Финансовый контроль в сфере государственного оборонного заказа как фактор обеспечения финансовой безопасности

Полный текст

На фоне резкого возрастания влияния негативных геополитических процессов на дальнейшее стабильное социально-экономическое развитие российского государства степень готовности Российской Федерации к отстаиванию своих приоритетных стратегических интересов на международной арене зависит от совокупности различных условий. К ним относятся, в том числе, боеспособные и, в необходимой степени оснащенные, вооруженные силы, высокий экономический и промышленно-производственный потенциал, а также стабильная и защищенная финансовая система государства, обеспечивающая надлежащее и бесперебойное функционирование системы обеспечения указанных потребностей. Согласно положениям Стратегии национальной безопасности Российской Федерации[102] военная безопасность обеспечивается путем развития и совершенствования военной организации государства и оборонного потенциала, а также выделения на эти цели достаточного объема финансовых, материальных и иных ресурсов. При этом одной из главных стратегических угроз национальной безопасности российского государства в области экономики является незащищенность национальной финансовой системы и несбалансированность бюджетной системы. В этой связи важной задачей финансово-правовой науки является определение путей развития системы государственного финансового контроля в сфере государственных закупок, осуществляемых в рамках государственного оборонного заказа (далее - ГОЗ). В том числе одним из вопросов, исследуемых в настоящей статье, является определение правового статуса ФАС России как органа внутреннего государственного контроля. Данный вопрос связан с изучением путей налаживания межведомственного взаимодействия уполномоченных на осуществление государственного контроля в сфере ГОЗ органов государственной власти. В научной литературе, посвященной изучению актуальных проблем финансового права, к настоящему моменту сформировалось несколько основных подходов к определению категории «финансовая безопасность». Так, в частности, Е.Н. Кондрат определяет финансовую безопасность «как состояние защищенности централизованных и децентрализованных финансовых потоков от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечивается эффективное и безопасное функционирование финансов посредством использования оптимального формата сотрудничества всех органов государственной власти» [1. С. 32]. По мнению другого исследователя, финансовая безопасность представляет собой «создание условий устойчивого, надежного функционирования финансовой системы страны, государства, региона, предотвращающих возникновение финансового кризиса, дефолта, деструкцию финансовых потоков, сбои в обеспечении основных участников экономической деятельности финансовыми ресурсами, нарушение стабильности денежного обращения, уровень эффективности государственного управления, его различных ветвей власти и их институтов» [2. С. 34]. В свою очередь, ряд ученых склонны рассматривать финансовую безопасность как одну из составных частей экономической безопасности государства. Если цель финансовой деятельности государства лежит в его экономическом процветании и безопасности, то и цель деятельности по обеспечению финансовой безопасности как особого направления финансовой деятельности не может замыкаться в плоскости самих финансов и даже финансовой системы, но состоит в обеспечении экономической безопасности и экономическом благосостоянии в целом [3. С. 10]. От проблематики обеспечения финансовой безопасности неотделимы вопросы эффективности государственного финансового контроля. Как справедливо отмечают А.В. Бабенко и Л.Н. Абрамовских, «задачей финансового контроля выступает обеспечение четкого соблюдения норм финансового права по вопросам образования, распределения и использования средств федерального и местных бюджетов, бюджетных фондов, средств государственных, муниципальных и унитарных предприятий. Система финансового контроля требует совершенствования и должна учитывать существенные изменения, которые финансово-экономическая система переживает под воздействием глобализационных процессов [4. С. 23]. Уровень национальной безопасности напрямую зависит, таким образом, от эффективности управления публичными финансами, которые обслуживают различного рода потребности государства и контроля за ними. Институт государственных закупок, как основная форма расходования публичных финансов и средство решения и удовлетворения общественных нужд [5. С. 14], позволяет государству за счет денежных средств федерального бюджета, выделяемых в рамках ГОЗ, приобрести новейшее высококачественное вооружение, военную и специальную технику, необходимые для надлежащего обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации. При этом контроль за расходами данных финансовых ресурсов, их эффективностью является необходимым условием достижения итогового стратегического результата в области обороноспособности и безопасности. Надлежащее использование бюджетных денежных средств, выделяемых в рамках выполнения ГОЗ, вне всяких сомнений, является одним из обязательных условий достижения не только финансовой, но и военной безопасности Российской Федерации. В соответствии с утвержденной Президентом Российской Федерации Государственной программой вооружения 2011-2020 гг. на национальную оборону в рамках ГОЗ из федерального бюджета планируется выделить не менее 20 триллионов рублей. Около 70% от указанного объема бюджетных денежных средств решено направить на закупку государством наиболее современных и перспективных образцов вооружения, военной и специальной техники отечественного производства [6]. Министерство обороны Российской Федерации и иные органы государственной власти, осуществляющие в пределах своих полномочий функции по обеспечению национальной безопасности, получили уникальную возможность в кратчайшие сроки практически полностью переоснастить армию и флот Российской Федерации уникальными бронетанковыми машинами, многоцелевыми военными кораблями и подводными лодками, воздушно-космическими летательными аппаратами, устройствами противоракетной обороны и иными современными техническими средствами. Однако для эффективного достижения установленных данной программой целей необходимо создание таких условий и факторов, которые способны максимально нивелировать потенциальные угрозы срыва выполнения ГОЗ, в том числе в связи с нецелевым использованием предприятиями оборонно-промышленного комплекса выделяемых государством ассигнований бюджетных средств или поставкой военной продукции, не соответствующей установленным законодательством требованиям качества и тактико-техническим характеристикам. Достижение данного результата может быть обеспечено в том числе созданием эффективной системы государственного контроля, включающей в себя государственный финансовый контроль в сфере ГОЗ, способной сформировать необходимые условия и предпосылки для установления высокого уровня военной и финансовой безопасности российского государства. Исследуя вопросы совершенствования государственного финансового контроля, Е.В. Каранина определяет следующие пути его развития: - приведение системы государственного финансового контроля в соответствие с международными принципами и стандартами; - разграничение полномочий органов государственного внешнего и внутреннего финансового контроля; - упорядочение форм и методов государственного финансового контроля; - переориентация государственного финансового контроля на контроль над соблюдением участниками бюджетного процесса и их должностными лицами требований бюджетного законодательства; - усиление контроля над эффективностью использования бюджетных средств, государственного имущества, достоверностью отчетности о результатах реализации государственных и ведомственных целевых программ, выполнения государственных заданий; - установление исчерпывающего перечня нарушений бюджетного законодательства и соответствующих мер бюджетной и административной ответственности и т.д. [7. С. 40]. Автор выделяет ряд проблемных и актуальных направлений совершенствования финансового контроля. Вместе с тем необходимо отметить, что указание на первом месте такого направления, как приведение системы государственного финансового контроля в соответствие с международными принципами и стандартами, вряд ли оправдано. По-отношению к национальным интересам такое направление должно иметь подчиненный характер. Основной задачей должна стать эффективность финансового контроля в целях эффективности расходов, а соответствие международным принципам и стандартам, в особенности применительно к сфере обороны и безопасности, как представляется, необходимо рассматривать не как самоцель, а как одно из возможных средств достижения итоговой финансовой эффективности и безопасности, если международные финансовые стандарты содержат механизмы и способы, действительно способствующие решению национальных финансовых и иных публичных задач. В случае же если конкретные международные стандарты по факту негативно влияют на итоговые результаты финансовой и экономической безопасности, государственного управления, обороноспособности и безопасности, их рецепция должна быть подвержена критическому анализу с целью исключения всех негативных факторов влияния. Выступая в 2014 г. перед Федеральным собранием Российской Федерации, Президент Российской Федерации В.