Экосистемный подход в правовом обеспечении биобезопасности

Полный текст

Введение Актуальность предлагаемой темы исследования обусловлена растущими рисками массовых заболеваний людей и нарушением благоприятного экологического состояния окружающей среды, вызываемых патогенными и другими болезнетворными факторами природы, которые создают состояние биологической опасности. Эти явления встают на пути достижения и поддержания устойчивого развития общества, тормозят экономический рост, снижают социальную защиту граждан, усугубляя по цепочке существующие экологические проблемы и ослабляя способность государства противостоять опасным вызовам общественному благополучию, в том числе способности противостоять опасному биологическому воздействию природы. Общие оценки и наблюдения демонстрируют, что сегодня источниками биологической опасности выступают различного рода вызванные деятельностью человека изменения состояния природы. Это - сокращение биоразнообразия и связанное с этим замещение в экосистемах устойчивых видов животных и растений новыми, нередко агрессивными видами, антропогенное уничтожение или переформатирование служащих средой обитания экосистем, вызываемое загрязнением и экологически непродуманным пространственным развитием, создание и попадание в окружающую природную среду генно-модифицированных организмов, воздействие которых недостаточно изучено, случайное и преднамеренное проникновение чужеродных видов живой природы, наконец, изменение климата, провоцирующее опасное изменение природной среды, особенно на микроуровне. В итоге подрывается сопротивляемость организма человека, адаптационный потенциал экономики и эволюционно сформировавшихся природных объектов к таким негативным экосистемным изменениям, медленно направляя общественное развитие к разрушению. Проблемы биобезопасности в ее разных проявлениях являются предметом исследований преимущественно естественных[212] и экономических наук (Vasilevich, 2019). Наука права обращается к исследованию данной темы выборочно, концентрируясь на отдельных аспектах правового регулирования биобезопасности. Так, в правовой науке широко обсуждаются вопросы сохранения отдельных экосистем как залог биологической безопасности (Selivanova, 2016; Krasnova, 2020), медицинской помощи при биогенных заболеваниях, биомедицины и биотехнологий (Mokhov, 2017; Maleina, 2019). Выдвигается тезис о включении биологической безопасности в качестве составной части национальной безопасности (Stepanov, 2015). Объектом научных, преимущественно криминологических исследований выступает вопрос преднамеренного разрушительного биологического воздействия на общественную жизнь в виде биотерроризма (Shevyrev, 2020). В научной тематике растет интерес к проблеме обеспечения биологической безопасности в получающей все растущее распространение деятельности, связанной с манипуляциями генетическим материалом (Mokhov, 2020). Предпринимаются усилия и по выработке теоретических основ правового регулирования биологической безопасности в целом (Agafonov & Zhavoronkova, 2020). Несомненно, эти исследования приближают науку к выработке единой, взаимосвязанной концепции правового обеспечения биологической безопасности, но говорить о ее завершенности еще рано. На пути выработки такой концепции стоят проблемы естественнонаучного характера, выражающиеся в неполных знаниях и противоречивых выводах ученых относительно не только причин происхождения биологических угроз, но и самой целесообразности принятия дорогостоящих мер по их устранению. Именно такая научная неопределенность существует применительно к проблемам сохранения биоразнообразия, развития биотехнологий, изменения климата и связанной с ними биобезопасностью, не позволяющая с очевидной уверенностью заявлять об возникшей необходимости неотложного правового воздей- ствия. В международном экологическом праве с учетом научной неопределенности относительно некоторых экологических проблем выработаны принципы, на основе которых определяются международные обязательства в соответствующих договорах. В Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию, принятой на Конференции ООН 1992 года, закреплен принцип предосторожности, определяющий вектор действий государств в ответ на еще недостаточно исследованные, но уже возникшие опасные экологические проблемы. В соответствии с данным принципом научная неопределенность в таких ситуациях не должна быть причиной отказа или отсрочки от принятия неотложных мер, в том числе создания для этого необходимой правовой основы[213]. В науке международного экологического права обоснование необходимости правового регулирования в сферах, не обладающих достаточной и убедительной научной доказанностью причин возникновения той или иной экологической проблемы, выработаны специальные правовые приемы правового реагирования. Они включают, в частности, создание