Трансформация повестки «Группы двадцати» в сфере низкоуглеродного развития: историческая перспектива и основные понятия

Полный текст

Введение

«Группа двадцати» (G20) включает самые крупные экономики, ответственные за три четверти мировых углеводородных выбросов, поэтому сотрудничество и принятие согласованных решений по вопросам энергетики и климата могут способствовать достижению целей, прописанных в Парижском соглашении по климату в 2015 г. «Группа двадцати» играет важную роль в глобальном управлении в сфере обеспечения низкоуглеродного развития, выполняя целый ряд функций (Киртон, 2020). Согласование учитывающих интересы всех членов Группы решений и их эффективная реализация могут внести значительный вклад в достижение целей Парижского соглашения (Nascimento et al., 2021).

Вопросы обеспечения зеленого роста, справедливого энергетического перехода и достижения климатических целей входят в ядро повестки института с самого начала проведения встреч на уровне лидеров в 2008 г. (Ларионова, 2022). Площадка является важным форматом координации позиций членов, в рамках которой согласовываются решения в преддверии Конференций сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН), формулируются поручения другим международным институтам для проработки возможных сценариев развития глобального управления и сотрудничества в сфере климата.

В настоящее время в «Группе двадцати» протекают процессы поиска компромисса по климатической повестке между развитыми и развивающимися странами, экспортерами и импортерами углеводородов. Под влиянием «Группы семи» (G7) климатические риски интегрируются в корневую повестку G20, посвященную вопросам макроэкономического и финансового регулирования, активно продвигаются налоговые инструменты ограничения выбросов и более строгие инструменты регулирования. Развивающиеся страны, которые председательствуют в объединении в 2022–2025 гг., пытаются обеспечить учет своих интересов в выборе траекторий и инструментов достижения целей Парижского соглашения, предоставлении технологий и необходимого финансирования. Трансформация повестки G20 может существенно повлиять на взаимодействие в рамках ключевых институтов и стратегии их членов. Поэтому важно проводить анализ этой повестки, а также понимать, какие приоритеты закладываются различными членами Группы под влиянием политических и экономических факторов.

Климатическая повестка является одной из основных сфер сотрудничества в рамках G20, поэтому ряд исследований посвящено роли «Группы двадцати» в глобальном климатическом регулировании (Киртон, Уоррен, 2022; Unger & Thielges, 2021), в том числе рассмотрению этой роли через призму исторического институционализма (Johnstone, 2021) и взаимодействие с другими институтами.

Цель данного исследования — выделение основных факторов трансформации и развития повестки низкоуглеродного развития «Группы двадцати» и главных понятий и терминов, которые используются Группой в официальных документах и представляют компромисс между всеми членами.

В исследовании применяется аналитический подход к изучению документов, решений и деклараций саммитов «Группы двадцати» с 2008 по 2024 г., позволяющий систематизировать информацию и выделить тенденции трансформации повестки в сфере низкоуглеродного развития. Историко-институциональный подход использован с целью проследить эволюцию климатической и энергетической повестки G20 в зависимости от политических и экономических контекстов разных периодов (кризисы, Парижское соглашение, пандемия COVID-19 и т. д.). В рамках реализации метода сравнительной оценки деятельности международных институтов сопоставлены подходы и решения «Группы двадцати» и других международных форматов — G7, РКИК ООН, Парижским соглашением, а также подходы к проблемам климата в национальных стратегиях отдельных стран — участниц Группы. В исследовании также применен качественный контент-анализ официальных документов G20 — деклараций лидеров и министров, программ и планов действий. С помощью контент-анализа выявляются ключевые понятия, термины и приоритеты, отражающие изменение концепций («зеленый рост», «справедливый переход», «низкоуглеродное развитие» и др.). Исследование также содержит элементы сравнительно-политического анализа, в рамках которого выявлены различия между позициями развитых и развивающихся стран по вопросам климатической повестки, доказано влияние председательствующих государств на формирование повестки «Группы двадцати», а также объяснены противоречия внутри института, влияющие на его эффективность и легитимность.

Таким образом, исследование сочетает качественные методы политического и институционального анализа, основанные на документальном и сравнительном исследовании, с применением контент-анализа текстов официальных источников на базе историко-хронологического подхода к изучаемым процессам.

Низкоуглеродное развитие  на первых саммитах «Группы двадцати»

Вопросы устойчивого и низкоуглеродного развития вошли в повестку «Группы двадцати» практически с самого начала проведения встреч на высшем уровне. Уже второй саммит, прошедший в Лондоне (Великобритания) в 2009 г., заложил один из приоритетов сотрудничества в рамках Группы — выработку решений, которые не только будут стимулировать экономический рост, но и учитывать его климатические аспекты^[1]. Переход к низкоуглеродным технологиям, то есть отказ от ископаемого топлива, стал важным вопросом в повестке дня стран — импортеров энергоресурсов из-за роста цен на нефть и другие виды топлива и нашел отражение в повестке международных институтов, включая «Группу двадцати».

На встрече в Питтсбурге (США) в 2009 г. члены Группы договорились обеспечивать зеленый и устойчивый рост, направлять инвестиции в чистую энергетику и на повышение энергоэффективности, помогать развивающимся странам финансированием и технологиями. Вопрос поддержки развивающихся стран в их низкоуглеродной трансформации вошел в повестку G20 тоже практически с самого начала, но особую актуальность приобрел после принятия Парижского соглашения и повышения внимания мирового сообщества к климатическим целям. Важной вехой стало принятие в Питтсбурге обязательства, впоследствии ставшего повторяющимся практически на каждом саммите, постепенно отказываться от неэффективных субсидий на ископаемое топливо^[2]. В Торонто (Канада) в 2010 г. повестка низкоуглеродного развития фактически полностью повторяла решения предыдущего саммита^[3].