В. Путин назвал нецелевое использование бюджетных денежных средств, направляемых на реализацию ГОЗ, «прямым ударом по национальной безопасности». В этой связи 2015 год ознаменовался стартом масштабной реформы системы государственного финансового контроля в сфере государственных закупок, осуществляемых в рамках ГОЗ. Основным принципом реформированной системы контроля стало построение комплексного межведомственного взаимодействия уполномоченных властных субъектов (Счетная палата Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Федеральное казначейство, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная антимонопольная служба (далее - ФАС России)). Система межведомственного государственного финансового контроля комплексным образом охватывает все стадии закупок в рамках этапов бюджетного процесса: от формирования заданий ГОЗ до заключения государственного контракта, его текущего выполнения и контроля за результатом выполненных сторонами обязательств. Каждый из перечисленных выше государственных органов в пределах своих полномочий выполняет важную роль в реализации комплекса мер, применяемых в ходе организации и проведения государственного финансового контроля в сфере государственных закупок, осуществляемых в рамках ГОЗ. Одну из ключевых позиций в реализации контроля в сфере ГОЗ выполняет ФАС России, определенный в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере ГОЗ[103]. Благодаря наделению функциями по контролю за целевым и эффективным расходованием бюджетных денежных средств, выделяемых в рамках ГОЗ, ФАС России приобрел комплексные полномочия по осуществлению государственного контроля в сфере ГОЗ, синтезировав процедурный контроль и внутренний финансовый контроль. В ходе подготовки проекта бюджета на следующий финансовый год и планируемый период Военно-промышленная комиссия при Правительстве Российской Федерации на основе результатов анализа предложений государственных заказчиков (оборонного ведомства и иных органов государственной власти, отвечающих в пределах своих полномочий за национальную обороноспособность и безопасность) формирует перечень заданий по ГОЗ и размер планируемых расходов бюджетных денежных средств, проходящих согласно требованиям постановления Правительства Российской Федерации от 05.12.2013 № 1119 «Об утверждении Положения о государственном регулировании цен на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу» контроль со стороны ФАС России (предварительный финансовый контроль)[104]. В случае нарушений, выявленных в ходе осуществления ФАС России текущего и последующего финансового контроля за соблюдением требований законодательства при выполнении заданий на поставку продукции, выполнение работ или оказание услуг, определенных условиями государственного контракта, к виновным лицам применяются предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными нормативно-правовыми актами меры по возврату в федеральный бюджет денежных средств, потраченных на цели, не связанные с выполнение заданий по ГОЗ. Необходимо признать, что правовое развитие государственного финансового контроля в указанной области происходит весьма быстрыми темпами. В этой связи на науку финансового права возлагается особая миссия по скорейшему выявлению и анализу проблем организации и проведения государственного финансового контроля в сфере ГОЗ и предложению путей их преодоления. Одной из первостепенных задач науки финансового права является определение правового статуса ФАС России как значимого контрольного субъекта в системе органов внутреннего государственного финансового контроля в сфере государственных закупок, осуществляемых в рамках ГОЗ, поскольку ранее данный орган (антимонопольная служба) не обладал финансовыми полномочиями в системе финансового управления и системе контролирующих органов. Проведенный авторами настоящей статьи детальный анализ практики организации и проведения государственного финансового контроля в сфере государственных закупок, осуществляемых в рамках ГОЗ, выявил ряд значимых проблем, отрицательным образом сказывающихся на его эффективной реализации. К их числу в том числе относятся: - частичное дублирование норм действующего