COVID-19 и правовое регулирование в Великобритании

Полный текст

Введение Пандемия COVID-19 - это продолжающийся глобальный кризис, вызванный вирусом SARS-CoV-2, который заставил государства во всем мире принимать срочные меры и характеризуется как один из наихудших для целого поколения (Stewart, 2020). Исключительные события, связанные с его распространением, привели к ситуации, которая сравнивается с состоянием войны (Gillis, 2020). 30 января 2020 г. Всемирная организация здравоохранения объявила о чрезвычайной ситуации в области общественного здравоохранения, имеющий международное значение, и государствам было рекомендовано подготовиться к глобальному распространению COVID-19 из Восточной Азии[105], а 11 марта эта ситуация уже была охарактеризована как пандемия[106]. Большинство государств мира объявили о чрезвычайной ситуации в области здравоохранения или ввели иные особые режимы, чтобы противостоять распространению вируса. Органы государственной власти, как отмечается, «вынуждены были заниматься сходными проблемами, связанными с защитой публичных интересов и обеспечением права на здоровье, неразрывно связанного с правом на жизнь» (Vasilieva, 2020:5) и «пытались найти надлежащий правовой ответ» (Cormacain & Bar-Siman-Tov, 2020:239-243). Органы государственной власти предприняли целый комплекс мер, которые можно охарактеризовать как беспрецедентные по своим масштабам и воздействию с точки зрения юридических последствий на права и свободы человека. Ограничения распространялись и распространяются не только на свободу передвижения, свободу предпринимательской деятельности, свободу собраний, но и косвенно на право на личную и семейную жизнь, право на образование и т.д. Таким образом, «состояние свободы фактически сводится к исключению, т.е. все, что несанкционированно - запрещено» (Sizaire, 2020). Роль актов «мягкого» права на чрезвычайную ситуацию в области здравоохранения в Великобритании Первоначально реакция органов государственной власти в Великобритании отличалась от реакции в других европейских странах. Для нее был характерен либеральный подход к кризисным явлениям в области здравоохранения. В частности, премьер-министр выступал за коллективный иммунитет, в стране не были введены серьезные ограничительные меры, разрешалось проведение массовых публичных мероприятий. Премьер-министр стремился обеспечить непрерывность британской экономической деятельности, полагая, что ограничительные меры, принятые в других странах, являлись непропорциональными и не имели достаточного обоснования с медицинской точки зрения (Grogan, 2020; Bates, 2020:102-112; Frowde, Dove & Laurie, 2020:463-464). Несмотря на то, что в феврале 2020 г. в соответствии с Правилами об охране здоровья (коронавирус) были введены меры, позволяющие закрывать определенные предприятия, а также помещать на карантин лиц, возвращающихся из-за границы[107], вместе с тем речь не шла о том, что будут предприниматься более серьезные шаги, направленные на борьбу с распространением вируса. Однако после заявления Имперского медицинского колледжа о том, что такая стратегия правительства приведет к 250 000 смертей[108], заставило изменить выбранное направление и начиная с 16 марта 2020 г. вводились все более строгие ограничения в целях предотвращения передачи инфекции от человека к человеку[109]. При этом данные меры основывались на актах, относящихся к категории «мягкого права», которые известны доктрине международного публичного права и права Европейского союза (Sorabji & Vaughan, 2021:143-148). В частности, 16 марта 2020 г. было принято Руководство «Социальное дистанцирование для всех жителей Великобритании, включая детей и защита пожилых и уязвимых лиц»[110] и правительство Великобритании настоятельно рекомендовало, хотя и не предписывало в обязательном порядке, лицам с симптомами COVID-19 оставаться дома в течение 14 дней[111]. Вместе с тем 23 марта 2020 г. было принято еще одно Руководство «Оставаться дома и вдали от других (социальное дистанцирование)»[112], которое в течение нескольких дней являлось единственным актом, предусматривающим локдаун и ограничивающим права и свободы человека, предусматривающим требования соблюдать «социальную дистанцию» и «оставаться дома» для всего населения, а также запрет собраний более двух лиц и закрытие большинства предприятий, учреждений и организаций в Великобритании. При этом в данном Руководстве указывалось, что полиция и соответствующие органы вскоре будут следить за соблюдением данных мер, а в случае нарушения будут налагаться штрафы. В этот же день Премьер-министр Правительства Великобритании заявил: «С этого вечера я должен дать населению простое указание - вы должны оставаться дома» и объявил об ограничительных мерах, предусмотренных Руководством[113]. С одной стороны, выбор использовать акты «мягкого права» в ответ на кризис в области здравоохранения понятен. При их принятии не требуется соблюдения формальных процедур, и органы исполнительной власти могут очень быстро вводить необходимые требования. В возникшей кризисной ситуации может показаться, что подобного рода акты являются «идеальным» правовым средством для реагирования в рамках существующих позитивных обязательств государства по защите населения. Однако существует и недостаток. Акты «мягкого права» не являются обязательными и не влекут применение санкций при их не соблюдении, хотя могут создавать такое впечатление. По сути они представляют собой рекомендации и только поощряют требуемое поведение (Barraud, 2014; Piveteau, 2020). В данном контексте указывалось, что подобного рода акты не могут иметь никаких юридических последствий согласно конституционным основами Великобритании[114]. Очевидно, что ограничение основных прав и свобод человека, связанных с введением локдауна, должно осуществляться строго в соответствии с процедурами, предусмотренными для этой цели, что подразумевает наличие точной и ясной законодательной основы без противоречий и двусмысленности. В данном случае показателен опыт Новой Зеландии, где Высокий суд постановил, что требования, связанные с введением локдауна в стране (в период с 26 марта по 3 апреля 2020 г.) являлись необходимыми, разумными и соразмерными, однако они были незаконными, так как правовой основой являлись акты «мягкого права», а права и свободы людей строго ограничивались и объявления о санкциях создавали впечатление, что принятые меры для борьбы с кризисом были обязательными[115] (English, 2020). Вместе с тем в настоящее время на сайте Правительства Великобритании содержится более 400 таких руководств и отсутствует ясность относительно того, какой из этих актов должен иметь приоритет. Кроме того, в таких актах могут содержаться ссылки на другие руководства, принятые для борьбы с кризисом в обрасти здравоохранения. Они содержат различные утверждения, начинающиеся со слов «Вы должны», при этом не указывается правовая основа, на которой основываются подобные требования и какова их юридическая сила. Новый Акт о короновирусе 2020 г. и последующий отказ от единого законодательного регулирования в Великобритании Официальной конституционной процедуры объявления чрезвычайного положения в Великобритании не существует. Однако с 1920 г. действует специальное законодательство для реагирования на подобные ситуации. В настоящее время действует Акт о чрезвычайных обстоятельствах 2004 г.[116], который был специально разработан и является законодательной основой для особых ситуаций и уполномочивает (среди прочего) органы исполнительной власти, в частности, в соответствии с разделами 20 и 21, издавать нормативные акты в отношении различных событий, в том числе связанных с охраной здоровья населения. В соответствии с данным актом предусматривается строгий парламентский контроль за осуществлением предоставленных органам исполнительной власти полномочий и актами, которые ими принимаются (Sumption, 2020). Такие акты должны пересматриваться и обновляться каждый месяц, не могут использоваться для ограничения собраний или внесения значительных изменений в уголовно-процессуальное законодательство. Однако указанный акт не использовался в качестве реагирования на распространение СOVID-19 в Великобритании. В целом законодательной основой для борьбы с кризисом в области здравоохранения стали: Акт об общественном здравоохранении (борьба с заболеваниями) 1984 г. с изменениями 2008 г.[117] и новый Акт о коронавирусе, который вступил в силу 26 марта 2020 г.[118] Цель нового закона - предоставить правительству временные, дополнительные полномочия для замедления процесса распространения COVID-19, а также предусмотреть меры, направленные на преодоление возникшего кризиса в области здравоохранения. Это обширный документ, объемом 348 страниц, включающий в себя две части, 102 статьи и 29 приложений, был принят Парламентом в ускоренном порядке и одобрен за один день. Положения данного акта распространяются на Англию, Уэльс, Северную Ирландию и Шотландию. При этом все регионы Соединенного королевства имеют право принимать нормативные акты, которые отражают их специфику и различия в области здравоохранения и социального обеспечения. В частности, в Шотландии был принят отдельный Акт о коронавирусе. В нем содержатся определенные положения, касающиеся