ПУБЛИЧНЫЕ ИНТЕРЕСЫ И ПРОИЗВОДНЫЕ ОТ НИХ ЮРИДИЧЕСКИЕ КОНСТРУКЦИИ

Полный текст

I. ВВЕДЕНИЕ В западной юридической науке существует направление, именуемое «юриспруденцией интересов», которое содержит в своей основе социологическую методологию и обладает не только теоретической, но и ярко выраженной прикладной направленностью. Имеющие глубинный юридический смысл понятия «публичные интересы», «общественные интересы», «баланс интересов», «взвешенные интересы», «пропорциональное равенство интересов» активно используются в правотворчестве и правоприменении (европейском, североамериканском, латиноамериканском, с недавних пор - в российском). Они служат для построения правовых институтов на законодательном уровне, для обоснования позиций судами и иными юрисдикционными органами, для отстаивания притязаний сторон практикующими юристами в условиях состязательности. Сложившиеся на сегодняшний день в российском правоведении взгляды на публичные интересы целесообразно рассмотреть в социологическом ракурсе. Как справедливо отмечает В.П. Малахов, «результат познавательной деятельности зависит от выбранных точек отсчета, поэтому есть возможность разных интерпретаций предмета, а также возможность пересмотра знаний» (Malakhov, 2018:109). От той методологической системы координат, которая выбрана исследователями при рассмотрении темы, зависит ход исследования и его конечный результат. В нашем случае - идентификация и интерпретация публичных интересов и соответствующих юридических конструкций. В настоящей статье рассмотрены: природа и сущностные основания публичных интересов; развитие представлений об интересах в отечественном правоведении, включая трансформации взглядов ученых на публичные интересы в разные исторические периоды (дореволюционный, советский, постсоветский); существующие на сегодняшний день интерпретации феномена публичного интереса в доктрине, законодательстве и судебной практике; различия в понимании публичных интересов в российской и западной юриспруденции; юридические конструкции современного российского правоведения, в основе построения которых оказываются публичные интересы. Цель настоящего исследования заключается в выяснении ситуации, сложившейся по поводу публичных интересов в российском праве как регулятивной системе общества и правоведении как системе научных представлений о праве, в выявлении возможностей построения на основе публичных интересов юридических конструкций, способствующих развитию правоотношений в современном российском обществе. С методологический позиций интересы следует понимать как реальные причины социальных действий. Разного рода интересы как побудительный мотив действий различных субъектов, преломляясь в обществе, распадаются на публичные[1] (общие) и личные (индивидуальные). Публичные интересы как социальный феномен осуществляется во взаимосвязи с частными интересами. Государственный интерес является разновидностью публичного интереса, поэтому отражающее его понятие носит подчиненный характер по отношению к понятию «публичный интерес». На сегодняшний день понятия «публичное» и «государственное» на уровне российской правовой доктрины перестали быть синонимами. В то же время в практике принятия политических решений и законодательстве зачастую позиционируются как публичные именно государственные интересы. Эта особенность понимания публичного имеет исторические корни и отражает особенности отечественной правовой культуры, поддерживаемых ею традиций. Публичные интересы в том виде, в котором они представлены в России, выросли в недрах той системы общественных отношений, где государство доминирует над обществом, а общество подчинено государству. В разном социальном контексте публичные интересы демонстрируют многообразие форм проявления, нормативной регламентации и интерпретации. В этом смысле при рассмотрении заявленной в названии статьи проблемы целесообразно использовать такие методологические подходы, как феноменологический, социокультурный, сравнительно-правовой. Исследование проблемы интересов в научных текстах, законах, иных нормативных правовых актах, в судебных решениях требует применения герменевтического и юридико-догматического подходов. Сравнительно-правовые исследования показывают, что понимание публичного интереса в англо-американской и континентальной правовых традициях имеет определенные исходные отличия. В США и Великобритании публичный интерес традиционно рассматривался как неразрывно связанный с индивидуальными интересами и трактовался как «результирующая сумма индивидуальных интересов». Под публичным интересом понимается интерес любого лица (лиц), связанный с обеспечением благополучия, стабильности, безопасности и устойчивого развития общества. В отличие от стран, где термин «публичное» отождествляется в первую очередь с понятием «государственное», в США термин «public interest» связывают с существованием публичной сферы (гражданского общества), в которую в качестве активного элемента публичного дискурса и публичных процессов включаются различные субъекты. В то же время в странах романо-германской правовой семьи публичный интерес традиционно рассматривался «как превосходящий простую сумму индивидуальных интересов», «как высший и более устойчивый интерес». По этой причине публичный интерес охранялся и обеспечивался государством, составляя основу самостоятельного правового режима, отличного от того, который регулирует отношения между частными лицами. Однако, как отмечается в компаративных исследованиях, в современных условиях либерализация государства, сочетаемая с гарантиями фундаментальных прав, а не их ограничением, ведет к сближению континентально-европейского подхода к публичному интересу с англо-саксонским (Aragao, Alexandre Santos de, 2005). Тенденция понимания публичного интереса в гармонии части и целого обнаруживает себя в правоведении многих стран. Так, в бразильской литературе предлагается рассматривать публичный интерес как совокупность индивидуальных интересов, совпадающих по своей направленности к жизненному благу, представляющему собой определенную материальную или моральную ценность, выгоду или пользу, которые каждый индивид желает получить или сохранить как личное достояние и которые приобретают публичный характер, когда это желание поддерживается и разделяется таким числом лиц, что оно начинает идентифицироваться как доминирующее желание общности (Gonzalez Borges, 2007:9). При таком подходе публичный интерес трактуется как «публичное измерение индивидуальных интересов, или интересов каждого индивида как члена общества» (Bandeira de Mello, Celso Antônio, 2004:58). В настоящей статье авторы рассматривают отдельные юридические конструкции, в построение которых включают в качестве элемента публичные интересы, соединяя тем самым социологию права с юридической догматикой. Как отметил выдающийся советский и российский правовед С.С. Алексеев, «разработка юридических конструкций - это во многом заслуга юридической догматики, аналитической юриспруденции» (Alekseev, 2002:252). В то же время юридические конструкции опираются на практический опыт, отвечают потребностям практики, проверяются и выверяются ею. Опыт правового регулирования, если смотреть шире, правовая культура общества на определенной ступени его развития, фиксируются в юридических конструкциях, которые воспроизводятся в социальной жизни. Юридические конструкции одновременно отражают и формируют правовую реальность, связывают воедино различные элементы правовой материи - правовые принципы, институты, презумпции, нормы. Вероятно, можно связать публичные интересы с юридическими конструкциями, «вырастающими» на их основе, производными от них, что позволит придать большую определенность правовому регулированию и послужит упорядочению отношений в обществе. В рамках заявленной темы для обоснования развития современного российского общества, государства и права в их взаимосвязи и взаимной обусловленности, а также юридической науки как системы знаний и социального института является значимым: во-первых, рассмотреть публичные интересы как социальный феномен, а также эволюцию представлений о них в российском и зарубежном правоведении, насколько это представляется возможным в рамках статьи, учитывая сложность и многогранность темы; во-вторых, не отождествляя публичные интересы с государственными, определить их виды, учитывая, что интересы могут реализовываться в публичном пространстве в рамках как государства, так и гражданского общества; в-третьих, рассмотреть юридические конструкции, при построении которых используются публичные интересы (государственно-частное партнерство; административный иск; судебная защита интересов неопределенного (неограниченного) круга лиц и др.). Существующие многообразие подходов к публичному интересу отражает особенности правовых культур с их традициями, правовых семей и правовых систем, специфику правовых форм, доктринального и догматического толкования права, тенденции правоприменительной практики, уровень развития политических систем и институтов гражданского общества в разных странах мира. II. ЭВОЛЮЦИЯ ПРАВОВЫХ ВОЗЗРЕНИЙ НА ПУБЛИЧНЫЕ ИНТЕРЕСЫ Представления об интересах в праве в социологическом ракурсе оформились в российском правоведении на рубеже ХIХ-ХХ вв. Именно в тот период в работах отечественных правоведов (Н.М. Коркунов, С.А. Муромцев) четко обозначились позиции в русле того направления, которое в западной политико-правовой мысли первой половины ХIХ в. поименовано как «юриспруденция интересов». Так, Н.М. Коркунов, исходя из интересов, определяет юридическую норму, которая «содержит определение порядка пользования силами для осуществления разнообразных человеческих интересов с целью устранить их столкновение» (Korkunov, 2017:160). Он также утверждает, что «содержание общественной жизни составляет совокупность интересов отдельных личностей, составляющих общество» (Korkunov, 2017:2). В разные исторические периоды под влиянием политических, экономических, религиозных и иных факторов меняется расстановка социальных сил в обществе, и на этой основе превалировавшие ранее интересы сменяются другими. Н.