законодательства, вызванного его сложностью, отсутствием внутреннего единства, системной целостности и упорядоченности; - проблемы оптимальности форм и методов взаимодействия органов контроля в сфере ГОЗ; - несовершенство правил об ответственности уполномоченных должностных лиц (как со стороны контролируемых, так и среди контролирующих субъектов). Указанные явления серьезно тормозят развитие национальной обороноспособности, дестабилизируют экономическую и финансовую безопасность и являются угрозой для дальнейшего успешного социально-экономического развития Российской Федерации. В целях повышения показателей результативности организации и проведения государственного финансового контроля в сфере государственных закупок, осуществляемых в рамках ГОЗ, необходимо прежде всего решить следующие задачи. Прежде всего необходимо изменить структуру действующей нормативной базы путем уменьшения количества содержащихся в нормативно-правовых актах дублирующих (коллизионных) норм, регламентирующих порядок организации и проведения государственного финансового контроля в указанной области финансовых правоотношений. Количество нормативно-правовых актов и иных подзаконных актов, устанавливающих порядок организации и проведения государственного финансового контроля в сфере ГОЗ, является излишне объемным, несистематизированным и создающим условия для возникновения коллизий норм права. Проведенный авторами настоящей статьи детальный анализ законодательства позволил установить, что в особенной степени такая ситуация сложилась среди нормативно-правовых актов, содержащих положения о правилах осуществления государственного регулирования ценообразования на военную продукцию, поставляемую в рамках ГОЗ. В качестве примера такой ситуации можно привести существующую юридическую коллизию между положениями, отраженными в утвержденной приказом Министерства экономики Российской Федерации от 18.12.1997 № 179 «Об утверждении инструкции по формированию контрактных (договорных) оптовых цен на продукцию оборонного назначения, поставляемую по государственному оборонному заказу» и постановлении Правительства Российской Федерации от 28.04.2015 № 407 «О порядке определения начальной (максимальной) цены государственного контракта, а также цены государственного контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), при осуществлении закупок товаров, работ, услуг по государственному оборонному заказу»[105]. Вышеперечисленные документы имеют статус действующих нормативно-правовых актов и обладают, по сути, равной юридической силой, без какого-либо юридически определенного приоритета по отношению друг к другу, при этом противореча отчасти друг другу. Так, в частности, в них дифференцированно определяются виды цен и порядок осуществления расчета рентабельности при формировании цен военную продукцию, поставляемую в рамках ГОЗ. Инструкцией по формированию контрактных (договорных) оптовых цен на продукцию оборонного назначения, поставляемую по ГОЗ, предусматриваются следующие виды цен на продукцию оборонного назначения: фиксированные, возмещающие издержки, стимулирующие, ориентировочные. При этом Постановление Правительства Российской Федерации от 28.04.2015 № 407, ссылаясь на статью 11 Федерального закона от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе»[106], не предусматривает ориентировочную (уточняемую), фиксированную, а также цену, возмещающую издержки. Подобная ситуация на практике создает определенные трудности для государственных заказчиков и исполнителей государственных контрактов. Дублирование положений, определяющих порядок формирования цен на продукцию, поставляемую в рамках ГОЗ, требует скорейшего разрешения посредством проведения глубокой переработки и систематизации действующей правовой базы в целях решения вполне практических задач, стоящих перед государством. В этой связи, в частности, предлагается внести соответствующие изменения в Федеральный закон от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» путем включения в него специальной главы, посвященной вопросам государственного регулирования ценообразования на поставляемую в рамках ГОЗ продукцию. Иные акты, в той или иной степени дублирующие нормы, указанные в данном нормативно-правовом акте, должны полностью или в части утратить свою силу. Реализация данной задачи позволит устранить существующую в настоящее время проблему дублирования норм права в указанной области финансовых правоотношений и создать единую комплексную законодательную базу, посвященную всем направлениям организации и