Соотношение делегированного и рамочного правового регулирования в России и зарубежных странах

Полный текст

Введение Верховенство права, защита основных прав и свобод граждан, построение правового государства приобретают существенное значение в условиях современной жизни. Глобализация, интеграционные процессы, новые информационные технологии, сложная эпидемиологическая обстановка заставляют менять объемы правоотношений, характер права, расширяются возможности правотворческой и правоприменительной деятельности. Одной из функций государства является правовое регулирование, целью которого является устойчивый и эффективный правопорядок (Syrykh, 2008:191). Изучение теории правового регулирования является одним из базовых направлений исследования в юридической науке. Категория «правовое регулирование» находится в постоянной динамике, в различные периоды времени исследовали вносили свой вклад в его развитие как на теоретическом, так и отраслевом уровнях. Анализ проблем правового регулирования зависит от используемого автором подхода к его пониманию, а также методологии исследования. Дореволюционные ученые рассматривали отдельные вопросы реализации теории правового регулирования. Н.А. Гредескул исследовал его процесс, составные части, соотношение с иными регуляторами (Gredeskul, 1900). С.А. Муромцев рассматривал правовое регулирование с точки зрения социологической теории права (Muromtsev, 1893). Л.И. Петражицкий анализировал правовое регулирование через субъективную сторону в свете развития психологической школы (Petrazhitsky, 1900; Petrazhitsky, 2000). В дальнейшем вопросами правового регулирования занимались Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, В.М. Горшенев, В.Д. Перевалов, В.М. Сырых, А.Ф. Черданцев, Л.С. Явич и др. В.С. Нерсесянц предлагал раскрывать понятие «правовое регулирование» через регулятивные функции права, статику и динамику права. С. С. Алексеев определял правовое регулирование как разновидность социального регулирования («целенаправленный, организованный, результативный характер»), но имеющий систему специальных средств, инструментов («нормативно-институциональные образования», «регуляторы») (Maltsev, 2007; Alekseev, 1999). Так, В.М. Сырых, А.Ф. Черданцев, С.С. Алексеев рассматривали правовое регулирование, создав основу для дальнейших юридических исследований (Syrykh, 2008; Cherdancev, 1974; Alekseev, 1999). Согласно толковому словарю С.И. Ожегова «регулировать» означает привести в определенную систему, «обеспечить нормальную и правильную работу»[8]. В юридической доктрине правовое регулирование понимается как разновидность социального регулирования, в его содержание также включается деятельность уполномоченных субъектов, которая осуществляется специальными правовыми средствами в целях упорядочения общественных отношений. Анализируя современное правовое регулирование в контексте правовых систем, ученые разделяют правовое регулирование в романо-германской, англо-саксонской, религиозной, социалистической правовых системах, а также правовой системе обычного права (Berezina, 2020:107). По мнению И.Ю. Богдановской, для каждой правовой системы характерны свои особенности, в том числе в области правового регулирования (Bogdanovskaya, 2013). Но нельзя отрицать процессы унификации (Bezborodov, 2011), гармонизации и иные факторы влияния (Marochkin, 2011), в результате чего в рамках одной правовой системы существует несколько моделей национального правового регулирования. Е.Н. Трикоз отмечает существование «нового компаративистского феномена» как смешанные правовые системы (Trikoz, 2017), где взаимовлияние происходит не только по «религиозно-этическим и этногеографическим», но и технико-юридическим признакам права. К негативным тенденциям подобного процесса Ю.А. Тихомиров относит «смешение форм правового регулирования», что приводит к падению роли закона (Tihomirov, 2008:30), например, при существовании в романо-германской правовой системе делегированного регулирования происходит замена закона актом органа исполнительной власти. Неравномерное развитие отраслей, беспрерывный поток поправок, изменений и дополнений, «механическое копирование текстов иностранных законов» создают трудности в правоприменении (Tihomirov, 2008:30). Законодатель должен понимать системный характер правового регулирования. Независимо от формы государства, в том числе формы государственно-территориального устройства, каждая правовая система находится в непрерывном развитии, в этой связи правовое регулирование как функция государства требует дополнительных исследований. Специалистами отмечается расширение законодательных полномочий органов исполнительной власти (Strelnikova, 2018), путем реализации практики делегированного регулирования по горизонтали, от центральных органов законодательной власти к исполнительным. В том числе активно применяется практика делегирования законодательных полномочий по вертикали (в основном в федерациях): от центральных законодательных органов к органам законодательной власти субъектов (субъектов федерации, земель, штатов и т.