М. Коркунов обратил внимание на проблемы равной защиты интересов, пропорционального равенства интересов, преимущества общих интересов над частными, при котором, тем не менее, не должна подавляться личная свобода. «Различные интересы требуют для своего осуществления весьма различное количество силы. Поэтому равенство таких интересов было бы фиктивным, если бы требующему большего количества силы было предоставлено столько же, сколько и другому, требующему сравнительно ничтожное количество сил. (…) Поэтому в таких случаях применяется равенство пропорциональное, т.е. силы распределяются между разграничиваемыми интересами не поровну, а пропорционально количеству, потребному для полного осуществления каждого из интересов». Автор отмечал, что неравноценными интересы могут быть либо по субъекту, исходя из того, чьи это интересы, либо по содержанию, смотря по тому, какие это интересы, «интересы общие естественно предпочитаются интересам частным. Например, интересы государства ценятся выше интересов провинции, общины; интересы общины выше интересов частного лица». В случае столкновения частных интересов при их разграничении «принимаются в соображение еще и общие интересы, сопутствующие, так сказать, всем частным случаям столкновения интересов». Вместе с тем предпочтение должно отдаваться тому способу разрешения интересов, который меньше стесняет личную свободу (Korkunov, 2017:161-163). В советской юридической науке проблема интересов разрабатывалась преимущественно с позиций марксизма. Основа марксистского мировоззрения - интересы классов, которые носят противоборствующий характер и ведут к смене социально-экономических укладов. В современном прочтении марксизм предстает как фундаментальная теория социологического типа, ставшая в начале ХХ в. мощным фактором изменения социальной реальности. Утверждение в начале 30-х годов советской партийно-государственной системы обусловило безраздельное господство публичных интересов, отождествляемых с партией и государством, партийно-государственных интересов. Идеологически, в том числе и средствами юридической науки, обосновывались общественные интересы, коллективные интересы, интересы трудящихся масс как некие надындивидуальные интересы. В 60-е гг. ХХ в. представления об интересах в советском правоведении стали выходить из жестко заданных рамок классовых интересов, постепенно формировались взгляды на интересы личности (направленность действий субъекта, его стремление к овладению тем или иным благом) и общества в целом. К середине 60-х гг. четко обозначились «три точки зрения на природу интереса: его представляли как субъективное или объективное явления, либо как единство субъективного и объективного». Формировалась парадигма, согласно которой изучение выраженных в юридических нормах интересов позволяет представить право в его социально-историческом развитии и дает возможность выявить его социально-регулятивные возможности. Исходя из этого становление и эволюцию права, механизм его воздействия на общественные отношения, а также поведение отдельной личности отечественные правоведы стали рассматривать сквозь призму существующих в обществе интересов (Ekimov, 1984:4-5). В постсоветский период начали доминировать представления о праве как канале артикуляции и реализации интересов и совокупном интересе «разноуровневых субъектов - нормативном выражении диалектического единства интересов личности, общества и государства. Происходит концептуализация права как формы существования интересов, их функционирования и реализации и в то же время способа их регулирования и сдерживания (Subochev, 2008: 13-14). В 90-е гг. ХХ в. внимание российских юристов было сфокусировано на выявлении природы частного и публичного права. Сложившуюся в правоведении ситуацию хорошо отразил Е.А. Суханов, утверждая, что развитие человеческой цивилизации, колоссальное усложнение социальных процессов «видоизменили, но никак не отменили принципиальную основу правовой системы, покоящейся на фундаментальном различии частного и публичного права» (Sukhanov, 2004:26). Категории «публичное» и «частное» использовались для обоснования дуализма в праве. На основе выявления режимов правового регулирования - публично-правового и частноправового - шло обоснование российской правовой системы постсоветского периода. В обозначенном контексте внимание ученых привлекла и проблема интересов, от которых производны режимы правового регулирования. Следует обратить внимание на то обстоятельство, что в постсоветском правоведении поначалу гораздо более пристальное внимание уделялось правовой природе частных интересов, интерпретируемых в русле развития рыночной экономики, гражданско-правовых отношений, частной собственности, свободы предпринимательской деятельности. Одновременно формировались представления о частном в контексте конституционных прав и свобод - частная жизнь человека в различных ее проявлениях. В жизни российского общества на тот момент доминировала тенденция невмешательства государства в экономику, частную жизнь граждан, чем и объяснялось превалирование частного права и частных интересов в праве. Эта тенденция в своих крайних проявлениях, как справедливо отмечают исследователи, привела «к умалению значимости публичных интересов и гипертрофии интересов частных» (Kurbatov, 2001:88). В то же время внимание ученых фокусировалось не только на дуализме правовой системы, но и на правовой природе лежащих в ее основе частных и публичных интересов, их соотношении, поддержании баланса между ними. Общие тенденции развития российского общества предполагали гармонизацию отношений в различных сферах его жизни на основе согласования правовыми средствами публичных и частных/частных и публичных интересов. В российской правовой науке постепенно формируются представления о том, что противопоставление двух типов отношений в обществе и соответствующих им режимов правового регулирования вряд ли оправдано. Трудно, подчас нереально, провести грань между частным и публичным, установив со всей определенностью соответствующие режимы правового регулирования и идентифицировав по этому принципу отрасли и институты права. В отраслях права сосуществуют элементы частного и публичного, действуют частноправовой и публично-правовой режимы правового регулирования, соседствуют императивные и диспозитивные начала. Отрасли, которые традиционно принято считать отраслями частного права, обогащаются за счет использования публично-правовых средств и методов воздействия на общественные отношения, и наоборот. Обосновывая тезис о том, что положения Конституции РФ формируют дуалистическую правовую систему и фундаментальные положения как частного, так и публичного права, В.Ф. Яковлев отметил, что «и для публичного, и для частного права единой целью в соответствии со ст. 2 Конституции является человек, его интересы, его права и свободы. Публичное и частное право - не цель, а разные средства достижения этой цели» (Yakovlev, 2004:20). Если общей целью правового регулирования и для частного, и для публичного права выступает человек, то отсутствует принципиальная основа для их противостояния и противопоставления. Фундаментом как частного, так и публичного права, их основой являются частные и публичные интересы различных субъектов правового общения. Очевидно сосуществование в социальной реальности частных и публичных интересов, определяющих природу, содержание и тенденции правового регулирования на различных уровнях. Так, например, в научной литературе существует подход, согласно которому публичный интерес может быть отражен и закреплен в отраслях публичного и частного права и выделяться исключительно по субъекту-носителю (Maslakov, 2009:26). Идентификация частных и публичных интересов субъектов на разных уровнях и в разных сферах правового общения одинаково значима для правовой науки, правотворческого процесса и практики правоприменения. С позиций методологии возможно рассмотрение публичных и частных интересов отдельно друг от друга, а также во взаимодействии и взаимной обусловленности. На основе идентификации интересов участников правового общения - частных или публичных - применительно к различным уровням и сферам правовой жизни, равно как и на основе их гармонизации, установления баланса между ними, возможно построение юридические конструкций и моделей правового регулирования, отвечающих требованиям времени. В этом ключе можно рассматривать публичные интересы отдельно от частных, что позволяет: 1) обосновать общие тенденции развития общества и государства в сложных отношениях современного глобального мира, в котором вступают во взаимодействие государства с различными цивилизационно-культурными основаниями и уровнем развития; 2) разрабатывать законодательные или иные нормативные правовые акты (с учетом лоббирования интересов не только государства, но и иных существующих в обществе публичных корпораций); в) формировать правовые позиции судов, особенно высших судебных инстанций; г) разрешать конфликты участников правоотношений, «взвешивая» не только публичные и частные интересы, но и публичные интересы разных субъектов. Таким образом, проблема интересов в праве, в том числе публичных интересов, носит методологический характер и разрабатывается как с позиций общей теории права, так и отраслевых юридических наук. Это предполагает объективацию интересов, выведение их на рациональный уровень, определение их динамики, форм проявления в праве и т.д. Д.