проведения государственного финансового контроля в сфере ГОЗ. Вторая задача связана с развитием комплексного межведомственного организационно-функционального взаимодействия между уполномоченными органами государственной власти по контролю в сфере ГОЗ. Обмен информацией в рамках уже заключенных межведомственных соглашений (например, соглашение о сотрудничестве между Счетной палатой Российской Федерации и ФАС России) между контролирующими органами государственной власти, безусловно, имеет положительный аспект, но не дает ожидаемого эффекта, так как не позволяет масштабно решать общие и специальные задачи контроля, а упирается в малоэффективную бюрократическую конкуренцию между уполномоченными властными субъектами. В этой связи особое внимание следует уделить вопросу налаживания практики проведения совместных межведомственных плановых и внеплановых проверок в отношении предприятий оборонно-промышленного комплекса, участвующих в исполнении поставленных Правительством Российской Федерации задач по производству продукции, выполнении работ и оказании услуг в рамках ГОЗ. Это поможет, с одной стороны, повысить уровень комплексного контроля за участниками ГОЗ, а с другой стороны позволит снизить ненужную административную нагрузку на подконтрольных субъектов. В литературе обращается внимание на такое важное направление обеспечения финансовой безопасности, как формирование дифференцированного перечня угроз финансовой безопасности [47. С. 15]. Представляется актуальным рассмотрение данного предложения, в том числе в контексте ГОЗ. Формирование такого перечня будет способствовать разработке системных мероприятий по правовому обеспечению финансовой безопасности в сфере ГОЗ, в том числе позволит на более системной основе осуществлять межведомственное взаимодействие в рассматриваемой области. Отдельного исследования требуют вопросы повышения эффективности правил об ответственности уполномоченных должностных лиц (как со стороны контролируемых, так и среди контролирующих субъектов). Поверхностное изучение положений законодательства и практики применения мер ответственности к должностным лицам, признанным виновными в нарушениях в сфере ГОЗ, свидетельствует о наличии пробелов и недостатков регулировании данной группы деликтных отношений, в том числе с точки зрения принципа соразмерности наказаний, задач превенции правонарушений и преступлений. Однако исследование данного вопроса должно носить комплексный характер и требует отдельной работы и освещения. Теоретическое и нормативное решение поставленных в настоящей статье проблем, по мнению авторов, будет способствовать обеспечению эффективного государственного финансового контроля в сфере государственных закупок, осуществляемых в рамках ГОЗ, а следовательно, и устойчивой финансовой и военной безопасности Российской Федерации. REFERENCES [1] Kondrat EN. Mezhdunarodnaya finansovaya bezopasnost': sovremennoe sostoyanie i rol' finansovogo kontrolya v ee obespechenii. Juridical World. 2011;(12):32-34. (In Russ.). [2] Petrosyan OS. Finansovaya bezopasnost' Rossiiskogo gosudarstva v kontekste natsional'noi bezopasnosti. State Power and Local Self-government. 2011;(2):32-34. (In Russ.). [3] Migacheva EV, Pisenko KA. Concept, system, subjects and topical issues of ensuring financial security: financial-law aspect. Financial Law. 2014;(12):8-15. (In Russ.). [4] Babenko AV, Abramovskih LN. The financial control as the factor of Russia financial security ensuring. The Bulletin of KrasGAU. 2013;(1):22-27. (In Russ.) [5] Pisenko KA. Public and private purchases: grounds and problems of a differentiated approach to regulation. Financial Law. 2013;(12):13-17. (In Russ.). [6] Bogdanov KV. Gosudarstvennaja programma vooruzhenij: perezagruzka. Nacional'naja oborona. Available from: http://www.oborona.ru/includes/periodics/armament/2011/1212/ 14237820/detail.shtml. (In Russ.). [7] Karanina EV. Finansovaja bezopasnost' (na urovne gosudarstva, regoina, organizacii i lichnosti). Kirov: FGBOU VO «VyatGU». 2015. 239 p. (In Russ.). © Писенко К.А. Славниский П.В., 2016

Об авторах

Кирилл Андреевич Писенко

Российский государственный университет правосудия

Email: pissenkokir@mail.ru
Российский университет дружбы народов Юридический институт ул. Миклухо-Маклая, 6, Москва, Россия, 117198 ул. Новочеремушкинская, 69, Москва, Россия, 117418

Павел Вячеславович Славниский

Российский государственный университет правосудия

Email: pv_slavinsky@mail.ru
ул. Новочеремушкинская, 69, Москва, Россия, 117418

Список литературы