюджет государства, как это подобает парламентам большинства государств, ратифицировать международные договоры (статья 43). При этом в призме законодательного процесса Совет революционного командования выступал «верхней палатой» по отношению к Национальному собранию, среди прочего получив право на повторное внесение законопроекта, ранее отклоненного парламентом, на его рассмотрение (статья 51). Рассуждая о парламентском контроле в период социалистического Ирака, необходимо четко разделять парламент, хотя существовавший в этот период, но не всегда способный претендовать на эффективность и независимость из-за серьезного политического давления со стороны второго элемента политической системы страны - органов революционного командования. А потому, несмотря на то что большинство контрольных полномочий, обычно присущих парламенту, в республиканском Ираке сохранились и были переданы Совету революционного командования, вывода о сохранении института парламентского контроля в социалистическом Ираке сделать нельзя. Это объясняется категорической недопустимостью проведения сколько-либо прямых аналогий между классической парламентской институцией и коллегиальным органом революционного командования, поскольку: во-первых, социалистические конституции Ирака последовательно закрепляли правила о закрытом и конфиденциальном характере деятельности и процедур высших революционных органов, в то время как парламентский процесс характеризуется повышенной степенью транспарентности в целях поддержания доверия граждан к действиям государства; во-вторых, органы революционного командования хотя и позиционировались конституциями в качестве институтов, призванных представлять интересы народа, они формировались не на основе свободного волеизъявления и в строгом смысле не получали легитимации от народа посредством реализации гражданами своего активного избирательного права; в-третьих, способность революционных органов эффективно представлять интересы народа ставится под сомнение и по той причине, что состав этих органов не был достаточно репрезентативным как по своей численности, так и по своей структуре; в-четвертых, революционные органы в своей деятельности не руководствовались принципом разделения властей. Это объясняется тем, что они обладали не только законотворческими полномочиями (в том числе полномочиями по экстраординарному нормотворчеству, например, восполняющему законодательные пробелы), но и исполнительными полномочиями, что расширяло их контрольные возможности. В свою очередь, это обусловлено социалистическим оттенком правовой системы Ирака рассматриваемого периода, которая в своей классической интерпретации не принимает концепцию разделения властей и отвергает ее как буржуазную. С учетом приведенных конституционно-значимых полномочий и практики их реализации представляется, что в описанный период парламентский контроль скорее деградировал, чем получил развитие. Парламент утратил свое право самостоятельно объявлять вотум недоверия - соответствующее полномочие передано Президенту страны, что привело к фактической трансформации парламентского контроля в парламентский надзор. Реинкарнация парламентского контроля в XXI веке Социалистический опыт иракского государства впоследствии послужил плодотворной почвой для рефлексии над историей иракского конституционализма в целом, поскольку к началу XXI в. в иракском правовом дискурсе практически единодушно высказывались скептические оценки относительно конституционного будущего страны. Утвердиться в этих оценках позволило вторжение Коалиции согласных во главе с США в Ирак в 2003 г., на фоне которого юридические процедуры транзита власти - буквально сакральный аспект современного конституционализма - были существенно попраны. Между тем это не умаляет большого значения Переходного административного закона 2004 г. для конституционно-правовой эволюции Ирака, которым на переходный период до принятия постоянной конституции независимого иракского государства (таковой станет ныне действующая Конституция Ирака 2005 года) заполнялся «вакуум» государственности на иракской земле. Одним из главных органов переходной власти стала Национальная Ассамблея, которая в силу статьи 25 Закона выполняла роль парламента. Примечательно, что впервые за всю историю иракского парламентаризма институт парламентского контроля нашел свое отражение в конституционном тексте не иносказательно, на непосредственно: согласно статье 30 Закона основной задачей Национальной