защиты арендаторов от выселения, проведение судебных разбирательств с помощью электронных средств, увеличение процессуальных сроков для уголовных разбирательств. Акт о коронавирусе 2020 г. содержит положения об экстренной регистрации медицинских и социальных работников, с тем чтобы увеличить количество медицинского персонала за счет упрощения требований к его регистрации, предоставить возможность временно осуществлять дополнительный набор сотрудников в сфере здравоохранения из числа выпускников медицинских вузов или уже вышедших на пенсию сотрудников. Кроме того, он предусматривает набор волонтеров для оказания экстренной помощи, новые требования в отношении неоплачиваемого отпуска, компенсацию в случае уменьшения заработка. Вносятся изменения в действующее законодательство, касающееся психиатрических учреждений, изменяется порядок оказания им помощи и поддержки со стороны Национальной службы здравоохранения Великобритании и местных органов власти. Скорректированы требования к регистрации актов гражданского состояния, увеличены сроки хранения отпечатков пальцев и данных ДНК. В соответствии с положениями данного Акта устанавливаются требования в отношении осуществления следственных действий в период пандемии, вводится использование телекоммуникационных технологий в судах и трибуналах. В нем регламентируются также вопросы вакцинации в Шотландии; закрытия школ и детских дошкольных учреждений и обеспечения непрерывности образовательного процесса; обязательных выплат по болезни. Заключительные разделы данного Акта касаются полномочий медицинских работников, связанных с обращением с потенциально инфицированными лицами, а также мер, связанных с проведением публичных собраний и мероприятий, закрытием помещений, переносом выборов и референдумов, финансовой поддержкой промышленности. Акт о коронавирусе 2020 г. - это временное чрезвычайное законодательство. Срок действия большинства его положений истекает через два года (ст. 89), однако он может быть продлен или сокращен на шесть месяцев (ст. 90). При этом Парламент должен каждые шесть месяцев пересматривать действие положений данного Акта (ст. 98). Принятие в Великобритании специального законодательного акта рассматривалось как «хорошая модель». В нем содержатся детальные положения о различных видах чрезвычайных полномочий, и акты органов государственной власти должны приниматься на его основе. После завершения чрезвычайной ситуации данный Акт прекращает свое действие, и все принятые на его основе акты автоматически отменяются (Cormacain, 2020:256). Однако по мере распространения пандемии от единого правового регулирования пришлось отказаться. В частности, в четырех регионах Соединенного королевства были приняты отдельные Правила о защите здоровья (коронавирус, ограничения): в Англии и Уэльсе - на основании Акта об общественном здравоохранении (борьба с заболеваниями) 1984 г., в Северной Ирландии - Акта о здравоохранении 1967 г., в Шотландии - Акта о коронавирусе 2020 г.[119] Именно в соответствии с данными Правилами были введены ограничения основных прав и свобод человека. Принятые меры предполагали закрытие определенных учреждений (п. 4-5), ограничение общественных собраний (запрещались собрания более двух человек - п. 7)[120] и свободы передвижения, поскольку никто не мог покинуть место проживания без разумного оправдания (п. 6)[121]. Разумным оправданием признавалось приобретение предметов первой необходимости; занятие спортом, самостоятельно или с другими членами семьи; обращение за медицинской помощью; оказание помощи, включая соответствующий уход за уязвимым лицом или оказание неотложной помощи; сдача крови; передвижение для целей, связанных с осуществлением трудовой деятельности, или для предоставления добровольных или благотворительных услуг, если лицо не может работать или предоставлять эти услуги по месту проживания; присутствие на похоронах; выполнение юридических обязательств; получение в случае необходимости доступа к определенным государственным услугам. В случае разумной необходимости или потенциальной опасности причинения вреда здоровью допускалась возможность переезда. Полиция обеспечивала соблюдение данных требований, нарушение которых влекло ответственность в виде штрафа. Полиция могла узнавать о причинах отсутствия лиц по месту проживания. Она получила указание убеждать, уговаривать, вести переговоры и давать советы и могла применить разумную силу только в том случае, если лицо отказывалось вернуться к месту проживания. В средствах массовой информации сообщалось о случаях ненадлежащего использования своих полномочий сотрудниками