научно-экспертных структур, предварительное информированное согласие государств на экологическое воздействие, обладающее научной неопределенностью, оценку воздействия на окружающую среду и мониторинг, специальные меры юридической ответственности за нарушение требований, предусмотренных для решения экологической проблемы (Vinuales, 2010). Настоящее исследование является еще одним шагом в направлении разработки научной концепции биологической безопасности. Основной акцент сделан на выработке правовых мер долгосрочного предупреждения биологических угроз путем основанного на знании и на учете в правовом регулировании общественных отношений объективных законов природы. Опираясь на результаты научных исследований в области биобезопасности, проводимых как в России, так и за рубежом (Robinson & Walzer, 2020), выдвигается идея о внедрении в правовое регулирование экологических отношений метода экосистемного регулирования. Данный метод исходит из максимально возможного учета законов природы при построении системы права, одним из которых является экосистемное единство природы. Организация жизнедеятельности в гармонии с природой позволит поддерживать биобаланс в природе и тем самым обеспечить биобезопасность общества, сопротивляемость человека, экономики и окружающей среды биологическим угрозам. Понятие биологической безопасности Понятие биологической безопасности человека, экономики и окружающей среды в системе правового регулирования в России представлено узко и преимущественно касается сферы производства потребительских продуктов с использованием природного и генно-модифицированного биологического материала, в том числе сельскохозяйственной продукции, профилактики и лечения болезней, вызванных инфекциями, и в целом защиты здоровья населения от воздействия патогенных организмов без достаточного внимания анализу причин и учета этих причин. Само определение биологической безопасности как правовой категории в полноценном юридически значимом виде отсутствует, хотя в близких по смыслу, но довольно абстрактных формулировках дано в некоторых правовых актах. Так, скорее техническое, а не юридическое назначение имеет определение биологической безопасности в ГОСТе 34150-2017. «Межгосударственный стандарт. Биологическая безопасность», где эта категория определяется как «защищенность человека, общества и окружающей среды от негативного воздействия токсических, аллергенных, канцерогенных, мутагенных биологических веществ и соединений, содержащихся в природных или генномодифицированных биологических объектах и полученных из них продуктах»[214]. Очевидно, что биологическая безопасность понимается довольно узко, охватывая только оценку биологического качества объектов содержания опасных биологических веществ, и не дает возможности обратиться к первичным истокам самих угроз. Более общее определение категории биологической безопасности дано в Основах государственной политики в области химической и биологической безопасности как состояние «защищенности населения и окружающей среды от негативного воздействия опасных химических и биологических факторов, при котором химический и биологический риск остается на допустимом уровне»[215]. Однако, основной критерий - допустимый уровень риска, остается вне разъяснений, не установлен и практически не может быть определен. Правовое регулирование обеспечения биологической безопасности осуществляется фрагментарно в подзаконных актах, устанавливающих порядок контроля за производством отдельных видов продукции[216], в том числе генно- модифицированной продукции6, в санитарно-эпидемиологическом законодательстве, санитарных правилах7, ГОСТах[217], требования к некоторым видам продукции. Меры противодействия и ликвидации последствий биологического воздействия предусмотрены в контексте правового регулирования предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, связанных с распространением заболеваний[218]. Наиболее близко к проблеме обеспечения биологической безопасности стоит Федеральный закон «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения»[219]. В законе санитарно-эпидемиологическое благополучие - это отсутствие вредных воздействий на человека факторов среды обитания, к которой отнесены и природные, и искусственные объекты. Факторы среды обитания включают в том числе биологические - вирусные, бактериальные, паразитарные и иные. Однако среда обитания охватывает относительно небольшую часть природы, территорию расселения людей, и не учитывает единство природы в целом и взаимосвязь среды обитания с другими природными территориями. Ни о каком комплексном правовом регулировании обеспечения биологической безопасности с учетом не только антропогенных, но и природных причин возникновения биологических угроз в контексте экологического права речи не идет. Принятый в январе 2020 года в первом чтении законопроект «О биологической безопасности»[220] имеет важное значение, свидетельствующее о наличии политической воли найти правовые решения биологическим угрозам. Однако вопросы обеспечения экологически безопасного состояния живой природы как главной меры предупреждения опасных биологических воздействий на здоровье человека выражены, главным образом, в рамочных и отсылочных нормах, 6 Федеральный закон от 05.07.1996 № 86-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» // Собрание законодательства РФ, 08.07.1996, № 28, ст. 3348. 