Ассамблеи было не только принятие законов, но и осуществление надзора за деятельностью исполнительной власти. Среди прочего статья 33(G) Закона прямо упоминает контрольную функцию (oversight function) парламента, включая в нее следующие полномочия Ассамблеи: а) право делать запросы (the right of interpellation) подконтрольным должностным лицам, перечень которых, судя по всему, являлся открытым, однако более-менее однозначно включал в себя широкий спектр должностных лиц исполнительной власти, в том числе членов Президентского совета, Совета министров вместе с Премьер-министром. Посредством такого механизма парламент имел право запрашивать у должностных лиц исполнительной власти любую информацию; б) право проводить парламентские расследования, что также стало новеллой в конституционном праве Ирака; в) право на проведение парламентского опроса, которое, очевидно, было перенято у положений Конституции 1925 г., а в Законе нашло свое отражение в формулировке о том, что Национальная Ассамблея не лишена возможности выдавать повестки тем должностным лицам, которые должны предстать перед нею. Исследователями отмечается достаточно бескомпромиссная строгость системы разделения властей, построение которой предполагал Закон (Feisal, 2005), что усиливает роль парламентского контроля. В частности, следует заметить, что Национальная Ассамблея обладала существенными полномочиями в отношении исполнительной власти: она имела право на субсидиарных началах назначать Премьер-министра в случаях, когда в специально отведенный двухнедельный срок этого не делает Президентский совет. Более того, деятельность органов исполнительной власти могла осуществляться только при наличии доверия к ним со стороны Национальной Ассамблеи, которое не могло презюмироваться: согласно статьям 38 и 40 перед началом работы и Президентский совет, и Премьер-министр лично обязаны получить «вотум доверия» парламента. Наконец, Ассамблея не лишалась возможности отозвать свое доверие как отдельным министрам, так и министерскому корпусу в целом. Таким образом, уже буквальный анализ положений Закона показывает, насколько большим контрольным потенциалом будет обладать парламент независимого Ирака и насколько серьезно конституционный законодатель отнесется к вопросу о сохранении и совершенствовании института парламентского контроля, позиционируя его в качестве одного из основополагающих элементов в механизме правовой защиты конституции Ирака. Несмотря на неприкрытую инородность Закона и его введение в действие посредством иностранного военного вмешательства, ему удалось попасть в лоно конституционно-правовой эволюции иракской государственности (по крайней мере в период до 1958 г.), к числу которых относится и децентрализация власти. Анализ ныне действующей Конституции Ирака, принятой в 2005 г., подтверждает, что иракское государство сделало довольно высокую ставку на контрольные функции парламента, усматривая в них, судя по всему, ключ к повышению эффективности реализации конституционных положений. Поскольку сегодня Ирак является федеративным государством, статьей 48 Конституции предусмотрена двухпалатная структура парламента: нижней палатой выступает Палата Представителей, а верхней - Совет Федерации. Между тем фактически в настоящее время в Ираке действует только нижняя палата - Палата Представителей, поскольку закон о Совете Федерации в соответствии со статьями 65 и 137 Конституции до сих пор не принят, в результате чего в Ираке утвердился конституционно-правовой обычай функционирования однопалатного парламента (McDonough, 2020). Именно Палате Представителей отводится основная контрольная функция, при этом то, как она описывается в Конституции, обнаруживает явную генетическую связь Конституции с Переходным административным законом 2004 года. Во-первых, парламент Ирака по своему контрольному потенциалу ничуть не уступает Национальной Ассамблее, предусмотренной Переходным законом. Так, Палата Представителей наделяет полномочиями высших должностных лиц исполнительной власти Ирака; контролирует деятельность исполнительной власти в лице Президента и Кабинета Министров, в том числе посредством требования представления внеочередных докладов о реализуемой ими политике, объявления недоверия министрам и импичмента при наличии к тому оснований (статья 61). Строгость контроля парламента за исполнительной властью, в частности за Премьер-министром, обусловливается также таким нетипичным правилом, согласно которому Премьер-министр