И. Дедов утверждает, что именно движение «от иррационального (неудовлетворенность потребностей, ограничение свободы) к рациональному (осознание нарушенных интересов и создание правового механизма их защиты) лежит в основе развития права» (Dedov, 2008:19). Внимание российского научного юридического сообщества было сфокусировано на проблеме интересов в ходе научной конференции «Интересы в праве», проходившей 25-26 марта 2016 г. в Российском университете дружбы народов. В рамках конференции был обсужден широкий спектр проблем, связанных с интересами в праве и производных от них: методология интересов в праве; интересы как реальные причины социальных действий; влияние интересов на эволюцию права и общества в различные исторические периоды; правовые коммуникации субъектов как носителей прав и интересов; взаимообусловленность и взаимодействие частных и публичных интересов в праве; соотношение личных, публичных и государственных интересов и их воплощение в праве; формы реализации интересов в правотворчестве и правоприменении. Конференция показала, что существующие на сегодняшний день в российском правоведении представления об интересах производны от типов понимания права, они связываются исследователями с этатизмом (юридическим позитивизмом) либо социологизмом (социологическими концептами) (Interests in Law: 2017). В современном российском правоведении социологический и юридико-позитивистский концепты сходятся в части различения государственных и публичных интересов, признания более широкой, развернутой трактовки последних. Публичные интересы, наконец, перестали отождествляться с государственными. Выразителями публичных интересов признаются не только государство и его институты, но и институты гражданского общества. Вместе с тем социологические представления о праве предполагают дальнейшее продвижение в том направлении, что существующие в обществе интересы аккумулируются по разным основаниям (профессиональным, конфессиональным, партийным, гендерным и др.), а выразителями публичных интересов признаются отдельные сообщества, институционально и нормативно оформляющие их - корпоративно-публичные образования. Несмотря на пристальное внимание постсоветской юридической науки к проблеме и интересов в праве, категория «публичные интересы» остается в ней недостаточно изученной и обоснованной, отчасти потому, что исследовалась авторами не сама по себе, а в контексте соотношения частного и публичного / публичного и частного, а также в русле многих других проблем, имеющих более общий характер (Tikhomirov, 1995:54-56; Tot'ev, 2002:19-22) либо менее общий (Bakaeva, Pogodina, 2011:36-47; Kurochkin, 2011:59-61; Kozlova, 2011:35-38). Между тем объем научных исследований, касающихся проблем публичного интереса, в российском правоведении в последнее десятилетие продолжает неуклонно нарастать. Эти исследования осуществляются, по крайней мере, по четырем основным направлениям: 1) концептуальное осмысление публичных интересов как правовой категории, выделение его отличительных признаков (Kravchenko, 2004:8-18; Lomaev, 2012; Yatsenko, 2016); 2) выявление основных видов публичного интереса как родовой категории (Sitdikova, 2012:18-20; Salakhutdinova, 2010:32-35; Chirkin, 2013:9-10); 3) разработка механизмов и подходов, позволяющих обеспечить баланс (сочетание и взаимодействие) публичных и частных интересов в различных сферах жизни общества (Antonov, 2017:38-41; Pisenko, 2018:34-43; Umanskaya, 2017:69-80; Yudina, 2014:65-70); 4) разработка адекватной правовому государству концепции защиты публичного интереса и в первую очередь современной системы ее судебных форм (Pimenova, 2008:205-208; Khramova, 2011:17-59; Magomedova, 2017:11-14). Подход к определению содержания публичного интереса в российском правоведении неоднозначен: от широкого, включающего предельно общую трактовку состава его носителей, до предельно узкого, рассматривающего в качестве его субъектов только публично-правовые образования в лице государства и местного самоуправления. Вместе с тем представляется, что в основе осмысления публичных интересов современном правоведением должны быть «широкие» методологические установки в русле социологизма. В обозначенном контексте актуальным является обращение к опыту правового регулирования США, формировавшемуся на протяжении всего ХХ в. Следует отметить, что весь этот период в правовой доктрине США трансформировались представления об общих интересах. Американская правовая доктрина, в отличии от европейской, строится не на принципе законности, а на принципе приоритета норм Конституции США с помощью их интерпретации и наполнения новыми смыслами, отвечающим потребностям изменяющегося общества. Менялись правовые ожидания американского общества и его представления о справедливости, политические и экономические курсы американских правительств и запросы правящей элиты. Одновременно трансформировались представления американских юристов об общих (публичных) интересах, что находило отражение в практике Верховного суда США, формирующихся судебных доктринах. «Методологической основой такого приспособления конституционного права к меняющимся социальным реалиям в ХХ веке были поиски баланса между частным и общественным интересом», - отмечает В.Н. Сафонов (Safonov, 2018:179). В праве США, в деятельности американских судов «на первом месте не принцип законности, а принцип защиты прав граждан, прежде всего фундаментальных конституционных прав на жизнь, свободу и собственность как императивно основного вектора» (Safonov, 2018:82). В американской правовой культуре развитие представлений об интересах носило эволюционный характер и не претерпевало радикальных перемен, обусловленных сменой социально-экономических укладов и политических форм, как это происходит в России. Эволюция американской правовой системы и американского конституционализма привели «к необходимости правовой защиты широкого общественного интереса не в традиционном индивидуалистическом понимании, а как защиты в форме исполнения государством своих функций публичной власти. Это защита путем перераспределения национального богатства и путем создания социальных и экономических возможностей для широких слоев населения» (Safonov, 2018:82-83). Справедливости ради следует заметить, что приведенный выше доктринальный посыл далеко не всегда реализуется в социальных практиках при сложившейся в США конкурентной модели демократии. Вместе с тем теоретическое и практическое значение имеет осуществляемая Верховным судом США интерпретация права на основе баланса интересов. Считается, что впервые такой метод был применен по выработке решения по делу 1938 г. United States v. Carolene Products[2]. «Суд в решении по этому делу разработал доктринальный метод, в соответствии с которым федеральное вмешательство (речь шла об условиях труда и продолжительности рабочего дня) должно удовлетворять некоторым условиям. Первое: не нарушать положений Билля о правах. Второе: закон федерации не должен нарушать основные политические свободы и общепринятые демократические механизмы. Третье: федеральные законы не должны ставить в особое положение никакую социальную группу либо содержать предубеждение против той или иной социальной группы» (Safonov, 2018:109-110). Тем самым Верховный суд США сформулировал подход к государственному вмешательству, признав соответствующими Конституции меры «Нового курса» Ф. Рузвельта и аргументировав эту позицию на основании общественного интереса. Вместе с тем суд уточнил, что «будет признавать действия правительства по улучшению благосостояния только в том случае, если это не будет сопровождаться особым отношением к какой-то социальной группе и выделением ее в качестве привилегированной» (Safonov, 2018:204). В соответствии с законодательством США государство вправе осуществлять изъятия на основе бесспорного и доказанного общественного интереса («public use», «public interest»), трансформировавшегося в «compelling interest» (Safonov, 2018:207), что делает право частной собственности не абсолютным, однако требует соблюдения надлежащей правовой процедуры в случае изъятия, выплаты компенсации собственнику, и главное, использования права собственности в общественных интересах. Интерпретируя соответствующую судебную доктрину, В.Н. Сафонов отмечает, что в этом случае «”compelling interest”, то есть интерес государственно организованного общества должен быть непреложным» (Safonov, 2018:211). Автор обращает внимание на то обстоятельство, что «понятие “интерес государства” неприменимо и малосодержательно в американской традиции» (Safonov, 2018:244). Верховный суд США в порядке конституционного контроля проверяет законодательные акты на предмет ущемления фундаментальных прав граждан и наличия бесспорного и непреложного публичного интереса - «compelling interest», ищет баланс между общественным и частным интересом. Именно с публичной сферой связано получившее широкое распространение в США понятие «право публичных интересов» (The Public Interest Law), которое используется не для определения комплекса правовых норм и институтов, а для идентификации того, интересы какой социальной группы или интересы в какой социально значимой сфере представляют юристы. «Право публичных интересов» достаточно давно стало сферой специализации американских юристов. В круг деятельности юристов, практикующих в сфере публичных интересов, включаются: защита гражданских прав и свобод, прав женщин, прав этнических меньшинств, прав потребителей, охрана окружающей среды и т.