7 Например, Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 29.08.2014 № 51 «Об утверждении СП 2.2.1.3218-14 “Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, оборудованию и содержанию экспериментально-биологических клиник (вивариев)”» (вместе с «СП 2.2.1.3218-14. Санитарно-эпидемиологические правила...»). дополнительно требуя существенного и системного изменения ряда действующих федеральных экологических законов. Понятие биологической безопасности вызывает растущий научный интерес. Однако имеющиеся научные определения вряд ли приближают к выявлению юридических признаков этой правовой категории. В частности, путем простой экстраполяции определения национальной безопасности на более узкую сферу биологических угроз понятие биологической безопасности определено как «состояние защищенности населения от угроз биологического характера проблему биологической безопасности, возникших естественным путем в отсутствие факторов антропогенного воздействия либо связанных с таким воздействием, а также ввиду ненадлежащего обращения с биологическими веществами, используемыми в мирных целях, либо в случае действий или бездействия, произведенных в нарушение принципов обращения с биологическими веществами» (Shevyrev, 2020). Остается открытым вопрос, какими должны быть критерии защищенности населения от угроз биологического характера, хотя важно, что среди источников биологических угроз названы естественные факторы биологического воздействия. Соответственно, риторический характер носит вытекающий из этого вопрос: какие юридические последствия возникают в связи с нарушением состояния защищенности населения от биологических угроз. Государственная политика в области биологической безопасности Определенное движение в сторону развития правового регулирования биологической безопасности можно наблюдать по факту принятия ряда политико-правовых документов стратегического планирования. Однако этого совершенно недостаточно. Так, Стратегия национальной безопасности[221] сам термин «биологическая безопасность» вообще не упоминает. Стратегия указывает на угрозы национальной безопасности со стороны террористических актов с использованием биологически опасных веществ, обладания биологическим оружием, возможным дефицитом биоресурсов. Биологическая безопасность прямо не включена в содержание экологической безопасности в соответствии с Основами государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года[222]. Сам документ опирается на констатацию уже давно существующих в законодательстве стандартных мер поддержания благоприятной окружающей среды от негативного воздействия, а возникновение угрозы массовых заболеваний людей в результате воздействия токсических, аллергенных, канцерогенных, мутагенных биологических веществ и соединений, содержащихся в природных или генно-модифицированных биологических объектах и полученных из них продуктах, прямо не рассматривается в качестве угрозы экологическому развитию. Потеря биоразнообразия, хотя и заявлена в Основах государственной политики в области экологического развития в составе глобальных экологических проблем, оказалась не обеспеченной специальными мерами предупреждения и устранения процессов обеднения биоразнообразия. В Стратегии экологической безопасности на период до 2025 года биологическая безопасность также прямо не заявлена в качестве цели или задачи стратегии в составе экологической безопасности. Хотя сокращение биоразнообразия и указано в качестве угрозы экологической безопасности, суть и происхождение такой угрозы, а также прямая связь разрушения биоразнообразия с биологической безопасностью для общества остается за рамками правового регулирования[223]. Также не предусмотрены какие-либо специальные меры, направленные на сохранение биологического разнообразия за пределами уже понятных и предусмотренных действующим законодательством мер по охране животного мира, среды обитания и об особо охраняемых природных территориях[224]. Так, Федеральный закон «О животном мире» дает довольно наукоемкое и абстрактное определение биологического разнообразия[225], не трансформируя его в систему целеустремленных и взаимосвязанных правовых мер обеспечения. По сути, биоразнообразие рассматривается только в контексте «устойчивого использования животного мира», которое в соответствии с законом