не вправе освобождать министров от должности без согласия Палаты Представителей (статья 78). При этом контрольные процедуры Палаты получают детальную регламентацию не в регламенте Палаты, а напрямую в конституционном тексте. Так, Конституция определяет такие процедурные детали, как количество депутатов, необходимое для инициирования обращения к Кабинету министров либо к отдельным министрам с запросом информации об их деятельности (часть 7(В) статьи 61), сроки, в которые объявляется вотум недоверия отдельным премьер-министрам или Кабинету министров в целом (часть 8(В) статьи 61), детали порядка обращения депутатов с вопросами к опрашиваемому министру (часть 7(А) статьи 61) и т. д. Во-вторых, Конституция Ирака 2005 г. предусмотрела дополнительные контрольные полномочия парламента, которые доселе правовой системе государства известны не были. К таковым относится возможность допроса Президента по подозрению его в любом нарушении Конституции (часть 6(B) статьи 61), законодательный надзор в отношении Иракской национальной разведывательной службы (часть 1(D) статьи 9), назначение дипломатических агентов (часть 5(B) статьи 61), военных должностных лиц (часть 5(C) статьи 61), и т. д. К слову, последнее полномочие иракского парламента вызывает критику исследователей, поскольку, по их мнению, способствует чрезмерной политизации кадровой политики в вооруженных силах страны и приводит к тому, что главным критерием назначения военных должностных лиц становится не их эффективность и профессионализм, а политический консенсус[74]. Изложенное позволяет согласиться с достаточно смелыми оценками исследователей, согласно которым среди всех других исламских государств парламент Ирака наделен наибольшим объемом полномочий (McDonough, 2020). При этом нетрудно заметить, что эволюция парламентского контроля в Ираке, венцом которой в настоящее время является ныне действующая Палата Представителей, существенно сместила баланс власти в сторону парламента. В частности, любопытно, что средства воздействия на парламент как минимум редуцированы: по смыслу части 1 статьи 64 Конституции Ирака 2005 г. вопрос о роспуске парламента вправе поставить лишь сам парламент либо абсолютным большинством голосов, либо при содействии Премьер-министра и Президента, в результате чего парламент Ирака в большинстве случаев оказывается «судьей в собственном деле». В свою очередь, доминирование парламента в любой системе государственной власти чревато излишней политизацией конституционно-правовых институтов, с чем столкнулась среди прочего и Российская Федерация на заре своего становления в 1990-х гг. На этой почве вполне предсказуемо осложнились отношения законодательной и исполнительной власти, что порой приводило к казусным ситуациям. Дело в том, что Федеральный Верховный суд Ирака, осуществляя конституционный контроль, в одном из своих решений истолковал статью 58 Конституции Ирака contra legem. Суд постановил, что по смыслу названной нормы парламент не вправе голосовать по какому-либо законопроекту, если он предварительно не был одобрен Кабинетом министров; более того, парламент не может вносить какие-либо существенные изменения в законопроект после того, как он был одобрен Кабинетом министров. Ученые считают, что такое толкование свело на нет значение парламента как законодательного органа и дискуссионной площадки и предоставило исполнительной власти полный контроль над законодательным процессом (Zaid & Yussef, 2020). Однако правотворческая практика в Ираке все же пошла по другому пути, и Палата Представителей в отсутствие инициативы со стороны Кабинета министров проявляет в вопросах, не терпящих отлагательства, должный активизм. Это в некоторой степени реабилитирует Палату Представителей в глазах конституционалистов, которые с позиций сравнительного правоведения даже характеризуют современную организацию законодательной власти в Ираке в качестве одной из передовых (Zaid & Yussef, 2020). Конституция Ирака 2005 г. прямо характеризуется некоторыми исследователями в качестве фиктивной (sham constitution) (Pay, 2019). С другой стороны, развитие института парламентского контроля в Ираке на фоне последовательной рецепции западного конституционно-правового опыта в последние десятилетия привело к тому, что в Ираке на сегодняшний день сложилась система органов государственной власти sui generis, тяготеющая скорее к смешанной президентско-парламентской модели (McGarry & O’Leary, 2007), пускай и со значительным