ФЕДЕРАЛИЗМ КАК ПРОДУКТ ЗАПАДНОЙ ПРАВОВОЙ КУЛЬТУРЫ

Полный текст

I. ВВЕДЕНИЕ М. Форсайт неоднократно отмечал, что федерализм имеет ряд особенностей, общих с признаками и характеристиками демократии. Так, с одной стороны, он является идеологией, а с другой - формой осуществления власти, представляющей собой продукт вполне определенных политических обстоятельств (Forsyth, 1989; Forsyth, 1994). Федерализм и демократия представляют собой политические формы организации общества, выработанные западноевропейской и североамериканской политической и правовой практикой (LeÓn & Orriols, 2016; Kalu & Bing, 2016; Arnold & Stadelmann-Steffen, 2017). Думается, что ряд элементов демократической политической организации общества в ее западном, либеральном понимании находит свое наиболее полное отражение в федерализме как специфическом концептуальном каркасе взаимоотношений индивида, общества и государства. Так, принцип разделения властей в федеративном государстве обогащается за счет того, что горизонтальное разделение властей (по ветвям государственной власти) дополняется как минимум двумя аспектами вертикального разделения - во-первых, разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами, во-вторых, разделением публичной власти на власть государственную и власть местного самоуправления. В этом аспекте федеративное территориально-государственное устройство становится территориально-политическим измерением демократии, «территориальным выражением внутреннего кредо демократии» (Duchacek, 1986). II. ВЗАИМОСВЯЗЬ ФЕДЕРАЛИЗМА И ДЕМОКРАТИИ В ЗАПАДНОЙ ПОЛИТИЧЕСКОЙ И ПРАВОВОЙ КУЛЬТУРЕ В федеративном территориально-государственном устройстве наиболее полно раскрывается такая составляющая демократии, как плюрализм, понимаемый достаточно широко - и как учет многообразия территориальных, национальных, конфессиональных, культурных идентичностей внутри государства, и как специфическая характеристика федеративного общества в целом, предполагающая многообразие конкурирующих между собой центров политического давления, как имеющих, так и не имеющих территориальных характеристик, представляющих собой как субъектов государственной власти, так и волеизъявление структур гражданского общества. Взаимосвязь между федерализмом и демократией прослеживается в западной правовой и политической культурах на концептуальном, структурном и функциональном уровнях. Оба понятия отражают требования легитимности государственной власти, контроля населения за ее осуществлением, известную автономию структурных составляющих общества (территориальных единиц, социальных общностей и т.д.). Институциональные формы выражения исследуемых понятий разнообразны, но сводятся к категории «компетентность граждан», предполагающей вовлечение общества и гражданских структур в процесс осуществления государственной власти (Chryssochoou, 1998; Dahl, 2000). Природа федерализма и демократии в западной политической и правовой культуре замыкается на понятии соглашения, договора, компромисса (Schleicher, 2017; Benz & Sonnicksen, 2017; Keating, 2017). Он одновременно выступает и формой организации власти, и содержанием федеративных отношений, предполагающим достижение согласия членов общества в процессе конкуренции центров политического влияния. В этой связи распределение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации не на основе взаимного согласия всех участников политического процесса создает специфическую децентрализованную территориальную организацию власти, но не федеративное государство в том смысле, какой предполагается особенностями западной политической и правовой культуры. Далее, неэффективность выполнения публичных полномочий на уровне субъектов федерации, их фактическая неспособность выполнять роль действенного противовеса федеральной власти, «перекос» в полномочиях и фактической политической роли в сторону федеральной власти в контексте западной политической и правовой культур означает, что при внешней реализации федеративных форм в осуществлении государственной власти в сущности федерализм не находит своего воплощения. И демократия, и федерализм предполагают реализацию принципа субсидиарности, залогом успеха которого является наличие развитых институтов гражданского общества (Fabbrini, 2017; Thorlakson, 2017; Fossum & Jachtenfuchs, 2017). Они, в свою очередь, предполагают постепенное смещение акцентов в государственном управлении от субъектов государства к общественным структурам. Д. Элазар связывал понятие федерализма со спецификой связей между людьми, а также между ними, обществом и государством; такие связи, по его