д.). Актуальность настоящего исследования заключается в обобщении и анализе имеющихся знаний относительно содержания делегированного и рамочного регулирования, в том числе круга субъектов правотворчества и форм (источников) регулирования. Методология исследования определена ее источниками. Применение формально-юридического, сравнительно-правового методов исследования позволили проанализировать данные в системе. Рамочное регулирование в системе правового регулирования Теория рамочного регулирования рассматривается в основном специалистами конституционного права в области вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Так, А.В. Безруков утверждает, что ввиду «отсутствия пределов законодательного регулирования по предметам совместного ведения» возникает ряд проблем в области правового регулирования, в этом связи особая роль отводится рамочному регулированию на федеральном уровне» (Bezrukov, 2010:20). «Рамочная модель правового регулирования» в Конституции РФ позволяет «обеспечить ее неизменность и стабильность» (Gadzhiev & Kovalenko, 2012). Не смотря на существование прямого регулирования, федерация может осуществить «рамочное регулирование в соответствующих сферах общественных отношений», а субъект федерации «принимает свой акт, в котором развивает и дополняет нормы федерального законодательства, однако не изменяя их принципиального смысла» (Avakyan, 2014:128). По мнению Н. М. Добрынина, «развитие нового федерализма, формирование регионов нового типа необходимо осуществлять на основе нового законодательства». Фундамент правового регулирования должен состоять «из пакета рамочных федеральных конституционных законов, определяющих основы правового статуса субъектов федерации», точно разделяющих компетенцию основных ветвей власти. В дальнейшем для создания целостной системы государства необходимо принятие профильного законодательства» (Dobrynin, 2004). Во второй половине 1960-х годов рамочное правовое регулирование как механизм разграничения компетенции закреплялся в основных законах ФРГ, Австрии. В результате взаимовлияния правовых систем произошли изменения и в правовом регулировании, «кооперативный» федерализм создавал баланс федеративных отношений, исключал субординацию, основывался на координационном и компетентностном подходе (Nawiasky, 1956). Согласно ст. 75 Конституции ФРГ федерация осуществляла рамочное регулирование, а роль земель состоит в наполнении общих предписаний («закон-рамка») своими «собственными законами» (Nevinsky, 1986:100). Согласно абз. 2 ст. 72 Конституции ФРГ подобный способ правового регулирования используется при 1) невозможности эффективного регулирования на уровне земель, 2) существует риск нарушения прав иных земель и федерации, 3) необходимость единого юридического или экономического пространства. Однако в последующем в результате конституционной реформы в ФРГ Законом от 28 августа 2006 года рамочное регулирование было отменено. Австрийская модель федерализма схожа с ФРГ, разделяет компетенцию предметов ведения по вертикали и горизонтали. Рамочное регулирование предполагает, что законодательные полномочия принадлежат и федерации, и землям в пределах, установленных федерацией, а исполнительные полномочия принадлежат землям (Likholetova, 2004). В странах Европейского союза (далее - ЕС) процессы унификации стали поводом для появления двухуровневой системы регулирования - надевропейской (в основном на основе рамочного регулирования) и национальной (национальное регулирование). С.А. Глотов указывает на значение Договора об учреждении Европейского Экономического Сообщества (Договор о ЕЭС) в процессе гармонизации европейского рамочного регулирования (Glotov, 2010:42), который «закрепил принципы экономической интеграции» и условия для дальнейшего развития стран ЕС. Договор о ЕЭС - это ««рамочный» документ, главное значение которого состоит в учреждении политической организации, наделенной широкими полномочиями по проведению общей политики, созданию правовых основ функционирования общего рынка» (Glotov, 2010:42). Рассмотрение рамочного регулирования специалистами в области конституционного права вполне обосновано. Прежде всего нормативный характер рамочного регулирования основывается на его нормах, закрепленных в соответствующих правовых актах. Поскольку конституционно-правовые нормы содержат такое средство правового регулирования как неопределенность, то подобные исследования в области конституционного и международного права закономерны. Наименьший объем правовой определенности отмечается среди конституционно-правовых норм, подобное предопределено сферой правовых отношений. Неопределенность правовой нормы, по мнению Д.С. Велиевой, М.В. Преснякова создает возможность применимости при любых изменениях (Velieva & Presnyakov, 2021:210). Правовые нормы, создаваемые в результате рамочного правового регулирования, определяются как «императивные требования высокой степени нормативной обобщенности» «и составляющие «резервуар» для правоприменительной решений в конкретных ситуациях» (Panchenko, 2012:35). С точки зрения содержания рамочное регулирование включает в себя «молчания закона (законодателя)», которое существует в частичной и квалифицированной формах, утверждает В.