Проблемы и перспективы функционирования рынка государственных закупок в рамках ЕАЭС

Полный текст

Введение По отдельным оценкам, на закупки для государственных и муниципальных нужд расходуется до 20 % мирового ВВП, что определяет масштаб и роль этого рынка (Парфирьева, Нуруллина, 2018; Кондратьева, 2020). В рамках Евразийского экономического союза (ЕАЭС) поставлена цель создать общий рынок со свободным движением товаров, услуг, капиталов и рабочей силы, поскольку развитие интеграционных процессов между странами является одной из основных характеристик современного мирового хозяйства (Андронова и др., 2020). При этом в рамках ЕАЭС ставится также задача обеспечить доступ на рынки государственных (муниципальных) закупок стран ЕАЭС, важность которой обусловлена возможностями по доступу на рынок закупок Российской Федерации, как самый большой среди стран «пятерки». В частности, как видно из табл. 1, объем рынка государственных закупок государств - членов Союза по итогам 2019 г. составил 152 млрд долл. США (что выше уровня 2018 г. на 24 %1), из которых 126 млрд долл. США (83 %) приходится на долю России. Таблица 1 Table 1 Объемы государственных закупок стран ЕАЭС в 2019 г. Public procurement volumes of the EAEU countries, 2019 Cтраны ЕАЭС (EAEU countries) Государственные закупки стран ЕАЭС (Public procurement of the EAEU countries) млрд долл. США (bln. doll.) Доля, % (Share, %) ЕАЭС в целом (EAEU) 152,03 100 Россия (Russia) 126,6 83 Казахстан (Kazakhstan) 22,32 15 Белоруссия (Belorussia) 2,13 1,4 Армения (Armenia) 0,69 <1 Кыргызстан (Kyrgyzstan) 0,29 <1 Источник: составлено на основе: Объем рынка госзакупок стран ЕАЭС составляет $152 млрд. 02.03.2021. Капитал. Центр деловой информации. URL: https://kapital.kz/economic/93858/ob-yem-rynka-goszakupok-stran-yeaes-sostavlyayet-152-mlrd.html (дата обращения: 25.06.2021); Доступ к госзакупкам - проблема, тормозящая развитие ЕАЭС. 04.02.2021. Ритм Евразии. URL: https://www.ritmeurasia.org/news--2021-02-04--dostup-k-goszakupkam-problema-tormozjaschaja-razvitie-eaes-53099 (дата обращения: 25.06.2021). Source: built by the author on the basis: The volume of the public procurement market of the EAEU countries is $152 billion. 02.03.2021. Capital. Business Information Center. Retrieved June 25, 2021, from https://kapital.kz/economic/93858/ob-yem-rynka-goszakupok-stran-yeaes-sostavlyayet-152-mlrd.html; Access to public procurement is a problem hindering the development of the EAEU. 04.02.2021. Rhythm Eurasia. Retrieved June 25, 2021, from https://www.ritmeurasia.org/news--2021-02-04--dostup-k-goszakupkam-problema-tormozjaschaja-razvitie-eaes-53099 К примеру, в России доля закупок в ВВП по отдельным оценкам в 2015-2019 гг. составляла от 23,93 до 33,09 % и суммарно объемы закупок превысили в 2019 г. 30 трлн руб. (см. рис. 1). Рис. 1. Объемы государственного заказа в Российской Федерации, трлн руб. Figure 1. Volumes of state purchases in the Russian Federation, trillion. rub. Источник: составлено на основе (Павлов, 2020). Source: developed based on (Pavlov, 2020). В связи с вышесказанным представляет интерес оценка текущего состояния построения данного рынка, анализ текущих проблем, препятствующих его полноценной реализации. Обзор литературы Отдельным аспектам формирования ЕАЭС посвящены исследования ряда авторов (Зиядуллаев, 2016), (Гусаков, Андронова, 2015), (Андронова, 2016), (Глазьев, 2013), (Мадиярова, 2016), (Ганеева, 2017) и др. Вопросы закупок в рамках ЕАЭС рассмотрены в трудах ряда авторов. В частности, в работе (Кондратьева, 2020) проведен анализ регулирования закупок в рамках Европейского союза и ЕАЭС и сделан вывод о том, что наличие определенных препятствий в рамках ЕАЭС в данной сфере сдерживает развитие национальных экономик в частности и интеграционного объединения в целом. Следует отметить также мнение (Амельченя, 2020) о том, что фундаментальным в праве ЕАЭС для сферы закупок является национальный режим, при это существующие выявленные и скрытые препятствия в его обеспечении объективно сдерживают достижение целей евразийской экономической интеграции. В другой работе (Чернова, 2018) проанализирован комплекс проблем, связанных с