Саммит в Сеуле (Республика Корея) 2010 г. в целом был посвящен вопросам устойчивого восстановления и роста. «Зеленый» компонент такого восстановления стал одним из центральных. Помимо подтверждения обязательств, принятых на предыдущих саммитах, лидеры пообещали достичь «результата по сокращению выбросов, повышению транспарентности политики, увеличению финансирования, развитию и обмену технологиями, адаптации и сохранению лесов»^[4].

В Каннах (Франция) в 2011 г. члены «Группы двадцати» обязались поощрять реализацию стратегий низкоуглеродного развития в странах-членах и за их пределами^[5]. Лидеры пообещали обеспечить скорейшее начало функционирования «Зеленого климатического фонда»^[6].

В Лос-Кабосе (Мексика) в 2012 г. основные обязательства предыдущих саммитов были подтверждены, обсуждались механизмы мобилизации государственных и частных инвестиций в инклюзивный «зеленый  рост» в развивающихся странах (Goodliffe & Sberro, 2012).

В 2013 г. в Санкт-Петербурге (Россия) члены «Группы двадцати» пообещали поддерживать развитие более экологичных и энергоэффективных технологий для повышения эффективности энергетических рынков. Была отмечена важная роль природного газа как менее углеродоемкого топлива для обеспечения перехода. Также было принято обязательство сотрудничать с международными организациями в сфере чистой энергетики и энергоэффективности, а также технологий^[7].

Решения в сфере низкоуглеродного развития, принятые в Брисбене (Австралия) в 2014 г., были направлены на обеспечение успеха конференции по климату, которая должна была состояться в 2015 г. в Париже. Обязательства по отказу от субсидий на ископаемое топливо, повышению энергетической эффективности и обеспечению «зеленого роста» также были подтверждены на саммите^[8].

В 2015 г. в Анталье (Турция) члены «Группы двадцати» подтвердили^[9] сформулированную в Лимском Призыве к климатическому действию цель, касающуюся ограничения роста глобальной средней температуры не выше 2° С^[10].

Развитие повестки после принятия Парижского соглашения

После принятия Парижского соглашения в 2015 г. климатический аспект повестки низкоуглеродного развития выстроился вокруг его целей (Сэйнсбери, Вурф, 2016). На встрече 2016 г. в Ханчжоу (Китай) лидеры пообещали реализовать повестку устойчивого развития, состоящую из трех компонентов: достижение Целей устойчивого развития, Парижских целей и реализацию Аддис-Абебской Программы действий^[11]. Важным решением стало обязательство по минимизации воздействия на окружающую среду добычи, транспортировки и переработки природного газа как менее углеродоемкого вида ископаемого топлива^[12].

Признание газа в качестве устойчивой альтернативы для переходного периода процесса декарбонизации на уровне G20 означало также согласие с тем, что национальные планы перехода могут предусматривать и осуществляться за счет замены угля газом, постепенного наращивания и развития технологий зеленой энергетики и аккумулирования достаточных объемов инвестиций для их масштабирования и внедрения в будущем на фоне последовательного сокращения выбросов. Принятое в рамках председательства Китая решение можно считать историческим, так как оно на практике подтвердило приверженность «Группы двадцати» принципу общей, но дифференцированной ответственности и возможностей, и соответственно необходимость учитывать национальные условия при выборе траектории того, что теперь называют «энергетическим переходом» (Yu, 2017).

После победы Дональда Трампа на президентских выборах 2016 г. в США было объявлено о выходе страны из Парижского соглашения^[13]. Ожидалось, что такой шаг крупнейшей экономики и эмитента может подорвать усилия по согласованию и достижению целей соглашения, а также наложит ограничения на развитие повестки в рамках «Группы двадцати» (Ларионова, 2017). Однако климатическая повестка в Группе продолжила свое развитие, а лидеры принимали конкретные решения, эксплицитно упоминая, что принимаемые обязательства не касаются США. Так, на саммите 2017 г. в Гамбурге лидеры подчеркнули, что они совместно привержены «сокращению выбросов парниковых газов с помощью развития инноваций в области устойчивой и чистой энергетики и энергоэффективности»^[14]. Значительное внимание было уделено вопросам финансирования климатического и энергетического перехода. Было принято обязательство наращивать ресурсы и повышать прозрачность финансирования климатических программ, увеличить финансирование развитыми странами программ в развивающихся странах как по снижению выбросов, так и по адаптации экономик к изменению климата (Фуес, 2017). Члены G20 еще раз подчеркнули необходимость выполнения обязательства развитых стран по мобилизации к 2020 г. 100 млрд долл. США в год для финансирования адаптации и борьбы с изменением климата развивающимися странами и их намерение продолжить выполнение обязательства до 2025 г. (Киртон, Уоррен, 2021). Это решение неоднократно повторялось в итоговых документах, однако достичь заявленной цели по финансированию климатических программ не удалось.

В 2018 г. в Буэнос-Айресе (Аргентина) все члены, кроме США, подтвердили необратимость Парижского соглашения и обязались выполнять его в полном объеме с учетом принципа общей, но дифференцированной ответственности (Нахон, 2018). Лидеры призвали рассмотреть различные сценарии реформы и трансформации энергетики, сочетающие экономический рост со снижением уровня выбросов парниковых газов^[15].