мнению, должны отражать стремление членов общества к единству и гражданскому согласию (Elazar, 1994; Elazar & Kincaid, 2000). III. АМЕРИКАНО-ЕВРОПЕЙСКИЕ КОРНИ ПОНЯТИЯ «ФЕДЕРАЛИЗМ» Западные политическая и правовая культуры формируют следующие тенденции развития федерализма в его взаимосвязи с либеральной демократией: 1) демократизация федеративных отношений; 2) проявление четких взаимосвязей между объемом предметов ведения и полномочий субъектов публичной власти и степенью их ответственности за их реализацию; 3) развитие местного самоуправления; 4) проведение децентрализации государственной власти на основе принципа субсидиарности; 5) повышение роли договорных форм взаимодействия между субъектами политического общения. Тесной связи федерализма с демократией в ее либеральном западном понимании есть объяснение - основы федерализма зарождались в теории федеральной теологии, которая в сочетании с либерализмом как концептуальным противовесом абсолютистской власти породила демократическую форму нового типа - представительную демократию, предполагающую широкую децентрализацию государственной власти. В тех обществах, где абсолютистская власть монарха уступила место иным политическим формам в силу принципиально других причин, где обоснование новых политических форм не имело ничего общего с теологическими учениями, где либерализм как концепция не являлся никогда продуктом самого общества, федеративные отношения строятся по совершенно иным принципам и не отражают основ федерализма в его западном, либерально-демократическом понимании. Другой пример факторов, повлиявших на формирование концепции федерализма в западной политической и правовой культурах, - это США, где федерализм был вызван самой структурой общества. Общество переселенцев характеризовалось относительной гомогенностью, там не было ярко выраженной аристократии, изначально в основе социального устройства лежала не социальная стратификация по имущественному принципу, а понимание общества как совокупности свободных граждан и самоуправляющихся общин. То есть диффузия публичной власти, конкуренция социальных групп, развитие институтов гражданского общества было внутренне имманентно политической и правовой культуре США (Shaikhutdinova, 2017; Goelzhauser & Rose, 2017). Непосредственную связь между федерализмом и либеральной демократией мы находим в «Федералисте». Авторы обращают внимание на особую роль так называемых «крамольных сообществ», «групп интересов», на соперничество партий как на факторы становления политической системы США. Сложности в согласовании их интересов приводят к необходимости формирования представительных органов. Причем авторы предлагают оградить представителей от «чрезмерного» влияния избирателей, особенно на федеральном уровне. С этой целью и необходимо, по их мнению, сочетать всенародное представительство для реализации общенациональных интересов и представительство штатов для реализации местных, частных интересов. Значение такой системы представительного правления выражается в том, что она исключает возможность узурпации власти на федеральном уровне «крамольными сообществами», действующими исключительно в собственных интересах, поскольку множество субъектов федерации-штатов препятствуют этому (Интересен тот факт, что один из авторов «Федералиста» - Дж. Мэдисон - будучи изначально сторонником федерализма, впоследствии превратился в его умеренного противника, поскольку даже в этой системе он увидел возможности к чрезмерному усилению федеральной власти, что, по его мнению, противоречило самому духу явления и созданной политической системе США.). Федерализм понимался авторами «Федералиста» как гарантия свободы и дополнительный аспект разделения властей 1 . Не меньший вклад в развитие концепции федерализма в его взаимосвязи с либеральной демократией внес А. де Токвиль, который рассматривал федеративное государственное устройство в качестве гарантии принципа равенства. В частности, для обоснования своей позиции А. де Токвиль исследовал соотношение институционально-правовых форм выражения принципов федерализма и характеристик общества, где эти принципы реализуются. Так, по его мнению, федерализм предполагает четкое определение границ централизации - в виде предоставления полномочий федеральной власти и закрепления за ней особых предметов ведения, предоставление свободы субъектам федерации в части решения остальных вопросов и учреждение независимого судебного органа, уполномоченного рассматривать споры о компетенции в федеративном государстве. Однако даже этот перечень конкретных институционально-правовых форм не