подразумевает предупреждение при помощи традиционных мер охраны животного мира его количественного и качественного истощения (охота, рыболовство, охрана среды обитания, воспроизводство животного мира и другие). Хотя растительный мир и включен в пе- речень компонентов природной среды, можно уверенно заявить о фактическом отсутствии полноценного законодательства о растительном мире. Лесной кодекс, хотя и содержит ряд важных положений относительно охраны лесов как экосистемы и как разновидности растительного мира, не охватывает весь растительный мир территории России, оставляя вне правового регулирования растительный мир различных ландшафтов за пределами леса и иных экосистем. Определенный импульс пониманию и применению положения Лесного кодекса о лесе как экосистеме было дано Конституционным Судом РФ, которым косвенно через определение механизма возмещения вреда лесу суд предписал обязанность причинителя вреда, допустившего загрязнение леса нефтепродуктами, возместить вред, причиненный не только почвам как одному из компонентов природной среды их загрязнением, но всем иным природным объектам, составляющим экосистему леса на загрязненной территории17. Хотя Основами государственной политики РФ в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу[226] обеспечение биологической безопасности прямо не предусмотрено, наука экологического права, анализируя документ, по сути, обосновывает наличие особых биологических источников дестабилизации экосистемы Арктики. Эти риски, в частности, включают такую биологическую угрозу, как распространение геномных технологий. Соответственно, обосновывается вывод о широком понимании национальной безопасности применительно к Арктике, в содержание которого входит также биологическая безопасность (Zhavoronkova & Agafonov, 2019). Основы государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности[227] уже целенаправленно обращаются к биологической безопасности и рассматривают ее шире, обращаясь к источникам и причинам нарушения состояния биобезопасности. Так, в число биологических угроз 17 «Лес как природный ресурс является комплексной экологической системой, состоящей из почв, подземных и наземных источников, объектов растительного и животного мира, находящихся в тесной взаимосвязи, а потому негативное воздействие на отдельные компоненты экологической системы лесов влечет нарушение внутрисистемных связей, нанося тем самым вред экосистеме в целом. Соответственно, исчисление размера вреда, причиненного лесам, должно производиться с учетом характера действий (бездействия) правонарушителя, их ближайших и отдаленных последствий, ущерба, нанесенного как экосистеме в целом, так и отдельным ее компонентам (элементам природной среды), например лесной растительности, животному миру, подземным водам» / Постановление Конституционного Суда РФ от 02.06.2015 № 12-П «По делу о проверке конституционности части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и положений постановления Правительства Российской Федерации “Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства” в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью “Заполярнефть”» // СЗ РФ. 2015. № 24. Ст. 3547. включен не только антропогенный, но и экологический фактор - опасное воздействие на человека и окружающую среду патогенных биологических агентов, возникших в результате не только террористических актов либо использования биологического оружия, а также как результат действия экологических факторов - изменения климата, природных катастроф, потери людьми, животными и растениями сопротивляемости и иммунитета к патогенным организмам в результате изменений генотипа и фенотипа человека, животных и растений, вызванных внешним воздействием[228]. В России, поставившей целью достижение экологического развития к 2030 году[229] в условиях сохранения угрозы опасного и масштабного биологического воздействия, связанного с разрушением биологического единства и баланса в природе, обеспечение биологической безопасности путем разработки и принятия специальных мер по охране окружающей среды приобретает черты необходимого условия экологического развития. Таким образом, можно констатировать, что на уровне государственной политики имеется осознание значимости опасного биологического воздействия на человека и окружающую среду происходящих глубинных изменений в балансе природных процессов, связанных с необдуманным и продолжительным или спонтанным вмешательством человека в эти процессы и нарушающих экосистемное единство природы. Последствия такого вмешательства в полной мере, по сути, все человечество ощутило в период мировой пандемии коронавируса 2020 года. Неразрывная взаимосвязь здоровья и жизни людей, экономики, доступа к безопасной пище, инфраструктуре с экологическим здоровьем биосферы проявила себя со всей очевидностью. Ответные организационные