Ю. Панченко. Первой форме присущи нормы общего характера, направленные на регулирование определенного рода правоотношений (Panchenko, 2012). Вторая форма существует в двух и более нормативных актах, при этом выделяются среди них общие и специальные акты (Panchenko, 2012). Общие правовые акты состоят из относительно определенных средств и норм, специальные состоят из абсолютно-определенных, детально регулирующих поведения сторон норм-правил (Panchenko, 2012). «Молчание законодателя» в совокупности с иными средствами часто используются в правовом регулировании, отмечает И.П. Кожокарь (Kozhokar, 2020:149). В.М. Баранов содержание «квалифицированного молчания законодателя» рассматривает через соотношение теорий правосознания, правотворчества, интерпретации, реализации права (Baranov, 2008). Открытый характер нормы, которая конкретизируется правоприменителем характерно для такого молчания законодателя как преднамеренное, считает Л.А. Морозова (Morozova, 2002:332). Рамочное регулирование также, как и делегированное, в литературе описывается через его форму (источник) как рамочное законодательство. В большинстве словарей «рамочный закон» определяется как источник, содержащий общие принципы регулирования. Создаваемое в результате рамочного регулирования рамочное законодательство в форме рамочных директив, рамочных конвенций и иных источников часто используется законодателем в целях гармонизации правовой системы отдельного государства, либо на международном уровне (Bezborodov, 2003). «К примеру, в рамочных конвенциях, не содержащих конкретизированных модельных норм (конкретной правовой модели), уровень моделирования - общий, концептуальный, абстрактный. Рамочный характер будет означать здесь общий характер положений документа, допускающий гибкость при их использовании» (Bezborodov, 2003:162). Модельное, типовое, рамочное регулирование свидетельствует о высоком уровне правовой культуры государства (Bezborodov, 2002). Значение рамочного регулирования весомо и в экономической сфере. Так, И.П. Воробьева подчеркивает, что «государство определяет «рамочные» условия экономической деятельности… Излишняя регламентация не позволяет проявить в полной мере предпринимательскую активность. В этих условиях важной стратегией власти становится определение рамочных условий функционирования субъектов рынка. Государство определяет главные параметры деятельности, устанавливает основные ограничения и запреты, оставляя решение иных вопросов на усмотрение физических и юридических лиц» (Vorobieva, 2014:29). Не оспаривается факт в доктрине факт, что субъектами рамочного регулирования являются законодательные органы, которые не делегируют свои полномочия исполнительной власти, президенту или иным органам, а напрямую осуществляют правовое регулирование. Пределы рамочного правового регулирования предполагают разграничение полномочий на нескольких уровнях: по вертикали и по горизонтали. Примером последнего может служить делегированного регулирование. Соотношение делегированного и рамочного регулирования Институт делегированного регулирования известен с XVI века, впервые он появился в Англии и в последующих столетиях стал активно использоваться для осуществления правового регулирования. В конце XIX - начале XX веков с активным развитием научно-технического прогресса данный институт стал основным видом правового регулирования в странах Европы. Передача законодательных функций высшему органу исполнительной власти (Франция, Италия, Испания и другие), либо главе государства (Беларусь, Казахстан, Кыргызстан) по поручению высшего органа законодательной власти способствовали, с одной стороны, усилению органов исполнительной власти, а с другой, централизации власти у главы государства (Sukharev, Krutskikh & Sukhareva, 2003). Основание для передачи данных функций закреплено либо в основном законе государства (конституции), либо в специальном законе, также соглашениями и договорами, либо подобное закрепление отсутствует. Баглай М.В., Мишин А.А., Чиркин В.Е., Маклаков В.В., Марченко М.Н., Стрельникова Н. А. и другие рассматривали институт делегированного регулирования в свете издания высшими органами исполнительной власти нормативных актов по поручению высших законодательных органов, обладающих силой закона (Baglai, 2022; Maklakov, 2012; Marchenko, 2019; Marchenko; 2009; Mishin, 1972; Chirkin, 2013; Strelnikova, 2016; Strelnikova, 2018). Например, Федеральным законом от 01.04.2020 года № 102-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - ФЗ № 102) были делегированы дополнительные полномочия органам исполнительной власти в области налоговых правоотношений, при этом были определены условия и сроки действия подобных полномочий. Конкретизация ФЗ № 102-ФЗ осуществлялась в дальнейшем Правительством РФ и главам субъектов РФ. Однако в определенных случаях делегированное регулирование может быть вынужденным в силу определенных обстоятельств, например, чрезвычайное или военное положение, в силу чего законодательные органы не могут осуществлять свои полномочия. Кузьмин А. В., Грошков Н.