В 2019 г. на саммите в Осаке (Япония) страны-члены снова активно обсуждали вопросы финансирования климатических программ, включая способы мобилизации государственного и частного финансирования и мер по повышению согласованности между ними, а также инновации, необходимые для развития с низким уровнем выбросов^[16]. В итоговой декларации была отмечена роль всех источников энергии и технологий в энергобалансе и различные возможные национальные пути для достижения снижения выбросов в энергетике^[17]. Япония является членом «Группы семи», в которой наблюдается гораздо менее гибкий подход с доминированием идеи полного отказа от углеводородов и всеобъемлющего перехода на возобновляемые источники энергии. Тем не менее во время ее председательства в соответствии с принципом учета национальных контекстов и путей развития «Группа двадцати» подчеркивала роль всех возможных источников энергии в формировании энергетических матриц. Также внимание было уделено передовым технологиям для снижения выбросов, включая водород, а также механизмов улавливания, утилизации и хранения углерода (Ларионова, 2019).

2020 г. и председательство Саудовской Аравии в G20 были ознаменованы борьбой с коронавирусной инфекцией и ее последствиями. Несмотря на то, что перед членами G20 стояли вызовы совершенно другого уровня и характера, итоговые документы саммита содержали решения, касающиеся низкоуглеродного развития (Лакхерст, 2021). Лидеры отметили, что в ходе восстановления после пандемии они привержены «защите планеты и созданию более устойчивого с точки зрения окружающей среды и инклюзивного будущего для всех людей»^[18]. В качестве реализации одного из приоритетов на период председательства Саудовской Аравии члены «Группы двадцати» запустили Платформу углеродной экономики замкнутого цикла, основанную на принципах 4R (reduce (сокращение), reuse (повторное использование), recycle (переработка), recover (захоронение)), признавая особую важность и стремление сократить выбросы парниковых газов (Johnstone, 2021).

Рост значимости повестки низкоуглеродного развития  под давлением «Группы семи»

Вопросы энергетического перехода, борьбы с изменением климата и низкоуглеродного развития в целом были центральными для председательства Италии в «Группе двадцати» в 2021 г. ^[19] Была подтверждена цель достижения углеродной нейтральности к середине века или примерно к середине века. Такая формулировка стала компромиссной, поскольку члены «Группы двадцати» выстроили свои стратегии развития с низким уровнем выбросов и определенные на национальном уровне доли участия исходя из разных горизонтов планирования. Члены Группы также обязались принять меры по сокращению выбросов в ближайшие 10 лет и сформулировать или при необходимости обновить определенные на национальном уровне вклады (ОНУВ) до 2030 г. и представить долгосрочные стратегии. После принятия этого решения и проведения Координационного саммита (КС), прошедшего в Глазго, многие члены G20 действительно обновили свои ОНУВы, конкретизировав цели до 2030 г., а в некоторых случаях даже сделав их более амбициозными.

В 2021 г. было принято обязательство разработать национальные планы экономического восстановления, отводящие особое место сокращению выбросов и адаптации^[20]. Подход, при котором низкоуглеродная трансформация становится центром стратегии восстановления после кризиса, был принят в Европейском союзе (ЕС). В 2021 г. также был одобрен Многолетний бюджет ЕС до 2027 г. (EU Multiannual Financial Framework (2021–2027)), который также выделяет значительные ресурсы на реализацию мер по декарбонизации. Италия как член ЕС и председатель в «Группе двадцати» содействовала включению этого аспекта в повестку Группы. Необходимость обеспечить учет климатических целей в стратегиях восстановления после кризиса активно продвигалась международными институтами, прежде всего Международным валютным фондом (МВФ), Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Всемирным банком, которые активно сотрудничали с Италией во время ее председательства в G20.

Члены G20 также обязались увеличить финансирование адаптации в развивающихся странах^[21], которому зачастую уделяют гораздо меньше внимания, чем необходимости сокращать выбросы, в то время как последствия изменений климата проявляются уже сейчас, и в этой связи развивающиеся страны сталкиваются с серьезными вызовами для своего социально-экономического развития. Вопросы финансирования адаптации стали частью повестки института во время председательств развивающихся стран после принятия так называемого «Пакта Глазго».

В 2021 г. также впервые в итоговых документах отдельно был упомянут метан как весомый фактор в изменении климата. В Римской декларации подчеркивается, что сокращение его выбросов может быть одним из самых быстрых и экономически эффективных способов обеспечить достижение целей Парижского соглашения^[22].

Повестка по метану нашла продолжение в принятии инициативы по метану на КС в Глазго. Включение метана в повестку отражает интересы ЕС, которые продвигала Италия как председатель в G20. Именно ЕС является инициатором инициативы по метану и создателем Международной обсерватории по выбросам метана, которые упомянуты в декларации, и предлагает свои методы оценки выбросов в качестве глобальных стандартов. Также в декларации внимание было уделено сотрудничеству по совершенствованию сбора, проверки и измерения статистики для инвентаризации парниковых газов и обеспечению высокого качества научных данных.

Вошедшее в итоговые документы решение «положить конец предоставлению международного государственного финансирования для новых проектов по выработке электроэнергии на основе угля в третьих странах»^[23] вызвало серьезные разногласия между «Группой семи», с одной стороны, и Россией, Китаем, Индией и Южно-Африканской Республикой (ЮАР) — с другой. В русле дискуссий на тему отказа от угля, которые разворачивались на многих международных площадках, включая «Группу двадцати», развитые экономики пытались пролоббировать обязательство по отказу от использования угля в энергетике. В свою очередь страны, экономики которых значительно зависят от его потребления или экспорта, выступали против такой формулировки. В итоге на КС в Глазго в основном под давлением Индии, которая заняла принципиальную позицию по этому вопросу, формулировка об отказе от угля трансформировалась в обязательство по поэтапному сокращению его использования^[24]. В «Группе двадцати» стороны договорились о прекращении инвестиций в новые мощности электрогенерации на основе угля в других странах^[25]. Иными словами, в национальной экономике страны сами будут определять судьбу угля и темпы сокращения его использования, сохраняя право его экспортировать, но не имея возможности направлять инвестиции в новые зарубежные проекты, основанные на сжигании этого углеводорода.