д. Однако общим знаменателем деятельности юристов, осуществляющих защиту публичных интересов в США, является этика «борьбы за права маленького человека», представление интересов социально уязвимых и социально не защищенных категорий населения, решение социально значимых проблем. Ведение юристами такого рода дел можно рассматривать в качестве ответной реакции на давление, осуществляемое со стороны могущественных экономических корпораций. «Право публичных интересов» предполагает не только применение форм и методов юридической защиты по конкретным делам, но и стратегическое использование судебных механизмов для достижения общественно полезных целей, проведение различных публичных кампаний, оказание бесплатной юридической помощи, развитие клинического юридического образования, правовое просвещение. Основная миссия этого движения состоит в использовании права как инструмента разрешения социальных проблем во имя публичного интереса (Rekosh, Buchko, Terzieva 2004:16-17). Следует отметить, что «право публичных интересов» не только в качестве правовой доктрины, но также в виде общественного движения получило распространение не только в США, но и в странах Латинской Америки (Defensa Juridica, 1999:10-12), Центральной и Восточной Европы. III. ПУБЛИЧНЫЕ ИНТЕРЕСЫ В РОССИЙСКОЙ ПРАВОВОЙ ДОКТРИНЕ, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И СУДЕБНОЙ ПРАКТИКЕ В настоящий период публичные интересы оказались в зоне повышенного внимания российского юридического сообщества в силу возникшей необходимости осмысления проблем общества, не отождествляемого с государством, понимаемого более широко, чем государство. В правоведении получили обоснование такие категории, как «публичное право», «публичная власть», «публичный правопорядок», «институты публичной власти» и др. Институты публичной власти - это социальные институты, в рамках которых идет институционализация властных полномочий не только государства, но и иных публичных корпораций. Выдающийся российский правовед Г.В. Мальцев, характеризуя властные проявления в обществе, отмечает следующее: «Социальные организации, порождающие особый тип власти, могут возникать на политической (государство, партии, общественно-политические объединения), конфессиональной (церковь, религиозные объединения), экономической (цехи, гильдии, концерны, корпорации, промышленные и финансовые союзы) и т.п. основе. Все они по отношению к членам общества, постоянно находящимся в экономическом, правовом, духовном и др. общении, выступают как внешний авторитет, оказывающий целенаправленное воздействие на первичные отношения власти с тем, чтобы придать им регулируемый характер» (Mal'tsev, 1999:297). Публичные интересы имеют различные проявления, формы институционализации способы нормативного правового оформления. Можно идентифицировать: 1) интересы международных сообществ, которые позиционируются в рамках глобальных или региональных систем; 2) интересы отдельно взятых государств, которые определяют их внутреннюю и внешнюю политику, реализацию их функций, при этом интересы одного государства чаще всего не совпадают с интересами другого; 3) интересы Российской Федерации и интересы государственных образований ее составе, которые тоже не всегда совпадают (в то же время достаточно распространенными являются представления о публичных интересах как об интересах федерального центра); 4) интересы гражданского общества, различных его институтов: местного самоуправления, политических партий, религиозных конфессий, профессиональных, творческих и иных общественных объединений. Существуя в рамках установленных государством организационных и нормативных правовых форм, различные институты гражданского общества имеют собственные публичные интересы, основы функционирования, системы органов управления и самоуправления, корпоративные правила, этические кодексы, иные нормативные акты, процедуры, которым подчиняются и следуют их участники. Одно из наиболее удачных и цитируемых в российской литературе определений публичного интереса было разработано еще в середине 90-х годов Ю.А. Тихомировым. Согласно данному определению, «публичный интерес - это признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией ее существования и развития» (Tikhomirov,1995:55). Публичный характер интереса выражается в этом определении через его признанность государством, гарантированность правом и значимость для социальной общности. Достоинством этого определения является выбор понятия «социальная общность», способного охватить своим содержанием предельно широкий круг субъектов, генерирующих публичный интерес и являющихся его носителями. Вместе с тем в литературе справедливо обращается внимание на то, что с учетом исторического опыта и современных реалий понятие социальной общности нуждается в сущностном раскрытии и творческом истолковании. Действительно, термином «социальная общность» в социологии обозначается относительно устойчивая совокупность людей, отличающаяся более или менее одинаковыми чертами условий и образа жизни, массового сознания, общностью социальных интересов, ценностей, норм. При этом, в отличие от социальных институтов и организаций, общности не создаются сознательно, а складываются исключительно под воздействием объективного хода общественного развития (Osipov (ed.),1995:480-481). Исходя из такого понимания социальной общности (а оно является доминирующим), по различным классификационным критериям могут быть выделены следующие ее виды: 1) социально-профессиональные группы, профессиональные корпорации (по признаку принадлежности к профессии); 2) этнические сообщества (народности, нации, этнические группы); 3) социальные группы, образованные по демографическому и гендерному признакам (женщины, молодежь, пенсионеры и др.); 4) территориальные сообщества (население села, города, района и др.); 5) по иным многочисленным социальным признакам выделяются потребители товаров и услуг, избиратели, иностранцы, вынужденные мигранты, несовершеннолетние, студенты, спортсмены, писатели, художники и т.д. В силу определенных (схожих) условий жизни у членов социальной общности формируются черты массового сознания, культура, ценности, а также общие интересы, способные приобретать публичный характер и получающие выражение в правовой доктрине, законодательстве и социальных практиках. В России изучение публичного интереса в общей теории права и отраслевых юридических науках активизируется в самом начале ХХI в. в связи с введением этой категории в действующее законодательство. Появление законодательных положений, содержащих эту категорию, потребовало выработки ее единообразного понимания и интерпретации. Впервые законодатель вводит понятие публичного интереса в Арбитражном процессуальном кодексе (АПК) РФ 2002 г. В силу ст. 53 АПК РФ государственным органам, органам местного самоуправления предоставлено право обратиться в арбитражный суд с иском либо заявлением в защиту публичных интересов, указав, в чем именно заключается нарушение таких интересов. В ч. 3 ст. 304 АПК РФ законодатель устанавливает, что судебный акт, вступивший в силу, подлежит отмене судом надзорной инстанции, если нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы. В ГПК РФ 2002 г. термин «публичные интересы» первоначально отсутствовал, однако позднее был введен в текст Федеральным законом от 04.12.2007 № 330-ФЗ (ст. 387) и Федеральным законом от 09.10. 2010 № 353-ФЗ (ст. 391.9). Причем законодатель в ч. 2 ст. 391 ГПК РФ, как и в ст. 304 АПК РФ, оставляет открытым вопрос о сущности и правовой природе, а также о видах публичного интереса, включая в него «интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы». Термин «публичные интересы» присутствует также в Федеральном законе от 21.07.1997 N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (ч. 2 ст. 13)[3] . Стоит отметить, что категория «публичные интересы» первоначально появилась в отраслях российского процессуального права, а причиной, побудившей законодателя ввести ее в процессуальные кодексы, послужила необходимость обеспечения судебной защиты публичных интересов. Отрасли материального права в этом отношении несколько запаздывали. Начиная с 2006 г. законодатель стал вводить этот термин в Гражданский кодекс РФ (ст. 152.1, ст. 152.2, ст. 1362). Так, устанавливая запрет на сбор, хранение, распространение и использование любой информации о частной жизни гражданина без его согласия (п. 1 ч. 1 ст. 152.2 ГК), законодатель одновременно предусмотрел в п. 1 ч. 2 ст. 152.2 ГК исключения из этого правила, допускающие сбор, хранение, распространение и использование информации о частной жизни гражданина без его согласия в государственных, общественных или иных публичных интересах, а также в случаях, если информация о частной жизни гражданина ранее стала общедоступной либо была раскрыта самим гражданином или по его воле. По смыслу ст. 152.1 и ст. 152.2 ГК, в понимании законодателя государственный и общественный интересы являются разновидностями публичного интереса. Категория «общественное» как неполитическое, отличное от «государственного» - видовая по отношению к категории «публичное», которая и может включать в свое содержание иные публично значимые интересы. В частности, исходя из формулировок ст. 304 АПК и ст. 391 ГПК, которые оперируют словосочетанием «законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы», к разновидности публичных интересов следует также отнести интересы неопределенного круга лиц. Таким образом, в качестве публичных следует рассматривать такие обозначенные в действующем законодательстве интересы, как «интересы государства», «интересы Российской Федерации», «интересы общества», «интересы общества и государства», «интересы субъекта Федерации», «интересы муниципального образования». Данный подход, однако, вызывает ряд вопросов, которые требуют дальнейшего концептуального осмысления. Например, можно ли ограничивать содержание публичного интереса только такими тремя его формами, как интересы общества, интересы государства и национальные интересы, на чем настаивают отдельные авторы? (Publichnyi interes v administrativnom prave, 2015:9-10). Являются ли интересы государства и муниципальных образований исключительно публичными, даже если они вступают в частноправовые отношения? Обладают ли государственные и муниципальные органы собственными публичными интересами, или к таковым относятся только интересы публично-правовых образований? Эти и многие другие вопросы, возникающие как в теории, так и на практике, были бы сняты при наличии в законодательстве легального определения публичного интереса. Однако в настоящее время такое определение отсутствует, как отсутствуют и легальные дефиниции «государственный интерес», «общественный интерес», «интерес неопределенного круга лиц». Разработка таких дефиниций, включая и «публичный интерес», затруднена тем, что они по сути представляют собой так называемые правовые оценочные понятия. Гибкость и неопределенность содержания категории «публичный интерес», ее оценочной характер, как верно отмечает Е.