обеспечивает реализацию принципов федерализма, если только общество не обладает специфическими характеристиками. В числе таких характеристик А. де Токвиль видел общность нравов и привычек (то есть, по сути, культурную однородность общества), высокий уровень политического и правового сознания членов общества и их активное компетентное гражданское участие в управлении государством в сочетании с сильной федеральной властью (что обеспечивает сохранение единства общества и одновременно гарантирует свободу его членам и защиту от узурпации власти), гарантии прав личности и независимую судебную систему, право граждан на объединение и развитие местного и иного территориального самоуправления 2 . На американо-европейские корни феномена федерализма и на его неуниверсальный характер обращали внимание представители западноевропейской политической и правовой науки (André, 2017). Так, А. Степан отмечал, что федерализм в его североамериканском понимании отражает специфические качества и ценности, характеризующие американское общество, но не подходящие для других обществ, особенно если речь идет о многонациональных, этнически и конфессионально неоднородных обществах (Stepan, 1999). Федерализм, по его мнению, должен трактоваться шире и с учетом вариативности политического, социально-экономического и культурного контекста. В противном случае возможности реализации его моделей в различных, отличающихся от американского, обществах существенно сужаются. Точки соприкосновения, своего рода интегрирующие элементы федерализма обеспечиваются рассмотрением его в трех основных плоскостях - как структурно-функционального принципа, характеризующего общество и публичную власть, как способ политикотерриториальной организации государства, предполагающий сочетание элементов централизации и децентрализации, и как процесс, характеризующий общество в аспекте его демократизации. При этом даже такая попытка «расширить» понятие федерализма оставляет за пределами понятия «федеративные государства», в котором не наблюдаются три обозначенные плоскости его реализации. Так, по мнению А. Степана, СССР нельзя считать федеративным государством, поскольку федерализм там реализовывался только в плоскости политико-территориальной организации государства с преобладанием централизационных механизмов. Ни о каком процессе федерализации, а тем более ни о каком структурно-функциональном принципе, обеспечивающим особый характер взаимодействия индивида, общества и государства, в СССР и речи не шло. Обобщая основные выводы А. Степана, следует отметить, что он связывает федерализм с либерально-демократическими принципами, признавая вариативность его конкретных форм, но исключительно в рамках этих принципов. Неотъемлемой составляющей федерализма он считает полицентризм публичной власти и политическую активность общества. Выделяя три плоскости понимания федерализма, он признает, что между их практической реализацией может наблюдаться известный дисбаланс. Так, он допускает создание федерации «сверху», когда институциональная структура опережает структурные изменения в самом обществе, в сознании людей. Кроме того, процесс федерализации общества может предшествовать своему институциональному оформлению и нормативному закреплению. IV. ФЕДЕРАЛИЗМ И НЕЕРОПЕЙСКИЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ КУЛЬТУРЫ Отметим тот факт, что многие представители американской и европейской политической и правовой науки второй половины ХХ в. приходили к выводу, что формирование демократического государства и реализация принципов федерализма невозможна в обществах, где имеет место идеологическое противостояние, отсутствие однородной политической и правовой культуры, дифференциация общества по религиозному, этническому, социальному и иным принципам. Эта точка зрения нашла свое подтверждение на целом ряде исторических примеров, в частности, ее лучшим образом иллюстрируют провалы экспериментов по федерализации ряда стран Африки и Азии (O'Driscoll, 2017). В стремлении решить проблему теоретического обоснования возможности внедрения принципов либеральной демократии и федерализма в любом обществе, в любых культурно-исторических условиях идеологи либеральной демократии пошли на видоизменение их концептов. Примером такой позиции может служить труды А. Лейпхарта, посвященные исследованию особенностей реализации принципов либеральной демократии в многосоставных обществах (Lijphart, 1969; Lijphart, 1990). Предложенная им модель получила название «консоциативная демократия» и по сути представляет собой модель взаимодействия множества сообществ внутри