«Группа семи» через ее председателя, Италию, при поддержке МВФ и ОЭСР также пыталась пролоббировать включение в повестку необходимости ценообразования на углерод как инструмента по снижению выбросов. Это решение нашло отражение в итоговых документах саммита G7 2021 г. Однако в G20 обеспечить включение аналогичного конкретного обязательства не удалось. Текст декларации саммита, состоявшегося в Риме, содержал указание на необходимость широкого набора мер по декарбонизации: инвестиции в устойчивую инфраструктуру и инновационные технологии декарбонизации и экономики замкнутого цикла; широкий спектр налоговых, рыночных и регуляторных инструментов стимулирования перехода к чистой энергетике, включая использование углеродного ценообразования (при необходимости) с обязательным предоставлением целевой поддержки наиболее уязвимым группам населения^[26]. Включение ценообразования как инструмента сокращения выбросов вызывает множество споров и сопротивление, причем не только в развивающихся странах. В США и Австралии, например, отсутствуют общенациональные инструменты прямого формирования цены, и такие инструменты не планируются к введению.

Важным событием в развитии повестки низкоуглеродного развития стало включение в План действий «Группы двадцати» опоры, посвященной защите планеты. На фоне споров о возможных наборах мер по декарбонизации экономики и их последствий международным организациям, прежде всего МВФ, было дано поручение провести анализ рисков и возможностей различных моделей низкоуглеродного развития, чтобы оценить издержки перехода и последствия его отсутствия или слишком медленных темпов^[27].

Саммит в Риме, прошедший накануне КС РКИК ООН под председательством Италии, стал фактически переломным для развития повестки низкоуглеродного развития в «Группе двадцати». Это было обусловлено двумя факторами.

Во-первых, накануне и во время председательства Италии несколько факторов повлияли на формирование повестки. Принятие Евросоюзом «Зеленой сделки» в 2019 г. и представление Европейской Комиссией пакета Fit for 55^[28] для реализации ее целей предусматривали усиление инструментов климатического регулирования и ужесточение стандартов и требований к углеродоемкости, а также был предложен законопроект о трансграничной углеродной корректировке.

Во-вторых, в конце 2020 г. на президентских выборах в США победу одержал демократ Дж. Байден. Он практически сразу вернул США в Парижское соглашение, поскольку программа партии предполагала гораздо более серьезное отношение к изменению климата и предлагала различные меры для стимулирования декарбонизации. В свою очередь Великобритания принимала в 2021 г. КС РКИК ООН в Глазго, поэтому тоже была максимально сконцентрирована на вопросах климата для обеспечения успеха встречи.

Таким образом, акцент на климатических целях и регулировании выбросов СО₂ члены «Группы семи» транслировали и в повестку G20. Хотя при этом они столкнулись с серьезным сопротивлением со стороны развивающихся стран, тем не менее они смогли в тех или иных формулировках включить наиболее важные приоритеты в документы Группы, пусть иногда и не в форме конкретных обязательств.

По итогам 2021 г. в «Группе двадцати» произошел отход от признанного в 2016 г. и подтверждавшегося в последующие годы, в том числе в рамках председательств Японии и Саудовской Аравии, признания важности использования самого широкого спектра видов топлива и технологий с учетом национальных условий, а также осуществления различных вариантов энергоперехода на основе концепции 3E+S (энергетическая безопасность, экономическая эффективность и защита окружающей среды плюс надежность). Вопросы справедливого перехода, энергетической безопасности и «зеленого роста» уступили место декарбонизации. Если раньше климатические аспекты должны были учитываться при обеспечении инклюзивного развития, то теперь снижение выбросов стало ключевой целью. Такой подход не позволяет реализовывать принцип общей, но дифференцированной ответственности с учетом национальных контекстов, сколько бы о нем ни заявляли в итоговых документах лидеры.

Председательства развивающихся стран как шанс закрепить их интересы в повестке Группы

Начиная с 2022 г. в G20 наступил продолжительный период председательств развивающихся стран. Индонезия, Индия, Бразилия и ЮАР будут возглавлять работу в институте в 2022, 2023, 2024 и 2025 гг. соответственно. Это дает им возможность попытаться заложить в повестку «Группы двадцати» приоритеты развивающихся стран в сфере низкоуглеродного развития, обеспечить более эффективный учет их интересов и потребностей, а также снизить доминирование развитых стран «Группы семи» в формировании повестки института.

Развивающиеся страны в первую очередь заинтересованы в привлечении международного финансирования из любых источников — частных, государственных, смешанных или предоставленных международными институтами и банками развития — для обеспечения своей декарбонизации, также им требуются технологии. Кроме того, им необходимо обеспечить реальный учет дифференцированной ответственности в соответствии с национальными контекстами, а не только декларируемый на бумаге. Наконец, развивающиеся страны заинтересованы в возвращении аспекта «зеленого», справедливого, инклюзивного и устойчивого роста, в котором климатическая трансформация помогала бы им обеспечивать развитие, а не препятствовала и замедляла его и/или создавала новые зависимости, например, от технологий. Вопросы энергетической безопасности и необходимости обеспечивать ее всеми доступными средствами снова обсуждаются в «Группе двадцати».