В. Токарева, обусловлены подвижностью границ между сферами жизнедеятельности человека, общества и государства, между публичным и частным (Tokareva, 2014: 7-8). В юридической литературе ряда зарубежных государств, в частности Испании и стран Латинской Америки, категория «публичный интерес» относится к «неопределенным юридическим понятиям» (García de Enterría, 1996:83-84; Gutiérrez, 2009; Ópez Calera, 2010:123-148). Закон точно не определяет границ такого рода понятий, поскольку в них речь идет о явлениях, точная «квантификация» и строгое определение которых затруднены, но в любом случае эти понятия содержат предположение о правовой реальности, дают потенциальную возможность их уточнения на момент применения закона (García de Enterría, Eduardo, Fernández, Tomás-Ramón, 2006). В российской научной литературе такие понятия также иногда называются «неопределенными». Однако наиболее устоявшимся при их обозначении является термин «оценочные правовые понятия». Это - закрепленные в нормах права понятия, характеризующие наиболее общие свойства разнообразных предметов, явлений, действий, процессов социальной реальности, формально не определенные и специально не конкретизированные законодателем с целью предоставления такой возможности субъекту правоприменения путем свободной оценки в рамках конкретной ситуации (Levina, 2007:24-26). Особенность оценочных понятий состоит в отсутствии формально фиксированного основного содержания, под которым понимаются существенные признаки предмета или явления. Такого рода понятия служат лишь формой типизации обозначаемых ими правовых явлений. Будучи нечеткими по своей логической структуре, они позволяют охватить широкий круг обстоятельств правовой действительности, которые законодатель не в состоянии точно определить применительно ко всем случаям действия правовой нормы. Использование таких понятий придает гибкость и подвижность правовому регулированию, обеспечивает экономичность и компактность законодательных формулировок, согласованность юридического и морального содержания норм, позволяет учитывать особенности каждого конкретного случая правоприменения, общественно-политическую обстановку. Все это подчас невозможно детально отразить в законодательстве с помощью формально определенных понятий (Levina, 2007:25-26). Правовые оценочные понятия многообразны. В современном российском правоведении их классификации проводится по различным основаниям. Так, в зависимости от факта интерпретации выделяются интерпретированные, частично интерпретированные и неинтерпретированные оценочные понятия (Fetisov, 2009:56). Под интерпретированными оценочными понятиями понимаются такие, абстрактное содержание которых разъяснено в наиболее общих чертах на уровне высших судебных инстанций путем осуществления официального толкования. При разъяснении судебными инстанциями даются указания на некоторые существенные обстоятельства, которые следует иметь в виду при конкретизации содержания оценочного понятия в процессе его применения в определенной сфере или ситуации. В рамках такой классификации «публичный интерес» может быть отнесен к интерпретированным оценочным понятиям. Так, содержательные признаки публичного интереса как оценочного понятия получают уточнение в решениях Конституционного Суда РФ и конкретизируются в его правовых позициях. 1. Конституционный Суд РФ в ряде своих решений постановил, что публичные интересы, перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей[4]. 2. Возможность обжаловать принятые органами государственной власти, должностными лицами решения, включая нормативные правовые акты, воплощающая в себе как индивидуальный (частный) интерес, связанный с восстановлением нарушенных прав, так и публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционного правопорядка, является неотъемлемой характеристикой нормативного содержания права каждого на судебную защиту, одной из необходимых и важнейших его составляющих[5]. 3. Государство берет на себя компенсацию причиненного вреда как орган, действующий в публичных интересах, преследующий цели поддержания социальных связей, сохранения социума. Организуя систему компенсаций, государство выступает не как причинитель вреда (что требовало бы полного возмещения причиненного вреда) и не как должник по деликтному обязательству, а как публичный орган, выражающий общие интересы, и как распорядитель бюджета, создаваемого и расходуемого в общих интересах[6] . 4. При законодательном закреплении как самих составов административных правонарушений, так и мер ответственности за их совершение следует исходить из характера правонарушений, их опасности для находящихся под защитой закона ценностей, причин и условий их совершения, а также личности правонарушителя и степени его вины, с тем чтобы гарантировать адекватность (соразмерность) порождаемых последствий для лица, привлекаемого к административной ответственности, тому вреду, который причинен в результате административного правонарушения, не допуская избыточного государственного принуждения и обеспечивая баланс основных прав индивида (юридического лица) и общего (публичного) интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от административных правонарушений[7]. 5. Российское законодательство не содержит норм, устанавливающих приоритет публичных интересов над частными. Однако, исходя из ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в вопросе реализации и правового регулирования этих интересов первенство отдается публичным интересам. Этот момент нашел отражение в решении Конституционного Суда РФ, который при рассмотрении конкретного дела постановил, что правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, по смыслу - конституционных положений, основывается на принципе приоритета публичных интересов, что предопределяет особую роль государства в обеспечении охраны и защиты лесов[8]. При оценке подобной ситуации нельзя не согласиться с выводом, к которому приходит в своем исследовании Е.В. Токарева: если предмет публичного интереса - некое общее благо, значимое для всех, то ограничение конкретных частных интересов возможно, поскольку осуществляется ради пользы всех и каждого, а значит и носителей тех частных интересов, права которых ограничиваются (Tokareva, 2014:12-13). При рассмотрении Конституционным Судом РФ конкретных дел уточняются проблемные подходы к соотношению «публичного интереса» с другими близкими по смыслу понятиями, в частности, с понятием «общий интерес». В ряде решений применительно к области публичного права Конституционный Суд РФ толкует эти понятия, по сути дела, как тождественные. Так, гарантии защиты чести и достоинства умершего и доброй памяти о нем не могут быть исключены из сферы общего (публичного) интереса в государстве, где человек, его права и свободы являются высшей ценностью[9]. При этом Конституционный Суд РФ в отдельных случаях особо конкретизирует сферы публичного интереса, относя к ним в том числе обеспечение общественного порядка, законности, прав и свобод граждан[10]; обеспечение стабильности и окончательности судебных решений и сложившихся на их основе правоотношений (res judicata)[11]; публичные интересы неограниченного круга лиц[12]; конституционно-правовую обязанность налогоплательщиков платить налоги[13] и др. Принцип приоритета публичного интереса по отношению к частному не рассматривается Конституционным Судом РФ как единственная форма их соотношения в правовом регулировании. Он исходит из того, что в силу ст. 55 (ч. ч. 2 и 3) и ст. 56 (ч. 3) Конституции РФ предполагается возможность разумного и соразмерного урегулирования федеральным законом субъективного права без его умаления и неправомерного ограничения при справедливом соотношении публичных и частных интересов[14]. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» по поводу содержания публичного интереса, в части, касающейся сделок, указано: «Применительно к статьям 166 и 168 ГК РФ под публичными интересами, в частности, следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды. Сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной как посягающая на публичные интересы, например, сделки о залоге или уступке требований, неразрывно связанных с личностью кредитора (п.1 ст. 336, ст. 383 ГК РФ), сделки о страховании противоправных интересов (ст. 928 ГК РФ). Само по себе несоответствие сделки законодательству или нарушение ею прав публично-правового образования не свидетельствует о том, что имеет место нарушение публичных интересов»[15]. Наряду с данным нормативным толкованием публичного интереса применительно к оспариванию сделок отдельные содержательные признаки этого оценочного понятия могут конкретизироваться при его казуальной интерпретации, даваемой Верховным Судом РФ по конкретным делам. Такая интерпретация может учитываться другими судами при разрешении аналогичных дел, поскольку правовые позиции высшей судебной инстанции в силу их авторитетности включают в себя образцы правильного понимания и применения оценочных понятий. Так, согласно позиции Верховного Суда содержание конкретных публичных интересов может быть сформулировано путем перечисления целей законодательного регулирования той или иной сферы общественных отношений. Так, целями Закона о защите конкуренции (ч. 2 ст. 1), констатирует Верховный Суд РФ при рассмотрении одного из конкретных дел, являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в РФ, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков. Государство объективно заинтересовано в поддержании конкуренции на своем внутреннем