полиции[122]. В качестве надлежащей практики отмечался шотландский опыт назначения независимого эксперта для наблюдения над осуществлением новых полномочий. В литературе отмечается, что установленные требования были нечеткими, запутанными, противоречивыми, а также наделяли сотрудников полиции свободой действий в отношении того, каким образом применять соответствующие полномочия (Joseph, 2020:258). С одной стороны, перечень разумных оправданий не являлся исчерпывающим, и у лица могла возникнуть необходимость покинуть место проживания в случае, не предусмотренном Правилами. С другой стороны, неопределенность в отношении того, что считать допустимым, создавала условия для различий в правоприменении. При этом имелись определенные различия в Правилах, действующих в разных регионах Великобритании. Например, в Уэльсе люди не могли выходить из дома для занятия спортом чаще одного раза в день, что не было предусмотрено в других частях страны. В Шотландии только полицейские обладали полномочием вернуть человека домой в принудительном порядке, а в Англии этим правом наделялись также представители общественной поддержки полиции или любые лица, назначенные министром (Hickman, Dixon, & Jones, 2020). В заявлении премьер-министра от 28 мая 2020 г. о смягчении связанных с локдауном мер также предусматривались различия в правовом регулировании между регионами Великобритании[123]. Так, в Англии в отличие от других частей страны существовала возможность покинуть место проживания без разумного оправдания. При этом в Шотландии, Северной Ирландии и Уэльсе прогулки допускались только один раз в день, а занятия спортом - только рядом с местом проживания. Другие различия касались возвращения к трудовой деятельности, возможности использования транспортных средств для занятия спортом (разрешено без ограничений в Англии), открытия спортивных сооружений (запрещено в Шотландии и Уэльсе, разрешено в Англии и Северной Ирландии), ношения масок на открытом воздухе[124]. Премьер-министр Уэльса заявил, что нет достаточных доказательств, для того чтобы заставлять людей носить маски в общественных местах. Правительство Шотландии рекомендовало носить маску везде, а Правительства Англии и Северной Ирландии - только в закрытых общественных местах, где социальное дистанцирование невозможно, например в транспорте или в продуктовых магазинах. Оценка правовых мер органов исполнительной власти Принятые органами исполнительной власти правовое меры оценивались по-разному: не только как «подходящие и необходимые», «основанные на положениях действующего законодательства» (King, 2020), но и как незаконные, нарушающие права и свободы (Craig, 2020; Sumption, 2020). Кроме того, поднимался вопрос и о соответствии введенных требований и запретов международным обязательствам страны, в частности, в рамках Европейской конвенции о защите прав и свобод человека 1950 г. (Brandreth & Lord Sandhurst, 2020). Аргументы критиков сводились к следующему. Акт об общественном здравоохранении (борьбе с заболеваниями) 1984 г.[125], на основании которого были приняты ограничительные меры, предоставляет министру здравоохранения право принимать нормативные акты «в целях предотвращения, защиты, контроля или обеспечения мер в связи с воздействием или распространением инфекции или заражения» (ст. 45С). Вместе с тем эти ограничения и запреты в соответствии с ст. 45G распространяются только на инфицированных лиц (Anderson, 2020; Craig, 2020). Традиционно заболевания контролируются посредством введения ограничений в отношении инфицированных, а не здоровых лиц. В соответствии с Актом об общественном здравоохранении (борьбе с заболеваниями) 1984 г. судьям разрешается ограничивать свободу человека, если он инфицирован и существует опасность распространения инфекции (ст. 45G). Судья может назначить медицинское освидетельствование, госпитализацию лица, установить правила выписки его из больницы, предусмотреть изоляцию и карантин для этого лица (Sumption, 2020). В чрезвычайных ситуациях министр принимает меры, предоставляющие исполнительной власти возможность налагать ограничения на инфицированных лиц. Таким образом, данный Акт предоставляет официальным лицам право издавать распоряжения в отношении лиц, считающихся инфицированными, или помещений, признанных зараженными. При этом в соответствии со ст. 45С Акта об общественном здравоохранении (борьбе с заболеваниями) должностные лица могут издавать нормативные акты, связанные с контролем в отношении мероприятий или собраний. В самом Акте понятие «собрание» не определяется, однако из контекста следует, что речь идет не просто об