В повестке 2022 г. под председательством Индонезии вопросы низкоуглеродного развития заняли важное место. Осознавая риски, которые изменения климата потенциально могут создавать для страны, Индонезия начала уделять климатическим аспектам гораздо большее внимание в национальной политике (Umar & Indrayani, 2022). Страна столкнулась с серьезным недостатком финансирования и необходимых технологий, которые возможно получить только от международных партнеров. Индонезия использовала свое председательство в G20 для повышения видимости своих усилий и планов по борьбе с изменением климата на международной арене, подтверждения статуса надежного и ответственного партнера, который реально заинтересован в трансформации подходов к этой сфере при достаточной поддержке (Ларионова, 2023).

В рамках своего председательства в «Группе двадцати» в 2022 г. Индонезия включила вопросы финансирования энергетического перехода развивающихся стран, а значит, и своего собственного, в приоритеты института. Одним из трех главных приоритетов стал переход к низкоуглеродным энергетическим системам с особым акцентом на энергетическую безопасность. В декларации лидеров Группы подчеркивалась необходимость «быстрого преобразования и диверсификации энергетических систем, укрепления энергетической безопасности и устойчивости, а также стабильности рынков путем ускорения и обеспечения перехода к чистой, устойчивой, справедливой, доступной и инклюзивной энергетике и притока устойчивых инвестиций»^[29]. Была признана необходимость поддержки развивающихся стран, особенно наиболее уязвимых, по обеспечению их доступа к недорогой, устойчивой и современной энергии, новейшим технологиям, технологическому сотрудничеству и финансированию в секторе энергетики^[30].

Лидеры G20 также пообещали «ускорить переходный процесс и обеспечить достижение климатических целей путем укрепления цепочек поставок энергии и энергетической безопасности, а также диверсификации энергетических матриц и систем». Они обязались наращивать масштабы производства климатически нейтральной электроэнергии, включая возобновляемые источники энергии ВИЭ, технологии улавливания и поглощения выбросов^[31]. В целом повестка в сфере энергетики на саммите в Индонезии была выстроена вокруг седьмой Цели устойчивого развития (ЦУР 7) «Обеспечение всеобщего доступа к недорогим, надежным, устойчивым и современным источникам энергии для всех»^[32].

На саммите, проходившем в 2022 г. на о. Бали (Индонезия), лидеры признали срочную необходимость мобилизации финансирования, включая значительное увеличение поддержки развивающихся стран. Было поддержано продолжение обсуждения новой коллективной цели климатического финансирования в размере 100 млрд долл. США в год для развивающихся стран. Декларация также содержала напоминание о Климатическом пакте Глазго, призывающем развитые страны удвоить финансирование развивающимся странам для их адаптации^[33]. Привлечение финансирования не только в проекты по снижению выбросов, но и по адаптации к изменению климата необходимо развивающимся и наименее развитым странам, так как они чувствуют последствия этих изменения уже сейчас и им необходимо подстраиваться под них. Кроме того, члены G20 признали макроэкономические риски, связанные с изменением климата, и договорились продолжить обсуждение затрат и выгод различных переходов^[34].

Таким образом, Индонезия на посту председателя Группы способствовала включению в повестку более четких обязательств по финансовой поддержке развивающихся стран в их низкоуглеродном развитии и энергетическом переходе, уделив значительное внимание вопросам энергетической безопасности и доступа к энергии в этих странах. Цели энергетического перехода были сформулированы в русле ЦУР 7, для которой основным является обеспечение развития и всеобщего доступа к устойчивой энергетике, а не декарбонизация. В этой связи лидеры G20 пообещали принять меры для «обеспечения упорядоченного, справедливого и доступного переходного периода», профинансировать «устойчивые и инклюзивные, экологичные и справедливые переходы» ³⁵.

Формулировка по углю, содержащаяся в итоговой декларации балийского саммита, также в большей степени отражает интересы Индонезии и других развивающихся стран. Речь идет о «поэтапном отказе» от угля, а также признается необходимость поддержки справедливого перехода, то есть международной помощи и поддержки. Привлечение инвестиций в постепенный отказ от угля для энергогенерации и был главным приоритетом Индонезии, и ей удалось включить в текст итоговых документов обязательства по финансированию энергетических переходов и трансферу технологий. В повестку вернулись термины «справедливый», «инклюзивный», «устойчивый» в контексте энергетического перехода.

Целый раздел делийской декларации 2023 г. был посвящен осуществлению перехода к чистой, устойчивой, справедливой, доступной и инклюзивной энергетике. Члены «Группы двадцати» приняли обязательство ускорить переход к такой энергетике, следуя различным путям, ради обеспечения сильного, устойчивого, сбалансированного и инклюзивного роста и достижения климатических целей (Mahida & Chauhan, 2023). Особо были отмечены потребности, уязвимость, приоритеты и различные национальные условия развивающихся стран^[36].

В 2024 г. основными темами по направлению низкоуглеродного развития стали справедливый и инклюзивный энергетический переход, способы ускорения финансирования энергетических преобразований, социальное измерение энергетического перехода и перспективы инноваций в области устойчивого топлива^[37].

Систематизация используемых в повестке терминов и концепций

Документы, принятые лидерами и министрами стран G20, используют различную терминологию для описания комплекса мер, направленных на обеспечение экономического развития с низким уровнем выбросов. Декларации, согласованные по итогам первых саммитов Группы на высоком уровне начиная с 2008 г., используют понятия «зеленое восстановление» и «зеленая экономика». Эти концепции упоминаются в документах по итогам саммитов в Питтсбурге, Лондоне и Торонто. Фокус первых встреч на высшем уровне был направлен на меры по выходу из финансового кризиса 2008 г., поэтому акцент делался на действиях по восстановлению экономик. «Зеленый» аспект такого восстановления подчеркивал тот факт, что оно должно учитывать проблему изменения климата и не наносить вред окружающей среде в целом. Начиная с саммита в Сеуле в 2010 г. в документах «Группы двадцати» появляется термин «зеленый рост», подразумевающий, что технологии, обеспечивающие низкие или нулевые выбросы, могут стать основой экономического роста. В документах периода председательства Франции (2011 г.) также содержится это понятие.