формированием единого рынка закупок ЕАЭС и выявлены факторы, ограничивающие и тормозящие его развитие. Другими авторами (Казанцев, Михалева, 2019) раскрыты проблемы правового регулирования наднационального уровня законодательства о закупках, затрудняющие эффективное достижение поставленных задач экономической интеграции и обеспечения доступа к закупкам. Методы и подходы Исследование проводилось на основе эмпирического анализа статистических данных Евразийской экономической комиссии (ЕЭК), уполномоченных органов стран ЕАЭС. Кроме того, авторами использовался графический метод построения диаграмм, таблиц и графиков для отражения полученных в ходе исследования результатов. Проводимое в рамках данной статьи исследование также строится на анализе международных договоров и актов, составляющих право ЕАЭС в сфере закупок. Результаты 1. Создание рынка закупок ЕАЭС и текущее состояние Попытки формирования рынка государственных (муниципальных) закупок на постсоветском пространстве предпринимались на протяжении длительного времени, в том числе в рамках СНГ. Однако лишь в Договоре о зоне свободной торговли в рамках СНГ[28], подписанном в конце 2011 г., впервые был заложен принцип национального режима в закупках. Вместе с тем механизм его реализации и общие процедуры были прописаны в Протоколе[29], подписанном в 2016 г. и ратифицированном годом позднее. Затягиванию данного процесса в рамках СНГ способствовали в том числе процессы гармонизации регулирования в рамках Таможенного союза, а также длительные процедуры согласования странами[30]. В рамках Таможенного союза Белоруссии, Казахстана и России Соглашение о государственных (муниципальных) закупках было подписано в 2010 г.[31], основные положения этого соглашения нашли свое отражение в Договоре о ЕАЭС[32]. При этом соглашение в рамках «тройки» содержало меньший объем обязательств по сравнению с Договором о ЕАЭС в сфере закупок. Например, не было установлено единого перечня возможных случаев закупок из одного источника (он был для каждой страны отдельный), не было обязательств по признанию электронной цифровой подписи (а лишь по ее беспрепятственной выдаче). Среди преимуществ текущего состояния регулирования закупок в рамках ЕАЭС можно выделить следующие: · принцип предоставления национального режима (не менее благоприятного) для товаров, услуг и поставщиков из всех стран ЕАЭС; · переход к электронному формату закупок; · единые перечни случаев закупок из одного источника, путем запроса предложений, аукциона, единые способы закупок, требования к проведению конкурса. Однако, несмотря на заметный прогресс в развитии нормативной базы, следует отметить, что даже один из главных принципов, заложенных в Договоре о ЕАЭС, а именно предоставление государствами-членами национального режима в области государственных закупок в полной мере фактически не работает, так как странами-членами устанавливаются дополнительные требования в виде региональной сертификации, отсутствует взаимное признание банковских гарантий и электронных цифровых подписей (ЭЦП), устанавливаются требования о предоставлении преференций при наличии доли местного (страны поставки) содержания в товарах и услугах и др.[33] 2. О взаимном доступе и национальном режиме Страны ЕАЭС обязались предоставить друг другу «национальный режим» в сфере закупок, который подразумевает предоставление не менее благоприятных условий для товаров, работ и поставщиков из стран ЕАЭС[34]. Данные обязательства были имплементированы во все национальные законодательства стран ЕАЭС. Например, в 2020 г. при введении в Российской Федерации минимальной доли закупок российских товаров, были внесены поправки, уточняющие, что данная минимальная доля распространяется на товары из стран ЕАЭС[35]. Для оценки того, насколько Стороны на сегодня реализовали взаимный доступ на рынок закупок друг друга и насколько заявленный в Договоре о ЕАЭС национальный режим работает, обратимся к цифрам. Как показал анализ, поставщики из стран ЕАЭС практически не участвуют в государственных закупках друг друга. Справедливо отмечалось, что ситуация, при которой между государствами - членами ЕАЭС практически отсутствуют торговые