товарном рынке, наличие которой существенным образом увеличивает потенциал рыночной экономики[16]. Для понимания границ предметной сферы публичных интересов и их содержательной характеристики важное значение имеют Обзоры судебной практики Верховного Суда. Так, при раскрытии сущности такого вида публичного интереса, как интерес неопределенного круга лиц, нельзя не учитывать позицию Верховного Суда РФ, выраженную относительно оценочного понятия «неопределенный круг лиц». В Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2004 г. разъясняется, что «под неопределенным кругом лиц понимается такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела»[17]. Судебное толкование оценочных понятий, в том числе понятия публичного интереса - длящийся, непрерывный процесс. Существующие в правовом массиве официально выраженные высшими судебными инстанциями позиции по поводу содержания юридически значимых терминов, понятий и категорий, разъяснения и интерпретации содержания оценочных понятий отражают тенденции развития современной правовой доктрины, традиции правовых систем, состояние юридической науки и практики, уровень осмысления конкретного понятия профессиональным сообществом. Публичный интерес в качестве оценочного понятия характеризуется множеством концептуальных смыслов, несет в себе емкое содержание, отражающее плюрализм подходов к его пониманию и интерпретации. При этом необходимо учитывать два момента. Во-первых, как оценочное понятие публичный интерес предполагает контекстуализацию его понимания, т.е. понимание его смысла и значения в определенном социально-историческом контексте правового регулирования и доминирующих парадигм юридической науки, что предопределяет утопичность любых попыток выработать его неизменную и универсальную, общую для всех стран, времен и народов трактовку. Во-вторых, любое определение публичного интереса возможно тогда, когда обозначается сфера его применения, задаются границы, пределы, внутри которых это определение может быть использовано и пригодно для решения каких-либо практических задач. При этом формулировка обобщенного понятия «публичный интерес», как и любого иного понятия, всегда опирается на выделение его сущностных признаков. Опыт прочтения проблематики публичных интересов, как и опыт законодательной регламентации и судебной интерпретации публичных интересов в России сравнительно невелик - не более четверти века. В силу этого особое значение приобретает разработка этой категории как общей теорией права, так и отраслевой юридической наукой. Формулировка доктринальных и легальных определений публичного интереса - одна из сложнейших проблем, с которой сталкивается не только современная российская наука, не так давно занявшаяся ее изучением, но и зарубежное правоведение, где это понятие длительное время используется в качестве одной из базовых категорий. Отмечая сложность построения этой дефиниции, аргентинский ученый Г. Андрес Муньос в лапидарной шуточной форме высказал такую мысль: «Публичный интерес - это как любовь: его легче почувствовать, чем определить» (Munoz, Guillermo Andrés, 2010:23). IV. ПУБЛИЧНЫЙ ИНТЕРЕС КАК ЭЛЕМЕНТ ЮРИДИЧЕСКИХ КОНСТРУКЦИЙ Трудность понимания категории «публичный интерес», контекстные трактовки ее в рамках правовых культур и правовых систем, ее изменчивый характер, обусловленный эволюцией общества и государства, предопределили невозможность дать универсальное определение данной категории. В то же время существует острая потребность в осмыслении этой категории на современном уровне доктринальными и догматическими средствами в целях уяснения роли государства в современном обществе, обоснования социальной активности иных, кроме государства, публичных корпораций, поддержания баланса между институтами государства и гражданского общества. Если мы сталкиваемся с невозможностью дать развернутое определение того, что есть публичный интерес, выразить его природу и сущность посредством линейного перечисления его свойств, то, возможно, имеет смысл выделить публичный интерес в качестве элемента в пространственном построении юридических конструкций, где он предопределяет и связывает публично-правовые принципы и нормы. Разработка юридических конструкций на основе публичного интереса предполагает не просто формулирование его понятия, а вычленение его составных частей (элементов) и конструирование их посредством применения доктринальных и догматических средств. Юридическое конструирование осуществляется посредством выработки «типовой схемы», отражающей содержание, системно-структурное строение публичного интереса как основы (первопричины) конструируемого объекта. Построение юридических конструкций преследует не только теоретические цели, оно служит обеспечению прикладных, практических задач правового регулирования, и в этом смысле предполагает ясность и простоту конструирования. В научной литературе отмечается, что сложившееся в российской правовой доктрине понимание публичных интересов строится на их тесной взаимосвязи с интересами государства и больших социальных групп, т. е. за основу берется количественный критерий, определяемый вовлечением в определенную сферу отношений большого количества лиц, а также критерий публичной (общественно значимой) направленности интересов (Knyaz'kin, 2015). Российские авторы склонны выделять в качестве отличительных такие признаки публичных интересов, как: принадлежность обществу, общесоциальный характер, относимость к неопределенному количеству людей, соответствие потребностям, целям всего общества или значительной его части (Sharnina, 2005). В отдельных случаях используются явно упрощенные интерпретации публичных интересов по принципу: публичные интересы - это интересы общества и государства, частные интересы - это интересы конкретных физических и юридических лиц, их групп (Dikhtyar, Rogozhin, 2002:10-14). Собственно говоря, такого рода подходы, отталкивающиеся в интерпретации публичных интересов от представлений о целостности общества как их носителя, т.е. «холистские», по терминологии К. Поппера, представлены и в зарубежной литературе. Так, Д. Гаспарини концептуализирует публичный интерес как «интерес социального целого, общности, взятой как целое», как «относящийся ко всему обществу» (Gasparini Diógenes, 2003:15). В отечественной литературе в рамках этого подхода высказываются мнения о том, что при определении лица в качестве субъекта публичного интереса целесообразно руководствоваться нормами п. 1 ст. 124 ГК РФ, которая устанавливает закрытый перечень субъектов отношений, регулируемых гражданским законодательством. В этот перечень включены Российская Федерация, субъекты РФ: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования (Dudikov, 2014:931-932). В таком контексте требует уточнения вопрос о субъектных формах выражения публичного интереса, о его субъектах-носителях, которые могут быть определены как «первичные» и «вторичные». Публичный интерес может выражаться социальными общностями и составляющими их лицами как непосредственно (первичные субъекты), так и через государственные и иные властные структуры (вторичные субъекты). Именно на способе выражения интересов акцентирует внимание В.Ф. Яковлев, который в качестве публичных рассматривает интересы всех граждан, образующих то или иное сообщество, выразителем которых является государство (Yakovlev, 2012:194). В современных условиях наметилась тенденция конкретизации субъектов - носителей публичных интересов. Имеется в виду, что перестали рассматривать в качестве субъектов-носителей только государство и общество, а стали выделять производные от них субъекты, а также связанные с ними формы выражения публичных интересов. Одним из проявлений обозначившейся тенденции является то, что наряду с категорией «публичное» в российском правоведении, а затем и в практике правового регулирования получает признание категория «корпоративно-публичное». То есть происходит дальнейшая дифференциация публичных интересов. Существуют публичные интересы государства, определяющие его внутреннюю и внешнюю политику, реализацию его функций на разных уровнях (особенно если речь идет о федеративных государствах, государствах, имеющих в своем составе административные автономии). В то же время имеют место публичные интересы иных, кроме государства, публичных образований - самодеятельных, партийных, профессиональных, конфессиональных, творческих и др., которые можно идентифицировать как корпоративно-публичные, направленные на достижение общего блага корпоративных субъектов как целого (Nemytina, 2015:61-63). В данном контексте интерес предстает как публичный не потому, что это интерес общества как целого, а в силу того, что он принадлежит определенному коллективу, определенной социальной общности - публичной корпорации. В научный оборот вводятся термины «корпоративно-публичные интересы», «корпоративно-публичное регулирование» и иные близкие к ним по смыслу и содержанию. При осмыслении такого рода терминов, понятий и категорий следует принять во внимание характер отношений в современном обществе, природу современного государства, сущность современного права, в том числе существующие в нем механизмы правообразования и правотворчества. Правовое общение в современном обществе, его институциональная составляющая, взаимоотношения общества и государства формируются на конституционной основе. Конституция РФ регламентирует: идеологическое многообразие, равенство общественных объединений (ст. 13 Конституции РФ), право на объединение (ст. 30), участие в управлении государством, как непосредственно, так и через представителей (ст. 32), право на обращение в органы государственной власти (ст. 33). Значимым для осмысления тенденций развития современного общества является то обстоятельство, что его интересы в публичном пространстве представляет не только государство, но и иные корпорации (корпоративно-публичные образования), а также тот факт, что из деятельности