По итогам саммитов в Лос-Кабосе (2012) и Санкт-Петербурге (2013) к понятию «зеленый рост» добавился эпитет «инклюзивный». Проведение политики инклюзивного «зеленого роста» означает обеспечение экономического роста, охраны окружающей среды и социальной интеграции, которые дополняют и усиливают друг друга (Kim & Chung, 2012). Важным аспектом инклюзивности стал и вопрос поддержки развивающихся стран. В декларации саммита в Лос-Кабосе отмечается, что «развивающиеся страны должны иметь доступ к институтам и механизмам, которые могут способствовать обмену знаниями, мобилизации ресурсов и наращиванию технического и институционального потенциала для разработки и реализации инклюзивных стратегий и политики зеленого роста»^[38].

Начиная с 2014 г. понятия зеленых экономики, восстановления и роста перестают использоваться в текстах, принимаемых лидерами и министрами Группы. Решение вопросов изменения климата, повышения энергетической эффективности и развития чистых технологий перестает быть значимым аспектом обеспечения восстановления и роста, а становится полноценной самостоятельной целью политики института (Kokotsis, 2017). Такое изменение подхода коррелирует с параллельными процессами в рамках РКИК ООН. В 2014 и 2015 гг. шла активная подготовка к Парижской конференции сторон, на которой должно было быть подписано новое международное соглашение в сфере борьбы с изменением климата, и в этой связи эта повестка вышла на передний план взаимодействия и сотрудничества в рамках различных международных институтов (Kirton & Kokotsis, 2015).

С развитием и операционализацией важных терминов Парижского соглашения тексты по итогам встреч лидеров и министров стран G20 стали использовать преимущественно их. В декларациях саммитов в Гамбурге, Эр-Рияде (Басангов, Игнатов, 2019), Риме и Бали используется термин «развитие с низким уровнем выбросов парниковых газов». Термин «низкоуглеродное развитие» по сути представляет более короткую формулировку этого термина, используемого «Группой двадцати» и сторонами Парижского соглашения. Принятие и представление долгосрочных стратегий по обеспечению такого развития являются неотъемлемыми компонентами участия стран G20 в Парижском соглашении.

В тексты документов саммита, прошедшего на Бали, вернулись термины «зеленая инклюзивная экономика» и «устойчивые и инклюзивные, экологичные и справедливые переходы». В последние несколько лет вопросы инклюзивности и справедливости как во внутренней политике государств, так и в отношениях между странами снова выходят на первый план в повестке «Группы двадцати», так как без защиты интересов наиболее уязвимых групп не получится обеспечить устойчивый рост.

В сфере энергетики одной из главных концепций стал энергетический переход. Впервые в документах лидеров G20 он упоминается в 2017 г. по итогам председательства Германии и с этого времени становится неотъемлемой частью повести «Группы двадцати». Во время председательства Индонезии в 2022 г. особое внимание было уделено «чистым, устойчивым, справедливым, доступным и инклюзивным энергетическим переходам». Руководящие принципы Балийского договора, который был принят на саммите в 2022 г., включают следующие меры:

• внедрение и пересмотр рамок для улучшения процесса принятия решений;
• повышение энергетической безопасности, стабильности и доступности рынка;
• обеспечение устойчивой и надежной инфраструктуры и системы энергоснабжения;
• повышение энергоэффективности;
• диверсификацию энергетических систем и матриц источников энергии;
• катализацию и масштабирование устойчивых и инклюзивных инвестиций;
• сотрудничество в мобилизации всех источников финансирования;
• расширение доступных инновационных и интеллектуальных технологий с низким и нулевым уровнем выбросов;
• создание и укрепление инновационных экосистем для стимулирования исследований, разработок, демонстрации, распространения и внедрения новых технологий^[39].

Также во время председательства Индонезии в 2022 г. была одобрена Дорожная карта («Десятилетие действий: Дорожная карта энергетического перехода Бали»), которая устанавливает три приоритета для политики энергетического перехода: обеспечение доступности энергии, масштабирование интеллектуальных и чистых энергетических технологий, а также продвижение финансирования чистой энергии ^[40].

Саммиты в Индии и Бразилии в 2023 и 2024 гг., а также председательство ЮАР в 2025 г. закрепили в повестке института понятие «справедливого энергетического перехода», которое предполагает учет национальных контекстов и условий, ответственность развитых стран в предоставлении финансирования и технологий и учет последствий мер промышленной и торговой политики для интересов развивающихся экономик.

Заключение

Вопросы низкоуглеродного развития входят в повестку «Группы двадцати» практически с самой первой встречи на высшем уровне. Со временем тематика развивалась, принимались новые обязательства в сферах энергетики, устойчивого «зеленого роста» и климатической политики, направленной непосредственно на сокращение выбросов парниковых газов. Обязательства по отказу от субсидий на ископаемое топливо, развитию устойчивой и чистой энергетики на основе альтернативных источников, обеспечению всех видов финансирования для климатического и энергетического переходов и внедрения чистых технологий, а также обеспечению финансирования декарбонизации развивающихся стран повторяются из года в год.