отношения, представляет угрозу экономической безопасности такого объединения (Мельников и др., 2020). Так, например, поставки товаров стран ЕАЭС по линии закупок в Россию пока незначительны и главным образом приходятся на Белоруссию (102,2 млн долл. США) и Казахстан (25,5 млн долл. США). Экспорт Армении составляет лишь 1,5 млн долл. США, а Киргизии - 0,04 млн долл. США в рамках закупок на рынок России[36]. Если сравнить эти показатели, например, с экспортом в целом государств - членов ЕАЭС в Российскую Федерацию, то можно отметить, что он значительно превышает пропорции участия данных стран в государственных закупках данной страны ЕАЭС, что может свидетельствовать о потенциале развития интеграции в сфере закупок. Так, в частности, в долларах США на экспорт Армении в Россию по итогам 2020 г. приходилось 0,68 млрд (в том числе, например, рыбы свежей на 46 млн, сыров на 11 млн, томатов на 30 млн и т.д.), Белоруссии - 13,137 млрд (в том числе тракторов на 317 млн, автомобилей на 710 млн и др.), Казахстана - 4,9 млрд (в том числе трансформаторов на 25,5 млн, аккумуляторов на 41 млн, частей подвижного состава на 94 млн и др.), Киргизии - 241,6 млн (в том числе фрукты сушеные на 13 млн, изделий легкой промышленности более чем на 59 млн и др.)[37]. О незначительном доступе поставщиков из стран ЕАЭС на рынок российских закупок говорит также то, что по итогам 2020 г. в Российской Федерации в едином реестре участников закупок было зарегистрировано 342 тысячи юридических лиц России, при этом только 52 - нерезидентов юридических лиц; из 139 тысяч зарегистрированных физических лиц - резидентов России и лишь 531 участник - физическое лицо-нерезидент[38]. В Белоруссии в 2020 г. закупки из стран ЕАЭС осуществлялись в основном из одного источника (без проведения конкурса). Проведенный анализ показал, что доступом на рынок закупок Белоруссии пользуются в основном предприятия России, и такие закупки осуществляются в основном способом из одного источника, что может свидетельствовать не о рыночном (конкурентном) характере данных отношений, а о договоренностях органов власти двух стран о прямой закупке соответствующих товаров друг у друга[39]. Для анализа причин столь незначительного доступа обратимся к практике применения национального режима, которая показала, что он не в полной мере применяется. Так, в ряде субъектов России (Вологодская область, Республика Карелия, Республика Саха (Якутия)) в качестве критерия оценки применялся сертификат системы добровольной сертификации («Настоящий Вологодский продукт», «Сделано в Карелии», «Сделано в Якутии»), который могли получить только производители данных регионов России[40]. По результатам рассмотрения обращения Республики Казахстан Коллегия Комиссии приняла Решение[41] от 23 июня 2020 г. № 83, которым признала данные действия нарушением. В Республике Беларусь при проведении отбора при закупках услуг по проектированию учитывались такие показатели, как наличие у участника опыта работы в стране, где планируется строительство объекта (в Республике Беларусь соответственно), что справедливо отмечалось как дискриминирующие требования к поставщикам из других стран ЕАЭС, не имеющим опыта строительства в Республике Беларусь (Еликбаев, 2020).. Также признано барьером применение индустриального сертификата в закупках в Казахстане, получить который могут только резиденты данной страны, в результате за второе полугодие прошлого года закупки на более 4,3 млрд тенге были проведены только среди отечественных товаропроизводителей[42]. В Кыргызстане предоставляется льгота в размере 20 % от ценового предложения внутренним поставщикам (Кабытов, 2017), однако данный вопрос до настоящего времени не квалифицирован как барьер. Таким образом, несмотря на договоренности о предоставлении национального режима, в отдельных случаях страны ЕАЭС его друг другу не предоставляют. 