меры на пандемию - изоляция, медицинская помощь, хотя и снизили риск массовой гибели людей в этой критической ситуации, вряд ли можно признать эффективными и достаточными для достижения биобезопасности в долгосрочной перспективе. Такие экстренные меры требуют чрезвычайной мобилизации больших финансовых и материальных ресурсов в короткий период времени. Это вносит дисбаланс в структуру финансовых отношений и оказывает вторичное разрушительное воздействие на экономику, социальный порядок и даже образ жизни, а также подрывают возможности достижения и поддержания парадигмы устойчивого развития. Правовые меры предупреждения биологических угроз - экосистемный подход Для снижения в долгосрочной перспективе опасной угрозы возникновения генерируемых деформированными природными условиями заболеваний людей, подержания здоровой и безопасной биологической среды требуется правовое воздействие на природные причины и факторы. Такие причины связаны с разрушением единства и целостности экосистем, потерей биоразнообразия, изменением климата, необдуманным вторжением в объективные законы природы. Эти факторы способны вызвать масштабное появление новых вирусов, опасных микроорганизмов, к которым у общества отсутствует сопротивляемость. Признание природного происхождения массовых заболеваний людей, опасного разрушительного биологического загрязнения окружающей среды является основанием для изучения и внедрения новых подходов в правовое регулирование взаимодействия человека и природы. На этом пути представляется необходимым исходить из сформулированной естественными науками позиции - признание единства природы и ее компонентов в экосистемах. Вторжение в экосистемы нарушает сложившееся в процессе эволюции природы биологическое равновесие и как следствие непредсказуемые и неожиданные опасные биологические последствия для человека и инфраструктуры общества. Исходя из признания такого единства природы, всех ее процессов, компонентов и объектов, а также зависимости жизни и здоровья людей от биологического здоровья природы[230], основу таких мер должен составить экосистемный подход в правовом регулировании экологических отношений. Экосистемный подход реализуется через интегрированное регулирование всего комплекса общественных отношений, включая экологические, социальные и экономические, взаимосвязанным и даже единым образом по отношению к конкретным юридически признанным экосистемам, исходя из задачи сохранения целостности экосистем и поддержания экосистемного здоровья23. Экосистемный подход позво- лит предупреждать возникновение опасных для человека природных изменений, способен гарантировать устойчивость и сопротивляемость самих экосистем. Именно экосистемный подход способен наилучшим образом встать на путь сохранения биоразнообразия, гарантирующего целостность экосистем и биологическую безопасность населения, экономики от пагубного воздействия природных патогенов в модели экологического развития России. Любое решение и действие по использованию экосистем или отдельных природных объектов в экосистемах должно основываться на наилучших научных знаниях законов природы, процессах ее изменения и эволюции, а также прогнозах воздействия такого использования на биобаланс, и не приводить к его разрушению. В противном случае сама природа, которая в соответствии с Конституцией РФ является основой жизни и деятельности народов, становится источником опасности для человека, жизни и деятельности общества. Экосистемый подход стоится на признании необходимости устанавливать общий и особенный порядок использования природных ресурсов каждой экосистемы исходя из учета объективных законов природы, которые должны приобрести преимущественное значение по отношению к социальным и экономическим законам развития общества[231]. Это - своего рода выражение принципа экоцентризма, исходящего из признания природы как обладающей собственной ценностью и поэтому заслуживающей охраны во всех случаях независимо от интересов общества по использованию природных ресурсов ради своего материального блага[232]. Экосистемный подход выражен в действующем экологическом законодательстве крайне слабо, а его роль как правовой механизм предупреждения опасных для человека биологических деформаций природы не рассматривается. По сути, он прямо применяется по отношению только к ценным экосистемам, оставляя вне правового регулирования разнообразие всех других экосистем на обширной территории страны. Интересы поддержания биобезопасности, исходя из значимости природных условий для здоровья человека и тезиса о признании деформированной природы источником распространения опасных для общества вирусов, патогенных микроорганизмов, диктуют необходимость дальнейшего развития методологии правового регулирования экологических отношений с учетом новых знаний. Экосистемный подход как механизм предупреждения опасных