На первых саммитах приоритетными были проблемы устойчивого инклюзивного справедливого «зеленого роста» и восстановления, подчеркивалась необходимость учитывать климатические последствия при разработке политики. С принятием Парижского соглашения в 2015 г. вопросы климата, энергетического перехода и финансирования декарбонизации выделились в отдельные направления и самостоятельные цели «Группы двадцати», фактически отделившись от тематики роста. Подход, в котором сокращение выбросов фактически оторвано от необходимости обеспечивать рост экономики, наиболее активно продвигался во время председательства Италии в 2021 г., когда под давлением вновь укрепившегося для сферы климата альянса ЕС и США «Группа семи» попыталась перенести свои решения в повестку G20. Однако такой подход, в котором рост и декарбонизация рассматриваются как отдельные цели, не позволяет в полной мере учитывать национальные контексты, как того требует Парижское соглашение и предыдущие обязательства «Группы двадцати».

В итоговых текстах саммитов в Анталье, Ханчжоу, Гамбурге, Осаке, Эр-Рияде и Бали значительное внимание уделяется вопросам энергетической безопасности и обеспечения всеобщего доступа к источникам энергии, причем признается возможность использовать все доступные ресурсы для достижения этой цели.

Председательствующие друг за другом Индонезия, Индия, Бразилия и ЮАР стараются обеспечить возврат к неотделимости социально-экономического роста от сокращения выбросов, не допустить игнорирование проблем энергетической безопасности и доступа к энергии для всех в духе ЦУР 7, а также усилить давление на «Группу семи» по выполнению обязательств в сфере финансирования энергетического перехода и декарбонизации в развивающихся странах, трансфера технологий.

G20 играет важную роль в развитии глобального управления в сфере обеспечения низкоуглеродного развития, выполняя целый ряд функций. Согласование решений, учитывающих интересы всех членов Группы, и их эффективная реализация могут внести значительный вклад в достижение целей Парижского соглашения. Имплементация обязательств на национальном уровне может помочь структурировать внутреннюю политику, добавить веса решениям, а также предоставить набор наилучших практик для внедрения. Однако существующие противоречия внутри Группы, которые становятся все более глубокими, а также стремление G7 навязывать «Группе двадцати» свои решения и повестку подрывают эффективность института и ставят под угрозу его лидерство в сфере обеспечения низкоуглеродного развития и легитимность.

_{¹              Global Plan for Recovery and Reform: Statement Issued by the G20 Leaders. London, April 2, 2009 // G20 Research Group, University of Toronto, University of Toronto. URL: http://www.g20.utoronto.ca/2009/2009communique0402.html#recovery (accessed: 18.03.2024).}

_{²              G20 Leaders Statement: The Pittsburgh Summit. September 24–25, 2009, Pittsburgh // G20 Research Group, University of Toronto, University of Toronto. URL: http://www.g20.utoronto.ca/2009/2009communique0925.html (accessed: 18.03.2024).}

_{³              The G20 Toronto Summit Declaration. Toronto, June 27, 2010 // G20 Research Group, University of Toronto, University of Toronto. URL: https://www.g20.utoronto.ca/2010/to-communique.html (accessed: 06.11.2024).}

_{⁴              G20 Seoul Summit Leaders’ Declaration. Seoul, November 12, 2010 // G20 Research Group, University of Toronto. URL: http://www.g20.utoronto.ca/2010/g20seoul.html (accessed: 18.03.2024).}

_{⁵              Cannes Summit Final Declaration — Building Our Common Future: Renewed Collective Action for the Benefit of All. Draft of November 4. Cannes, November 4, 2011 // G20 Research Group, University of Toronto. URL: http://www.g20.utoronto.ca/2011/2011-cannes-declaration-111104-en.html (accessed: 18.03.2024).}

_{⁶              Cannes Summit Final Declaration — Building Our Common Future: Renewed Collective Action for the Benefit of All. Draft of November 4. Cannes, November 4, 2011 // G20 Research Group, University of Toronto. URL: http://www.g20.utoronto.ca/2011/2011-cannes-declaration-111104-en.html (accessed: 18.03.2024).}

_{⁷              G20 Leaders’ Declaration. September 6, 2013, St Petersburg // G20 Research Group, University of Toronto. URL: http://www.g2.utoronto.ca/2013/2013-0906-declaration.html (accessed: 18.03.2024).}

_{⁸              G20 Leaders’ Communiqué. Brisbane, November 16, 2014 // G20 Research Group, University of Toronto. URL: http://www.g20.utoronto.ca/2014/2014-1116-communique.html (accessed: 18.03.2024).}

_{⁹              G20 Leaders’ Communiqué. Antalya, Turkey, November 16, 2015 // G20 Research Group, University of Toronto. URL: http://www.g20.utoronto.ca/2015/151116-communique.html (accessed: 18.03.2024).}

_{¹⁰            Decision –/CP.20. Lima Call for Climate Action // UNFCCC. December 11, 2014. URL: https://unfccc.int/files/meetings/lima_dec_2014/application/pdf/auv_cop20_lima_call_for_climate_action.pdf (accessed: 18.03.2024).}

_{¹¹            Addis Ababa Action Agenda of the Third International Conference on Financing for Development // The United Nations. July 15, 2015. URL: https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/2051AAAA_Outcome.pdf (accessed: 18.03.2024).}

_{¹²            G20 Leaders’ Communiqué: Hangzhou Summit. Hangzhou, September 5, 2016 // G20 Research Group, University of Toronto. URL: http://www.g20.utoronto.ca/2016/160905-communique.html (accessed: 18.03.2024).}