многосоставного общества. В качестве примеров консоциативных демократий А. Лейпхарт называет ЮАР, Индию, Бельгию и делает вывод, что для реализация принципов федерализма в таких государствах неизбежна, поскольку только федерализм способен обеспечить учет интересов всех составляющих их сообществ для обеспечения требований либеральной демократии применительно к их политическим системам. А. Лейпхарт предложил модель поступательного развития федерализма в многосоставных обществах. Так, на первом этапе в них может проводиться так называемая «политика аккомодации», когда основной целью становится урегулирование внутренних структурных и функциональных проблем и конфликтов в обществе, достижение минимального консенсуса. На основе этого этапа постепенно обеспечивается все более широкое «соучастие во власти» конкурирующих сообществ. Такое соучастие со временем получает и институциональное и процедурное обеспечение, элементами которого являются: 1) выявление значимых сегментов многосоставного общества и формирование коалиции из их представителей для осуществления политической власти; 2) создание механизмов вето на решения большинства для гарантий интересов меньшинства; 3) внедрение принципа пропорциональности политического представительства на всех уровнях осуществления политической власти; 4) обеспечение автономности каждого значимого сегмента многосоставного общества в управлении своими внутренними делами в том объеме, в каком это обусловлено масштабами самого сегмента (критериями определения масштаба сегмента могут стать количество членов общества, составляющих сегмент, политическая, экономическая, социальная и иная значимость для общества, интегрирующий потенциал и т.д.) (Mironyuk, 2008). Принципиальным отличием предложенной модели управления от американской модели федерализма является то, что если в основе последней лежит конкуренция интересов структурных составляющих общества и государства, то консоциативная демократия предполагает акцент на объединении социальных групп. То есть принцип федерализации общества здесь иной. Здесь федерализация служит цели обеспечения единства общества для последующей реализации принципов либеральной демократии, а не наоборот (Kostakopoulou, 2017; Schwarz, 2017). Концепция А. Лепхарта позволяет проанализировать ряд правовых механизмов, обеспечивающих реализацию федеративных отношений в рамках консоциативной демократии. Так, значимым механизмом обеспечения интересов меньшинства - каждого из сегментов многосоставного общества - является вето. Применительно к субъектам федерации его реализация может выражаться в а) участии в процессе законотворчества федерального органа или его составной части, обеспечивающих представительство субъектов федерации на федеральном уровне и их возможность не согласиться с принимаемым федеральным законом; б) участие субъектов федерации в назначении представителей федеральной власти, действующих на территории соответствующего субъекта; в) участие субъектов федерации в назначении судей высших судов, членов высших федеральных органов финансового контроля и т.д. Принцип пропорциональности выражается в распределении государственных должностей и субсидий из федерального бюджета, в специально завышенном представительстве малых сегментов многосоставного общества в органах власти (так, например, представительство субъектов федерации в федеральном органе может не находится в зависимости от количества людей, проживающих на территории соответствующего субъекта - в результате субъекты федерации с меньшим числом населения получают то же представительство, что и субъекты с большим числом населения; это явление получило наименование «позитивная дискриминация» и активно применяется в Бельгии, Испании, Индии, ЮАР) 3 (Adeney, 2017; Tillin & Pereira, 2017; Kumar, 2017). Автономия сегментов многосоставного общества предполагает реализацию в государственной политики принципов территориального самоуправления и субсидиарности, когда федеральная власть получает право на вмешательство в дела местного или регионального значения только в тех случаях, когда соответствующий более низкий уровень публичной власти оказывается не в состоянии решить их самостоятельно. Реализация модели консоциативной демократии требует, по мнению А. Лейпхарта, ряда объективных предпосылок, в числе которых: 1) сопоставимость, равновесие сегментов общества в части их экономического, политического, социального, демографического потенциала; 2) развитая партийная система как на федеральном, так и на региональном уровнях, позволяющая группировать и выражать интересы сегментов общества; 3) обеспечение представительства субъектов федерации в федеральных органах; 4) малый размер государства; 5) наличие внешних факторов, побуждающих сегменты многосоставного общества к интеграции (например, наличие внешней угрозы); 6) территориальный характер сегментов многосоставного общества; 7) традиции полицентризма в публичном управлении; 8) гражданская ответственность членов общества и их лидеров; 9) навыки решения политических проблем через социальный 3 Kumar A.P. Rethinking India's Federalism // Economic and Political Weekly. 