3. Определение страны происхождения Вопросы подтверждения страны происхождения товаров в целом, ввиду сложности ее установления для технически сложных товаров, определенных как одна из угроз экономической безопасности ЕАЭС (Ганеева, 2017), и для закупок в частности, стали особо актуальными на фоне защиты рынка Российской Федерации. Так, в России в 2020 г. были установлены запреты на допуск к закупкам иностранных товаров (кроме ЕАЭС) [43]. Для подтверждения того, что товар является российским, нужно было соответствовать специальным требованиям и находиться в реестре евразийских промышленных товаров, который велся российским уполномоченным органом[44]. Важно отметить, что к таким требованиям относились, в частности, выполнение отдельных операций на территории России, использование российского сырья и полуфабрикатов. Однако по Договору о ЕАЭС было установлено, что определение страны происхождения товаров осуществляется по правилам СНГ (с невысоким уровнем переработки товаров для признания их произведенными в странах ЕАЭС, что и могло стать причиной введенного в России регулирования). Это вызвало ряд обращений[45] стран ЕАЭС в ЕЭК, которые посчитали новые более строгие правила в России нарушением Договора и созданием нового торгового барьера[46]. В итоге были утверждены Правила определения страны происхождения отдельных видов товаров для целей закупок[47], которыми установлено, что для получения преференций в закупках товар должен соответствовать минимальным требованиям по «местному содержанию» (сколько и какие операции по его производству либо сырья и материалов выполнены или произведены в странах ЕАЭС). Выдачу документов, подтверждающих выполнение этих операций, осуществляют органы каждой страны (то есть не нужно обращаться в страну, в которой планируешь участвовать в закупках) и такой товар включается в единый евразийский реестр. За короткий срок удалось согласовать множество условий и уже сегодня такие операции установлены к 255 видам товаров (по 9 отраслям промышленности), за исключением нескольких видов товаров, работа по которым завершается. На сегодня в Реестр включено более 3551 товаров, однако пока только белорусских[48], таких производителей, например, как ОАО «МАЗ», ОАО «Белшина», ООО «Евромаш» и др. Введение новых правил позволит придать стимул для импортозамещения, направлено на развитие промышленной кооперации и создание производств комплектующих, поскольку данные операции предусматривают наличие определенного уровня комплектующих и сырья именно из стран ЕАЭС. Так, например, для локомотивов предусмотрена необходимость осуществления на территории стран ЕАЭС не менее девяти из таких операций, как сборка и сварка несущей рамы, ее покраска, изготовление деталей кузова, для изделий легкой промышленности - производство ткани, крашение, отделка ткани, раскрой материалов и пошив изделия в странах ЕАЭС и т.д. Вместе с тем пока такие требования не будут установлены для всех категорий товаров, интересующих страны, полноценный доступ на рынки друг друга будет оттягиваться. 4. Изъятия из национального режима Страны ЕАЭС закрепили право закрыть доступ для поставщиков из стран ЕАЭС на рынок закупок конкретных товаров сроком на 2 года (изъятия). Однако в Договоре нет запрета на повторное введение изъятий в отношении одних и тех же товаров. Данной «лазейкой» пользуются практически все страны ЕАЭС. Впоследствии Суд ЕАЭС вынес консультативное заключение[49] о том, что однократность введения изъятия Договором не установлена, тем самым «развязав» руки странам ЕАЭС. Так, по результатам анализа за период существования ЕАЭС выявлено более 130 актов стран ЕАЭС, содержащих признаки изъятий (в Армении - 3, в Белоруссии - 46, в Казахстане - 14, в Киргизии - 1, в России - 70) в отношении широкого ассортимента промышленных товаров. Справедливо отмечалось, что это, по сути, «закрывает» рынок закупок по отраслям на многие годы (Андронова и др., 2020). В связи с этим право на установление таких изъятий необходимо ограничить. 5. Закупки из одного источника (у единственного поставщика) Как видно из рис. 2, по данным за 2019 г., доля закупок (в денежном выражении) из одного источника превышает половину всех закупок (Армения - 53,6 %, Белоруссия - 50,7 %), при этом по количеству контрактов такая доля в среднем по ЕАЭС также превышает 50 % и составила 51,1 % всех контрактов. При этом Договором о Союзе установлен закрытый перечень (63 случая) закупок с одного источника. Страны вправе в своем законодательстве сократить данный перечень, но не увеличить. Вместе с тем, например, в Кыргызстане данный перечень расширен и дополнен случаем «в случае срочной необходимости». Коллегия ЕЭК квалифицировала данное нарушение как барьер. Также о подобного рода расширении случаев закупок из одного источника в России отмечалось в работах ряда авторов (Байрашев, 2017). 