_{¹³            President Trump Announces U. S. Withdrawal from the Paris Climate Accord // White House (Archive). June 1, 2017. URL: https://trumpwhitehouse.archives.gov/articles/president-trump-announces-u-s-withdrawal-paris-climate-accord/ (accessed: 18.03.2024).}

_{¹⁴            G20 Leaders’ Declaration: Shaping an Interconnected World. July 8, 2017, Hamburg // G20 Research Group, University of Toronto. URL: https://www.g20.utoronto.ca/2017/2017-G20-leaders-declaration.html (accessed: 18.03.2024).}

_{¹⁵            2018 Buenos Aires Summit. G20 Leaders’ Declaration: Building Consensus for Fair and Sustainable Development // G20 Research Group, University of Toronto. URL: http://www.g20.utoronto.ca/2018/2018-leaders-declaration.html (accessed: 18.03.2024).}

_{¹⁶            G20 Osaka Leaders’ Declaration. Osaka, Japan, June 29, 2019 // G20 Research Group, University of Toronto. URL: http://www.g20.utoronto.ca/2019/2019-g20-osaka-leaders-declaration.html (accessed: 18.03.2024).}

_{¹⁷            Ibid.}

_{¹⁸            Leaders’ Declaration. Riyadh Summit, November 21, 2020 // G20 Research Group, University of Toronto. URL: http://www.g20.utoronto.ca/2020/2020-g20-leaders-declaration-1121.html (accessed: 18.03.2024).}

_{¹⁹            Greco E. The Italian G20 Presidency: A Post-Summit Assessment // The International Spectator. 2021. URL: https://www.iai.it/en/pubblicazioni/c05/italian-g20-presidency-post-summit-assessment (accessed: 06.11.2024).}

_{²⁰            G20 Rome Leaders’ Declaration. Rome, October 31, 2021 // G20 Research Group, University of Toronto. URL: http://www.g20.utoronto.ca/2021/211031-declaration.html (accessed: 18.03.2024).}

_{²¹            G20 Rome Leaders’ Declaration. Rome, October 31, 2021 // G20 Research Group, University of Toronto. URL: http://www.g20.utoronto.ca/2021/211031-declaration.html (accessed: 18.03.2024).}

_{²²            Ibid.}

_{²³            Ibid.}

_{²⁴            Decision –/CP.26. Glasgow Climate Pact // UNFCCC. November 10, 2021. URL: https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cop26_auv_2f_cover_decision.pdf (accessed: 06.11.2025).}

_{²⁵            G20 Rome Leaders’ Declaration. Rome, October 31, 2021 // G20 Research Group, University of Toronto. URL: http://www.g20.utoronto.ca/2021/211031-declaration.html (accessed: 18.03.2024).}

_{²⁶                           G20 Rome Leaders’ Declaration. Rome, October 31, 2021 // G20 Research Group, University of Toronto. URL: http://www.g20.utoronto.ca/2021/211031-declaration.html (accessed: 18.03.2024).}

_{²⁷            Ibid.}

_{²⁸            Fit for 55 — это пакет законодательных инициатив ЕС, призванный сократить выбросы парниковых газов как минимум на 55 % к 2030 г. по сравнению с уровнем 1990 г. Пакет включает в себя серию законов в таких областях, как энергетика, транспорт и строительство, чтобы сделать ЕС климатически нейтральным к 2050 г., обеспечивая при этом справедливый и конкурентоспособный переход. См.: Fit for 55 // European Council. Council of the European Union. URL: https://www.consilium.europa.eu/en/policies/fit-for-55/ (accessed: 12.04.2025).}

_{²⁹            G20 Bali Leaders’ Declaration. Bali, November 16, 2022 // G20 Research Group, University of Toronto. URL: http://www.g20.utoronto.ca/2022/221116-declaration.html (accessed: 18.03.2024).}

_{³⁰            G20 Bali Leaders’ Declaration. Bali, November 16, 2022 // G20 Research Group, University of Toronto. URL: http://www.g20.utoronto.ca/2022/221116-declaration.html (accessed: 18.03.2024).}

_{³¹            Ibid.}

_{³²            Ibid.}

_{³³            Ibid.}

_{³⁴            Ibid.}

_{³⁵            Ibid.}

_{³⁶            G20 New Delhi Leaders’ Declaration. New Delhi, India, September 9, 2023 // G20 Research Group, University of Toronto. URL: https://www.g20.utoronto.ca/2023/230909-declaration.html (accessed: 18.03.2024).}

_{³⁷            G20 Sherpa Track: Energy Transitions // G20. URL: https://g20.org/track/energy-transitions/ (accessed: 25.05.2024).}

_{³⁸            G20 Leaders Declaration. Los Cabos, 18–19 June 2012 // G20. URL: https://g20.org/wp-content/uploads/2024/10/G20_Mexico_2012_communique-1.pdf (accessed: 06.11.2024).}

_{³⁹            Bali Compact. G20 Energy Transitions Ministers’ Meeting. Bali, September 2, 2022 // G20 Research Group, University of Toronto. URL: https://g20.utoronto.ca/2022/220902-bali-compact.html (accessed: 06.11.2024).}

_{⁴⁰            Decade of Actions: Bali Energy Transitions Roadmap. G20 Energy Transitions Ministers’ Meeting. Bali, September 2, 2022 // G20 Research Group, University of Toronto. URL: http://www.g20.utoronto.ca/2022/220902-energy-roadmap.html (accessed: 18.03.2024).}

Об авторах

Ирина Максимовна Попова

Автор, ответственный за переписку.
Email: popova-im@ranepa.ru
ORCID iD: 0000-0002-0849-7168
SPIN-код: 8106-0481

научный сотрудник Центра исследований международных институтов (ЦИМИ)

Список литературы

Дополнительные файлы