изменений в природном мире и обеспечения биобезопасности заслуживает внимательного изучения и внедрения в институты экологического права. Климатические изменения, выступающие одной из основных причин нарушения биологического равновесия в экосистемах, их предупреждение и адаптация общества к изменениям климата должны стать объектом специального и ответственного правового регулирования. Кроме этого, объектом внимания в совершенствовании правового регулирования должны стать, по крайней мере, меры по обеспечению экологически и биологически сбалансированного землепользования, по контролю за освоением новых земель, исключением деятельности, приводящей к сведению лесов и разрушению лесных экосистем, контролю за трансграничным перемещением животных и растений, способных вызвать разрушение нормальной циркуляции природных патогенов и вирусов[233]. Проблема разрушения биоразнообразия и биологических связей человека и природы уже признана на международном уровне в качестве проблемы экологического здоровья планеты. В октябре 2019 года в Берлине прошла международная конференция, организованная Обществом охраны животных и Министерством иностранных дел Германии под названием «Одна планета, одно здоровье, одно будущее».[234] Итогом конференции стало принятие документа под названием «Берлинские принципы»[235], определившие систему необходимых действий исходя из признания взаимозависимости здоровья человека, животных и здоровья экосистем. В числе действий было заявлено о необходимости мер по поддержанию жизненно важных связей между человеком, домашними и дикими животными и здоровьем природы ради сохранения жизни и благополучия, продовольственной безопасности и устойчивого развития. Охрана и сохранение биоразнообразия в нетронутых и функциональных экосистемах составляет критически важную фундаментальную инфраструктуру жизни на нашей планете. Усилия международного сообщества также должны быть направлены на борьбу с изменением климата, который содержит новые угрозы здоровью людей, животных и экологическому здоровью окружающей среды. Необходимо учесть, что решения, связанные с землепользованием, водопользованием, оказывают прямое воздействие на здоровье людей, а деформации в экосистемах на фоне слабой сопротивляемости к природным изменениям вызывают непрогнозируемые перемещения очагов возникновения заболеваний, матриц их распространения и усиления. Соответственно, государствам необходимо принимать меры контроля за природопользованием в экосистемах в целях предупреждения таких опасных воздействий на здоровье людей и экологическое здоровье окружающей среды. Заключение Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что сохранение биологического баланса в экосистемах является ключевым фактором предупреждения и обеспечения биобезопасности как состояния защищенности человека, общества и окружающей среды от негативного воздействия токсических, аллергенных, канцерогенных, мутагенных биологических веществ и соединений, содержащихся в природных или генно-модифицированных биологических объектах и полученных из них продуктах. Экосистемный подход и построенная на этом подходе система правового регулирования экологических отношений способны сохранить безопасные экологические связи между человеком и природой и обеспечить биологическую безопасность в обществе. Таким образом, есть основания считать, что биологическая безопасность приобретает самостоятельную значимость и самостоятельное место в системе экологического права. Не только обеспечение готовности к биологически опасным ситуациям, а прежде всего разработка долгосрочных мер их предупреждения является сегодня наиболее актуальной задачей государства. Основу правового регулирования обеспечения биологической безопасности должен составить правовой принцип экосистемного регулирования и правовые меры сохранения биоразнообразия. Учитывая наличие значительной научной неопределенности относительно самой сути необходимых действий для поддержания не только благоприятной, но и биологически здоровой экологической среды, предложить готовую модель правового регулирования обеспечения биологической безопасности в системе мер охраны окружающей среды сегодня представляется сложной задачей. Однако первый шаг сделан. Основами государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности уже признана зависимость здоровья людей от биологического состояния окружающей среды, а данное направление политики обозначило задачи для развития науки экологического права и для развития законодательства.

Об авторах

Ирина Олеговна Краснова

Российский государственный университет правосудия

Автор, ответственный за переписку.
Email: ikrasnova52@yandex.ru

доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой земельного и экологического права

117418, г. Москва, Российская Федерация, Новочеремушкинская ул., д. 69

Список литературы