перевесом властных полномочий в пользу парламента. Заключение В ходе настоящего исследования был произведен последовательный анализ основных источников правового регулирования механизмов парламентского контроля в различные исторические периоды развития иракской государственности, выделенные автором. В результате обобщения и критики различных мнений, высказанных в релевантных заявленной проблематике работах, были выявлены основные тенденции в развитии института парламентского контроля в Ираке, а также констатированы его успехи и проблемы на современном этапе (в период действия Конституции 2005 г.). Центральными из этих тенденций выделены (1) противоречивость и непоследовательность развития как конституционно-правового регулирования государственности Ирака в целом, так и института парламентского контроля в частности, что связывается с непростым историческим путем страны в разрезе новой и новейшей истории; (2) на современном этапе неуклонное стремление к демократизации и расширению подотчетности исполнительной власти законодательной через различные механизмы парламентского контроля; и (3) наличие препятствий со стороны иных ветвей государственной власти, стремящихся восстановить прежнее распределение властных полномочий при минимальной имплементации системы сдержек и противовесов (антидемократические тенденции). При этом внимание было уделено не только нормативному анализу, но и анализу правоприменительной и политической практики реализации конституционных положений, в разное время предусматривавших парламентский контроль в Ираке. Институт иракского парламентского контроля уходит своими корнями в период позднего османского владычества и укрепляется в период британского владычества, а также в первые десятилетия независимого Ирака. Затем данный институт фактически предается забвению, поскольку идеи парламентаризма противоречили не только интересам революционных реакционных властей, но и социалистическим воззрениям на государственное устройство, которые господствовали в Ираке вплоть до начала XXI в. Несмотря на то, что высшие органы революционного командования взяли на себя большинство контрольных полномочий, присущих парламенту, они не являлись механизмами народного представительства и с правовой точки зрения не имели ничего общего с парламентскими структурами. Драматические события 2003-2005 годов возродили институт парламентского контроля, чему поспособствовала интенсифицировавшаяся рецепция западного конституционно-правового опыта, однако в настоящее время контрольные полномочия парламента приобрели чрезмерно ортодоксальный характер и способствуют излишней политизации правового дискурса в Ираке. Такой результат может объясняться реакционностью современного конституционного законодателя Ирака, рефлексировавшего над социалистическим опытом, оказавшимся губительным для иракского парламентаризма. Следует вновь подчеркнуть важность института парламентского контроля в деле обеспечения верховенства конституции и его «оздоровляющего» эффекта на правовую систему в целом. Поскольку, как было показано в настоящем исследовании, идеи парламентского контроля были присущи иракской государственности еще задолго до становления независимого государства и перехода его к классической парламентской модели, трудно согласиться с авторами, которые чрезмерно скептически относятся к феномену иракского конституционализма в связи с многочисленными историческими эксцессами. Даже столь мрачный исторический контекст не может умалять достижений конституционного строительства Ирака, например, в деле организации законодательной власти или ограничения полномочий главы государства в целях недопущения реинкарнации персоналистских диктаторских политических режимов, столь противоестественных конституционализму, и уж точно не должен лишать иракское государство шансов на построение подлинно конституционного общества и государства в обозримой исторической перспективе.

Об авторах

Аммар Раад Али Джихад

Российский университет дружбы народов; Университет Аль-Нахрейн

Автор, ответственный за переписку.
Email: ammarraad277@gmail.com
ORCID iD: 0000-0002-4222-3048

аспирант кафедры конституционного права и конституционного судопроизводства, юридический институт, Российский университет дружбы народов; Преподаватель, факультет экономики бизнеса, Университет Аль-Нахрейн

Российская Федерация, 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6; Джадрия, 10072, г. Багдад, Республика Ирак

Список литературы