этих корпораций «вырастают» массивы норм, реально регулирующие отношения больших социальных групп, как внутри них, так и вовне. Это, например, адресованные широкому кругу лиц и оказывающие большое влияние на развитие отношений в обществе уставы политических партий и общественных объединений, этические кодексы и иные корпоративные нормативные акты профессиональных сообществ. Корпоративное нормативное регулирование - явление очевидное. Доказывать его роль и значение в современном обществе будет излишним. Однако следует ли корпоративное нормативное регулирование иных, кроме государства, публичных корпораций относить к правовым формам и включать в сферу права? Как идентифицировать массивы «вызревших» внутри различных публичных корпораций и действующих не только внутри них, но и вовне, норм, правил, актов - это дискуссионная проблема. Носители публичного интереса и связанных с ним публичных функций иные, кроме государства, образования (местные, партийные, профессиональные, конфессиональные, этнические и др.), действуя в рамках санкционированных государством организационно-правовых форм, призваны способствовать достижению общественно-полезных целей и решать социально-значимые задачи. Улучшение качества жизни в обществе, медицинское обслуживание населения, воспитание, образование и просвещение, защита прав человека в различных сферах - это и многое другое являются полем деятельности публичных корпораций. Трансляция интересов иных, кроме государства, публичных корпораций в правовом пространстве возможна как посредством их участия в законодательной деятельности (лоббирование интересов в парламенте через депутатские фракции, независимых депутатов), иной нормотворческой деятельности, так и посредством собственного корпоративно-публичного регулирования. При этом критериями признания правового характера корпоративно-публичных принципов, правил и норм поведения должны служить общая польза, общественное благо, справедливость, приоритет прав человека, а целью регулирования - гармонизация отношений в обществе (Nemytina, 2015: 63, 65-66). Следует обратить внимание, что Конституционный Суд РФ в Определении от 16 декабря 2010 г. №1580-О-О вполне определенно высказался относительно того, что «Кодекс профессиональной этики адвоката», принятый первым Всероссийским съездом адвокатов 31 января 2003 г., является корпоративным нормативным правовым актом[18]. Существует прагматический смысл в концептуализации публичного интереса как выражаемого и реализуемого государством и одновременно обществом, воплощаемого в жизнь в сотрудничестве и взаимодействии с разного рода субъектами частного права, при участии граждан как непосредственно, так и опосредованно. Тем самым определение реально существующих отношений посредством введения понятия «корпоративно-публичные интересы» позволяет выстроить юридическую конструкцию корпоративно-публичного регулирования, включающую институты гражданского общества, принципы их организации и деятельности, возможности их правотворческой активности и т.д. Следует отметить, что в последнее время в юридической науке и практике на смену понятию «государственно-частное партнерство» (Belitskaya, 2012:53-54; Ignatyuk, 2012:15) приходит понятие «публично-частное партнерство» (Gritsenko, Manssen, Khimmel'raikh, 2014). Стоит отметить, что последнее понятие более емко отражает реальные отношения по поводу сотрудничества публичного и частного секторов, реализации ими совместной деятельности и осуществления социально значимых программ. На доктринальном уровне исследователи сталкиваются со сложностью формулирования понятия «публично-частное партнерство», невозможностью отразить в одном понятии всю многогранность отношений по поводу взаимодействия публичной власти и бизнеса в реализации совместных проектов. В связи с этим встает вопрос о целесообразности обоснования в правовой науке конструкции публично-частного партнерства, а не просто его понятия. Административно-правовая составляющая публично-частного партнерства состоит, прежде всего, в передаче функций и полномочий публичного партнера частному. В отличие от других форм сотрудничества государства и частного сектора (создание юридических лиц с государственным участием), в рамках публично-частного партнерства речь идет о передаче функций и полномочий, что в германской правовой доктрине именуется как «функциональная приватизация». При этом публичные задачи сохраняются за государством, а также за структурами местного самоуправления и управления. Разграничение функций и интересов в данном случае вполне оправданно, поскольку может преследовать различные цели: собственно государственные, обусловленные его потребностями как публично-правового образования, и общественно значимые, связанные с решением проблем социума как целого или отдельных его составляющих. Эти интересы могут не только не совпадать, но и находиться в определенных противоречиях, поскольку государство обладает относительной самостоятельностью от общества и может иметь собственные интересы в силу особенностей организационного развития, под влиянием тех или иных социально-политических сил и т.д. В этом контексте одной из дискуссионных проблем является вопрос о наличии собственных интересов у органов публичной администрации (Zelentsov, 2009:256-259). Так, В.В. Скитович считает, что административный орган не может иметь собственного интереса в строгом смысле, т.е. принадлежащего исключительно ему, поскольку является лишь исполнителем государственной воли и обязан принимать свои решения, руководствуясь необходимостью правильного и точного применения правовой нормы. Исходя из этого автор делает вывод, что делах, возникающих из публично-правовых отношений, у участников судебно-административного процесса отсутствует противоположность материально-правовых интересов (Skitovich, 1983:8-9). До принятия Кодекса административного судопроизводства РФ (КАС РФ) такой подход являлся одним из теоретических оснований господствовавших в гражданско-процессуальной науке представлений о невозможности спора о праве в судебных делах, возникающих из административно-правовых отношений, и соответственно, о принципиальной невозможности административного иска (Treushnikov, 2003:421-422) Эти представления нашли выражение в конструкции неискового административного судопроизводства, которая была преодолена в КАС РФ, но продолжает служить определяющей основой административного судопроизводства в арбитражных судах. Для построения современной конструкции административного судопроизводства более корректным представляется подход, согласно которому административный орган как исполнитель государственной воли является одновременно носителем публичного интереса, опосредуемого и конкретизируемого в его функциях, задачах и полномочиях. А.В. Кряжков отмечает, что публичные интересы и средства их обеспечения фиксируются законодательством через компетенцию государственных органов, призванных отстаивать их в рамках своих полномочий (Kryazhkov, 1999:98). Аналогичную позицию в свое время отстаивал Р.Е. Гукасян (Gukasyan, 1973:113). Следует предположить, что для целей административно-процессуального регулирования публичный интерес фиксируется скорее не в компетенции органов, а в их функциях, тогда как компетенция в материально-правовом отношении является мерой возможной реализации этих функций. Таким образом, выражаясь в функциях административного органа, в судебном административном процессе публичный интерес предстает как его собственный материально-правовой интерес, который этот орган обязан обеспечивать и защищать от любого рода посягательств. Это предопределяет тот факт, что административно-правовой спор, по общему правилу, имеет в своей основе столкновение двух противоположных по своей юридической природе интересов: публичного интереса административного органа, с одной стороны, и личного, партикулярного, интереса частного лица, преследующего свои индивидуальные цели - с другой. В административном споре, возбуждаемом в связи с материально-правовым требованием частного лица, этот интерес состоит в полноценной и беспрепятственной реализации административным органом своих функций, цель которых - обеспечение публичного блага. Существенным элементом конструкции административно-правового спора являются материально-правовые возражения административного органа, защищающего публичный интерес как свой собственный. Возражая материально-правовым требованиям частного лица в административном процессе, административный орган обязан доказать, что действия его правомерны и совершены в рамках предоставленных полномочий и функций, т.