обычном социальном взаимодействии, например в домах у людей (Sumption, 2020). Таким образом, принятие ограничительных мер на основании положений Акта об общественном здравоохранении (борьбе с заболеваниями) несовместимо с принципом законности. А предусмотренные в Правилах требования являются ultra vires, а не только непропорциональными, поскольку органы государственной власти не уполномочены контролировать жизнь здоровых людей. Очевидно, что участие Парламента в борьбе с кризисом в сфере здравоохранения являлось минимальным. Вероятно, введение ограничительных мер и запретов в области прав и свобод человека должно было основываться на акте Парламента, в котором предусматривались бы определенные гарантии и формы парламентского контроля. Это можно было сделать даже в рамках Акта о коронавирусе 2020 г. Если бы органы исполнительной власти издавали свои нормативные акты на его основе, это способствовало бы необходимой правовой определенности. Вместе с тем акты органов исполнительной власти принимаются либо без законодательной основы или на основании различных законов, в частности, на основании положений Акта об остеопатах 1993 г., Акта о Национальной службе здравоохранения (Уэльса) 2006 г., Акта о гражданском судопроизводстве 1997 г., Акта о налоге на добавленную стоимость 1994 г. и т.д. Все это в значительной степени затрудняет контроль, пересмотр или отмену тех или иных требований. Если бы все эти акты были приняты на основании Акта о коронавирусе 2020 г., то его отмена привела бы к прекращению их действия. Судебное оспаривание актов органов исполнительной власти В Великобритании в судебном порядке оспаривались и продолжают оспариваться акты органов исполнительной власти, принимаемые в условиях пандемии (Guy, 2020; Tomlinson, Hynes, Maxwell & Marshall), в связи с тем, что данные акты существенным образом ограничивают права и свободы человека, противоречат положениям Акта о правах человека 1998 г., международным обязательствам и традиционным основам common law. В этом контексте существенный интерес представляет решение Апелляционного суда по делу R (Dolan and Оthers) v. Secretary of State for Health and Social Care, получившее широкий общественный резонанс[126]. В июне 2020 г. британский бизнесмен Саймон Долан организовал краудфандинг, требуя судебного пересмотра принятых правительством мер как нарушающих положения Европейской конвенции о защите прав и свобод человека[127]. По мнению истца, система связанных с локдауном мер являлась незаконной. Правила и принятые в соответствии с ними меры вступали в противоречие с Европейской конвенцией, представляли собой несоразмерное нарушение прав и свобод, ограничивавшее жизнь и деятельность всего населения. Кроме того, с момента принятия 26 марта 2020 г. Правил до их утверждения Парламентом прошло семь недель. Таким образом, эти акты принимались без какого-либо парламентского контроля и обсуждались представительным органом лишь несколько недель спустя. В исковом заявлении акцентировалось внимание на том, что положения Акта об общественном здравоохранении (борьбе с заболеваниями) 1984 г. не предусматривают домашнего ареста для всего населения и что существовала возможность принятия менее ограничительных мер. Истец полагал, что держать все население под домашним арестом, запрещать все собрания и устанавливать другие ограничения было необоснованно, поскольку вероятность смерти детей и молодежи в возрасте до 20 лет минимален, а взрослых в возрасте до 60 лет - крайне низок. Он полагал, что закрытие школ не являлось соразмерным. В отношении соблюдения ст. 5 Конвенции Апелляционный суд пришел к заключению, что принятая в марте 2020 г. система мер не представляла собой незаконного вмешательства в право на свободу, пояснив, что в данном случае истец неверно истолковал положения Правил, уравняв введенные ограничения с домашним арестом или даже комендантским часом (п. 93). Апелляционный суд установил, что требования Правил представляли собой вмешательство в осуществление права на уважение частной и семейной жизни, однако это вмешательство было обоснованным согласно п. 2 ст. 8 Конвенции, поскольку преследовало законную цель - охрану здоровья и являлось пропорциональным (п. 96). Не были нарушены и положения ст. 11 Конвенции (свобода собраний и объединений). Как указал Апелляционный суд, принятые меры не могут рассматриваться как противоречащие Конвенции, поскольку ограничения соответствовали публичным интересам с учетом серьезности пандемии в конце марта 2020 г. (п. 103). Применительно к праву на образование, предусмотренному ст. 2 Протокола № 1 Конвенции, Суд признал соблюдение