Н. отмечают Указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 года «О военном положении», вводивший данный правовой режим в связи с вторжением на территорию Советского Союза войск фашистской Германии и ее союзников, который делегировал «всю полноту власти в местностях, объявленных на военном положений, от гражданских органов власти к военным советам и высшему командованию войсковых соединений (где нет военных советов) с предоставлением самых широких правомочий» (Kuzmin, Groshkov, 2021:18). Отсутствие единства в определении органа исполнительной власти, уполномоченного принимать конкретизирующий нормативный акт, создает трудности в названии субъектов делегированного регулирования. К ним относят: органы исполнительной власти, правительство, правительства или глав государств (Strelnikova, 2016), должностных лиц (Oksamytny, 2004). Специфика проявляется в реализации законодательных функций субъектом, для которого издание нормативного акта не является основным полномочием. Иностранное законодательство (например, в Великобритании) допускает существование делегированного регулирования при передаче высшими органами исполнительной власти своих полномочий на уровень территориальных единиц (Sukharev, Krutskikh & Sukhareva, 2003; Karakchiev, 2007) в форме деволюции (Sukharev, Krutskikh & Sukhareva, 2003). Целевое направление определяется принятием законодательным органом власти специальных источников права (рамочный закон). Особый характер данного акта определяется выбором специальных технико-юридических средств, в том числе неопределенностью как способа правового регулирования. Поскольку детальное регламентирование предполагает учет конкретной ситуации (Vlasenko, 2014:96), то конкретизация проводится органом исполнительном власти, без которого реализация и применение рамочного законодательства представляется не эффективным. Многие вопросы не регулируются сознательно, поскольку данная компетенция передается другим органам (Cherdancev, 1974). Закон Республики Корея № 17347 от 09.06.2021 «Рамочный закон о науке и технологиях» с изменениями и дополнениями[9] содержит ряд положений о делегировании полномочий Правительству страны по развитию научного и технологического процесса в государстве. Закон выстроен четко и лаконично (определены цель, причина, задачи, общая философия закона, взаимосвязь с другими законами, обязанности государства и др.), иногда превалирует избыточность в содержании некоторых статей, но в них подробно регламентируются действия Правительства, иных органов, должностных лиц. С одной стороны, положительно можно расценивать с точки зрения правоприменения, все позиции в одном нормативном акте, а с другой, качество закона падает за счет того, что содержание регламентируемых норм «раздувает» нормативный акт, т.к. данные положения вполне могли бы содержаться и в положениях соответствующих органов. Интересным представляется построение самих норм: санкция не встречается, редкие гипотезы, в основном - диспозиция. Характер норм исключительно императивный, свобода выбора действий не предусмотрена, что вполне, как пример, можно позаимствовать в систему законодательства РФ в некоторых сферах правового регулирования. В законе Республики Корея № 17347 от 09.06.2021 присутствуют и оценочные понятия, например, не конкретизируется содействие интернационализации науки и техники, научно-технический обмен и сотрудничество между Южной и Северной Кореей, продвижение научно-технической культуры, продвижение научно-технических инноваций в частном секторе и т.д. Закрепляется, что детальная регламентация вопросов будет осуществлять уполномоченным органом. Нормы, принимаемые в рамках делегированного регулирования, издаются в основном органами исполнительной власти при определенных обстоятельствах за рамками своей компетенции по поручению законодательного органа власти (Sukharev, Krutskikh & Sukhareva, 2003; Oksamytny, 2004; Chistyakov, 2010). Формой делегированного регулирования могут быть и ордонансы (Франция, Румыния), в том числе ограниченные по времени действия и предполагающие одобрение законодательного органа власти (Marchenko, 2019:464). Юридической силой закона обладают и законодательные декреты, принимаемые органами исполнительной власти (Италия, Испания) в порядке делегированного регулирования (Sukharev, Krutskikh & Sukhareva, 2003). Из вышеперечисленных практик и анализа юридической доктрины следует, что основной формой делегированного регулирования является делегированное законодательство, которое представляет собой особый нормативный правовой акт, обладающий юридической силой закона. Возникает вопрос, какие акты следует понимать под делегированными, включают ли они акты (рамочные законы) законодательных органов или последние являются юридическими фактами возникновения делегированного регулирования? Как отмечает Н.