2017. Vol. 52. N. 29. P. 10- 11. и политический компромисс; 10) традиции парламентского правления, коллегиального характера принятия решений в сфере исполнительной власти, применения пропорциональной избирательной системы. Консоциативная демократия рассматривается в зарубежной литературе как своего рода «социальное измерение федерализма» (Elazar, 1987). Так, она развивается в обществе на полуформальной основе, а затем институционализируется и получает свое правовое оформление, включая появление нескольких уровней государственной власти с независимыми источниками легитимности и собственными сферами деятельности и ответственности. V. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Оценивая идеи консоциативной демократии, следует отметить, что будучи попыткой преодолеть неуниверсальность концепции федерализма американского и европейского теологического типа, она, тем не менее, все равно осталась в рамках западной культурно-исторической парадигмы. Так, по сути, ее краеугольным камнем является наличие в обществе организационно оформленных сегментов со своими политическими элитами, функционирующими в рамках развитой партийной системы. Следовательно, a priori эта идея оказывается неприменима или ограниченно применима в тех обществах, где а) партийная система не развита; б) сегменты общества организационно не оформлены; в) элиты не характеризуются развитыми формами гражданского сознания. Р. Даль, оценивая универсальность теории консоциативной демократии, отмечал отсутствие на современном этапе общественного развития предпосылок для создания общей модели управления и достижения компромиссов в многосоставных обществах в условиях культурного многобразия (Dahl, 2000). Тем не менее, теория консоциативной демократии является безусловным подтверждением тому, что идеи федерализма и либеральной демократии как продукт западной правовой и политической культур находятся в тесной взаимосвязи. Эта связь обусловлена природой этих явлений. Федерализм предполагает деконцентрацию политической власти и разделение властей, что является неотъемлемым элементом либеральной демократии. Федерализм является средством реализации экономического, политического, идеологического, этнического, конфессионального, культурного плюрализма, обеспечивая свободу, равенство и представительство как инструменты обеспечения конкурирующих интересов в обществе. Федерализм, так же как и либеральная демократия, в качестве основного способа решения социальных конфликтов рассматривает соглашение и компромисс. И федерализм, и либеральная демократия одновременно являются идеологиями и формами осуществления государственной власти. Таким образом, западная правовая и политическая культуры обеспечивают связь этих явлений на концептуальном, структурном и функциональном уровнях. В основе обоих явлений лежат требования легитимности государственной власти, народного суверенитета, автономии структурных составляющих общества, субсидиарности, наличия развитых институтов гражданского общества. Как следствие, в западном понимании, в контексте либеральной демократии считать федерализм универсальной моделью, применимой ко всем обществам, непродуктивно. В тех обществах, где политическая власть институционализировалась в иных исторических условиях, где в основу взаимоотношений индивида, общества и государства легли иные принципы, где либерализм как концепция не являлся продуктом самого общества, а был привнесен извне, принципы федерализма в их западном, либерально-демократическом понимании, вероятно, окажутся неприменимы в силу отсутствия объективных социальных, экономических, политических, идеологических и культурных предпосылок к их реализации.

Об авторах

В М Платонов

Российский университет дружбы народов

Email: platonov_vm@rudn.university
Платонов Владимир Михайлович - кандидат юридических наук, профессор, заведующий кафедрой политического анализа и управления, Факультет гуманитарных и социальных наук, Российский университет дружбы народов. 117198, Москва, Россия, ул. Миклухо-Маклая, 10/2

Список литературы