е. в публичных, а не в каких-либо иных интересах. Из этого следует, что утверждение о принципиальной невозможности материально-правового требования частного лица к административному органу из-за отсутствия у них противоположных материально-правовых интересов (и, соответственно, невозможности административного спора) оказывается теоретически несостоятельным. Концепция наличия у административного органа собственных публичных интересов, выраженных в его функциях и полномочиях, может служить отправной точкой для построения современной юридической конструкции административного иска как средства защиты нарушенных субъективных публичных прав и законных интересов в судебно-административном споре. Эта конструкция в содержательном плане предполагает три базовых элемента: стороны, предмет, основания. В качестве стороны, отстаивающий публичный интерес как свой собственный материально-правовой интерес, административный орган может выступать в двух процессуальных модусах: в качестве административного ответчика (по делам, указанным в части 2 ст. 1 КАС РФ) и в качестве административного истца, выступающего с самостоятельными материально-правовыми требованиями (по делам, указанным в ч. 3 ст. 1 КАС РФ). Российское законодательство предусматривает возможность обращения соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления, а также прокурора в суд в защиту публичных интересов как «чужих» (ст. 39, 49 КАС РФ). В этом случае целью участия государственных и иных органов в процессе является защита от своего имени не собственных интересов, зафиксированных в их титульных функциях, а именно «чужих» интересов - интересов других лиц, интересов неопределенного круга лиц и иных публичных интересов. Особенность правового положения государственных и иных органов в этом случае заключается в том, что они не являются субъектами спорного материального административного правоотношения и поэтому имеют не материальную, а процессуальную заинтересованность в исходе дела. Они не являются стороной в спорном материальном правоотношении и не могут распоряжаться предметом спора. В силу этого в отечественной теории процессуального права статус этих субъектов в процессе нередко обозначается как «процессуальные истцы». Из буквального прочтения ч. 6 ст. 40 КАС РФ следует, что законодатель предоставляет право обратиться в суд с административным иском в защиту интересов неопределенного круга лиц и иных публичных интересов не только органам и должностным лицам публичной власти, но и другим субъектам - организациям и гражданам. Обращение органов, организаций и граждан с административным иском по всем этим категориям дел возможно только при наличии определенного условия: право на административный иск в защиту интересов других лиц, государственных и общественных интересов должно быть прямо установлено федеральным законом. В число административных исков в защиту публичных интересов, используемых во многих современных государствах, входят коллективный иск и так называемый народный иск («actio popularis»), т.е. иск, который может заявить любой гражданин в целях защиты интересов, касающихся всего общества или социальной общности. Российские авторы признают необходимость введения в процессуальное право конструкции иска в интересах общества, в интересах законности (Skitovich, 1983:13). Д.А. Туманов предлагает формирование целой «системы общественных исков», когда под заинтересованными лицами и возможными инициаторами судопроизводства будут пониматься члены общества (отдельной социальной группы) (Tumanov, 2012:3-11). Идея о введении в современное российское право института народного иска представляется весьма продуктивной, однако ее реализация предполагает обращение к детальному изучению опыта тех стран, где этот институт уже используется (Венгрия, Португалия, Япония и др.). Таким образом, изменения, происходящие в сфере правового регулирования, неизбежно вызывают необходимость юридического признания плюрализма не только форм выражения и носителей публичных интересов, но и судебных способов их защиты. Следует отметить, что в российской теории права предпринимаются попытки концептуального осмысления такой «фрагментаризации» и конкретизации носителей публичного интереса. Так, А.Ю. Ломаев выдвигает в качестве характерного признака публичного интереса неперсонифицированность его носителя, в силу чего в этой роли может выступать не только общество в целом или государство, но и группа граждан, и гражданин (Lomaev, 2012:7-8). Разграничение публичного интереса и частного (личного, индивидуального) интереса не должно вести к их противопоставлению, тем более взаимоисключению. Несомненно, исходным моментом в раскрытии сути публичного интереса является его понимание как интереса, связанного с достижением общезначимых целей, общего блага или удовлетворением общих потребностей общества и государства как его политико-правовой организации. Вместе с тем публичный интерес как интерес социального целого не может существовать вне взаимосвязи интересов каждой из частей, составляющих это целое. На такого рода взаимосвязь справедливо обращает внимание Д.Н. Горшунов, предлагая рассматривать публичный интерес не просто как сумму частных интересов, а как значимую связь между совпадающими и одинаково важными элементами правомерных интересов множества частных лиц, исключающую иные элементы, которые не являются значимыми для всех субъектов (Gorshunov,2005:82). При этом следует различать личный интерес и частный интерес. Частный интерес, справедливо отмечает Е.Б. Лупарев, опосредуется нормами гражданского и иных частных отраслей права, а личный может быть опосредован и публичным правом, но может существовать лишь в связке личное - публичное (Luparev, 2015). Личный интерес - это интерес частного лица (гражданина или организации), не наделенных официальными полномочиями, в отношениях с органами публичной администрации, действующими как власть и защищающими публичный интерес. В правовой действительности вектор направленности личного и публичного интересов могут совпадать, что ведет к гармонизации отношений в обществе, что, собственно, может рассматриваться в качестве конечной цели существования права и правового регулирования. ЗАКЛЮЧЕНИЕ В общей теории права и отраслевой юридической науке ярко выражена тенденция на «плюрализацию» как публичных интересов, так и их носителей, а также форм проявления этих интересов и их институционализации в современном обществе. Обосновывается взаимосвязь интересов отдельных индивидов как членов общества с интересами неопределенного множества лиц, имеющих сходное отношение к решению возникающих проблем. Публичный интерес как интерес социального целого, несомненно, генерируется и юридически выражается, исходя из потребностей самого общества и составляющих его больших социальных общностей и направлен в первую очередь на обеспечение их целостности и безопасности. Однако его носителями могут выступать не только сами эти общности, но и малые социальные группы, и государственные органы, и граждане как участники публично-правовых отношений в том случае, если закон предоставляет им право выступать в защиту законности (например, в случае закрепления в правовой системе государства института «народного иска» (actio popularis)). Опираясь на современные исследования, посвященные проблематике публичного интереса, можно выделить ряд признаков, характеризующих его сущность. 1. Публичность интереса как его существенный признак означает все, что относится к государственному, общественному, взятому в контексте общности обеспечиваемых потребностей и фокусе социальной целостности. Термин «публичное» характеризует сферу взаимодействия индивидов, их общностей и организаций между собой и с государством ради достижения совместных целей или общего блага. 2. Публичность выступает как особое, детерминирующее правовое свойство интересов, совмещающее общественное и государственное начала и предполагающее их властное и моральное обеспечение, государственную гарантированность и защиту (Vasilyeva, 2003:11). При этом внешними критериями публичности интересов служат их соответствие потребностям, целям социальной общности как целого и нормативная форма их выражения. 3. Очевидна диалектика формирования и реализации публичных интересов, возникновения их из недр общественной жизни через потребности, социальную артикуляцию, формализацию, юридизацию и часто - политизацию, формы защиты. В то же время публичный интерес, способы и формы его выражения и реализации закрепляются в законодательстве и должны соответствовать ему. Конструирование публичного интереса как правового осуществляет публичная власть, которая в современных условиях не сводится к государственной власти и которая, исходя из возникающих социальных потребностей, определяет (селектирует) те или иные интересы как государственно и/или общественно значимые. 4. Предметом публичного интереса выступает конкретное общее благо, опосредующее определенную социальную потребность и вызывающее необходимость закрепления публичного интереса не только в нормах действующего права, но и его идентификации в виде ориентиров и ценностей (свобода, справедливость, равенство, гуманизм и т.д.). 5. Публичный интерес выступает в случаях, установленных законом, как ограничитель личной свободы и субъективных прав применительно к каждому из индивидов в целях защиты общего блага и ценностей сообщества. При этом для государства защита и обеспечение публичного интереса, так же как и защита прав и законных интересов частных лиц, - конституционная обязанность. 6. Закон устанавливает возможные параметры и цивилизованные формы реализации интереса, его удовлетворения. Публичный интерес может существовать и удовлетворяться в юридически формализованной политической либо юридически дозволенной самодеятельной формах. В правовом государстве эти границы опять-таки задаются правом. 7. Публичный интерес, выраженный в форме оценочного понятия, открывает большие возможности для его интерпретации, расширяя тем самым границы правотворчества и правоприменения. Содержание этого понятия конкретизируется в процессе административного и судебного правоприменения при использовании дискреционных полномочий в установленных законом рамках. 8. Выгоду (пользу) от реализации публичного интереса могут приобретать не только общество и государство в целом, но и частные лица как составе определенного коллектива, так и по отдельности. При этом следует принять во внимание, что в современной российской правовой реальности только посредством государства частный (личный) или корпоративно-публичный интерес может получить полноценную юридическую защиту.

Об авторах

Александр Борисович Зеленцов

Российский университет дружбы народов

Автор, ответственный за переписку.
Email: abzelentsov@yandex.ru

доктор юридических наук, профессор кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, Заслуженный юрист РФ

117198, Москва, Россия, ул. Миклухо-Маклая, д. 6

Марина Викторовна Немытина

Российский университет дружбы народов

Email: nemytina_mv@rudn.university

доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой истории права и государства Российского университета дружбы народов

117198, Москва, Россия, ул. Миклухо-Маклая, д. 6

Список литературы