А. Стрельникова, механизм делегированного регулирования включается в себя принятие рамочного нормативного акта, в котором содержится условие о передачи законодательных функций по соответствующему предмету регулирования исполнительному органу власти с изданием последним конкретизирующего нормативного акта (Strelnikova N.A., 2016; Fiorina, 1982; Heritier & Moury & Bischoff & Bergström, 2013). К особенностям форм делегированного регулирования относят такой признак, как юридическая сила закона и принятие его иным, т.е. не законодательным, органом власти (Strelnikova N.A., 2016:39). Существующая подмена понятий в определении того, какой нормативный акт (рамочный или делегированный) принимается для делегирования полномочий создает трудности в характеристике источников правового регулирования. Неоднозначность сохраняется и в словарях. Так, в Большом юридическом словаре под рамочным законом (закон-рамка) понимается «особая форма законодательных актов, принимаемых парламентом во Франции и ряде государств (бывших французских колоний); устанавливает лишь общие принципы регулирования какой-либо сферы. После этого принимаются соответствующие акты регламентарной власти» (Sukharev, Krutskikh & Sukhareva, 2003). В белорусской юридической энциклопедии Д.А. Лагун определяет «закон-рамку» (рамочный закон, закон-каркас) как «особый вид законов, принимаемых парламентом, и устанавливающих лишь общие правила регулирования определенной области общественных отношений. Как правило, данные законы не имеют прямого действия и требуют издания в свое развитие нормативных правовых актов органами исполнительной власти. К рамочным законам можно отнести и такие законы, большинство норм которых носит отсылочный характер. Поэтому парламент нередко использует такую форму законотворчества в целях делегирования своих полномочий правительству, которое конкретизирует и детализирует рамочный закон, восполняя тем самым сознательные пробелы в правовом регулировании, допущенные законодателем» (Lagun, 2007). Представляется разумным определять нормативный акт, который содержит положения о делегировании полномочий, как рамочный, который носит общенормативный и общеобязательный характер. Способ изложения правовых норм может быть ссылочным, с относительно-определенными нормами. Органом, уполномоченным издавать подобный рамочный закон, является центральный орган законодательной власти, который издает рамочный закон, содержащий общие сведения об обстоятельствах, условиях, времени и обстоятельствах передачи части законодательных полномочий органу исполнительной ветви власти. В свою очередь, уполномоченный орган, которому делегируются полномочия, издает делегированный правовой акт (делегированное законодательство). Заключение Ряд западных авторов оценивают тенденцию взаимопроникновения законодательной и исполнительной власти, «появление законодательствующей исполнительной власти (the legislating executive)» (Strelnikova, 2018:26), в том числе подчеркивают, что «законотворческий процесс (law-making process) - это объединение и сочетание исполнительной и законодательной власти» (Alder, 2013:128), а полномочия исполнительной и законодательной ветвей власти «постоянно и неизбежно дублируются» (Alder, 2013:129). Закономерно объединение и сочетание элементов правового регулирования. Тем не менее, различие рамочного и делегированного регулирования прослеживается в следующем. Во-первых, соответствующее правовое регулирование осуществляется разными ветвями власти, разными органами, должностными лицами. Во-вторых, предметом рамочного регулирования могут быть различные сферы общественных отношений, а не только затрагивающие вопросы публичной власти, передачи полномочий. В-третьих, рамочное регулирование преимущественно закрепляется в основном законе (конституции) в области разграничения компетенции, в то время как вопросы делегирования могу быть не прописаны в законодательстве. В-четвертых, делегированное регулирование отличается скоростью, оперативностью в принятии правовых актов. В-пятых, качество юридической техники выше в актах законодательных органов, т.е. рамочном регулировании. Сентенция исследования заключается в том, что основной формой взаимодействия рамочного и делегированного регулирования является рамочное законодательство. Особенности каждого вида правового регулирования определяют содержание его форм (источников), соответственно рамочное законодательство в рамках делегированного регулирования является его элементом. Однако это не препятствует существованию рамочного регулирования в рамках нормативного или индивидуального регулирования. Представляется, что целью рамочного регулирования является создание условий для установления, изменения или прекращения юридических прав и обязанностей субъектов права с целью дальнейшей конкретизации общественных отношений на последующих уровнях правового регулирования.

Об авторах

Ксения Евгеньевна Довгань

Алтайский государственный университет

Автор, ответственный за переписку.
Email: dok2122@bk.ru
ORCID iD: 0000-0003-4614-1936

кандидат юридических наук, доцент юридического института

Российская Федерация, 656049, г. Барнаул, пр. Ленина, 61

Список литературы