справедливого баланса между индивидуальными правами человека и публичными интересами с учетом того, что школы, как правило, оставались открытыми для детей ключевых работников[128] и осуществлялось преподавание on-line. И в исключительных условиях пандемии у Суда отсутствовали основания для вмешательства в действия органов исполнительной власти в этой сфере (п. 113-114). Таким образом, в решении Апелляционного суда признается, что принятые меры, хотя и оказывали воздействие на права и свободы человека, являлись законными, соразмерными и не противоречили положениям как национального, так и международного права. Заключение Одной из особенностей современной пандемии является не только малоизученность инфекции, вызывающей заболевание, но и то, что она произошла в период наибольшей в истории человечества мобильности населения. Международные авиаперевозки, развитие общественного и частного транспорта способствовали повсеместному и быстрому распространению COVID-19 в глобальном масштабе. Не случайно государства ввели ограничения на передвижение и взаимодействие людей, чтобы сдержать и замедлить распространение вируса (Thomson & Ip, 2020). Кроме того, никто из нынешнего поколения не сталкивался ранее с глобальной пандемией, что, безусловно, влияет на тип реагирования в чрезвычайной ситуации. Кризисы в области общественного здравоохранения характеризуются значительной неопределенностью, отсутствием достаточного времени на реагирование, нехваткой опыта и потенциально разрушительными последствиями. Реагирование на новую пандемию, представляет собой серьезную проблему. Проблемы, связанные с борьбой с пандемией, не являются чисто британскими, они характерны и для других стран. Безусловно, характер, масштабы и последствия ситуации, связанной с распространением вируса СOVID-19, требуют принятия быстрых правовых решений. В силу длительности и формализованности процедур принятия решений Парламенту сложно соответствовать этим требованиям (Griglio, 2020), поэтому именно на органы исполнительной власти возлагается данная обязанность. В случае возникновения чрезвычайной ситуации органы государственной власти обязаны принимать адекватные меры. Система ограничительных мер представляет собой сложный баланс прав и ценностей, и органы государственной власти вынуждены чем-то «жертвовать». В связи с тем, что возникшая ситуация в области здравоохранения является серьезной и беспрецедентной, крайне важно, чтобы любые предпринимаемые меры имели четкую правовую основу (Brandreth & Lord Sandhurst, 2020). В данном случае важна правовая определенность в отношении того, какие правила действуют и когда применяются, а также каким образом они толкуются соответствующими органами. Вводимые меры должны быть ограничены по времени, необходимы и пропорциональны той ситуации, на которую они рассчитаны. Соответствующие меры должны осуществляться под независимым и эффективным контролем. Представляется, что новые законодательные акты в области чрезвычайных ситуаций, в том числе и в области здравоохранения, необходимо разрабатывать в обычное время для соблюдения необходимого и всестороннего рассмотрения и обсуждения, чтобы обеспечить наилучший баланс интересов. В данном контексте отмечается, что принятие таких актов, редко, если вообще когда-либо, оказываются панацеей. Законодательство, введенное в спешке, вызванное чрезвычайной ситуацией, часто обладает недостатками, включая расплывчатые требования, предусматривающие широкое делегирование дискреционных полномочий, а также отсутствие необходимого парламентского контроля (Grogan, 2021). Вместе с тем следует согласиться, что в силу объективных причин (неизученность вируса, отсутствие четких представлений о способах борьбы с ним) никто не может точно сказать, какими должны быть эти меры. Они выявляются методом проб и ошибок (Varlamova, 2020:29). Серьезность данного кризиса нельзя недооценивать, однако это не исключает необходимость оценки того, как государственные органы реагируют в данной ситуации, в частности, в сфере защиты прав и свобод человека. Именно способность органов власти действовать в чрезвычайной ситуации определяет эффективность правопорядка, соблюдение которого является одним из обязательных условий разрешения любых кризисов.

Об авторах

Елена Александровна Сорокина

Институт государства и права Российской академии наук

Автор, ответственный за переписку.
Email: sorokina_ea@mail.ru
ORCID iD: 0000-0002-6618-8574

кандидат юридических наук, научный сотрудник сектора прав человека

119019, Российская Федерация, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10

Список литературы