6. Переход на электронный формат в закупках и признание ЭЦП Наиболее технически сложным препятствием является отсутствие взаимного признания ЭЦП, поскольку именно оно нивелирует усиления стран по цифровизации закупок с целью взаимного доступа (Амельченя, 2020). Планировалось, что взаимное признание ЭЦП в закупках будет осуществлено уже в 2016 г.[50], однако данное препятствие все еще числится в качестве барьера (нарушения Договора о ЕАЭС) в Реестре препятствий. Отмечалось, что одними из причин являются разные подходы в регулировании ЭЦП, отсутствие обоюдных аккредитаций иностранных удостоверяющих центров, необходимость подписания соглашений (Абдыгалиев, 2021).. Кроме того, помимо решения технических вопросов признания ЭЦП нерешенными остаются юридические вопросы признания таких документов, подписанных ими. Рис. 2. Закупки из одного источника (у единственного поставщика) в странах ЕАЭС, 2019 г. Figure 2. Purchases from a single source (from a single supplier) in the EAEU countries, 2019 Источник: составлено на основе данных, размещенных на официальных сайтах уполномоченных органов государств - членов ЕАЭС в информационно-телекоммуникационной сети Интернет: Министерство финансов Республики Армения. URL: https://armeps.am/ppcm/public/reports?lang=ru (дата обращения: 25.06.2021); Министерство антимонопольного регулирования и торговли Республики Беларусь. URL: https://mart.gov.by/sites/mart/home/activities/regulation-tenders/statictics.html (дата обращения: 25.06.2021); Государственные закупки Республики Казахстан. URL: http://portal.goszakup.gov.kz/portal/index.php/ru/pricereport/report6 (дата обращения: 25.06.2021); Официальный портал государственных закупок Кыргызской Республики. URL: http://zakupki.gov.kg/popp/view/services/statistics/report_new_main.xhtml (дата обращения: 25.06.2021); Минфин России. URL: https://minfin.gov.ru/ru/perfomance/contracts/purchases/ (дата обращения: 25.06.2021). Source: developed on the basis of official sites of EAEU-members by: Ministry of Finance of the Republic of Armenia. Retrieved June 25, 2021, from https://armeps.am/ppcm/public/reports?lang=ru; Ministry of Antimonopoly Regulation and Trade of the Republic of Belarus. Retrieved June 25, 2021, from https://mart.gov.by/sites/mart/home/activities/regulation-tenders/statictics.html; Public procurement of the Republic of Kazakhstan. Retrieved June 25, 2021, from http://portal.goszakup.gov.kz/portal/index.php/ru/pricereport/report6; Official portal of public procurement of the Kyrgyz Republic. Retrieved June 25, 2021, from http://zakupki.gov.kg/popp/view/services/statistics/report_new_main.xhtml; Ministry of Finance of Russia. Retrieved June 25, 2021, from https://minfin.gov.ru/ru/perfomance/contracts/purchases/ Относительно цифровизации закупок страны также поставили задачу перехода на электронный формат. Однако, например, на конец 2020 года в Белоруссии имели право на участие в процедурах госзакупок в электронном формате более 200 резидентов РФ. Для сравнения: в странах ЕАЭС, с которыми отсутствует взаимное признание ЭЦП, российские компании были практически не представлены: в Армении их всего 5, в Казахстане - 28, а в Киргизии и вовсе 3[51]. Необходимость ускорения перехода на электронный формат закупок справедливо отмечалась в трудах ряда авторов (Чернова, 2018). Таким образом, отсутствие полноценного взаимного признания ЭЦП, полного перехода на электронный формат является своего рода сдерживающим фактором, и без решения данных проблем фактические препятствия будут создаваться вновь и вновь. 6. Ограниченность сферы Договора о ЕАЭС Определение «закупки» в Договоре о ЕАЭС, а также понятие «заказчик» значительно ограничены и позволяют странам выводить из-под национального режима множество видов закупок, которые осуществляются не государственными органами и бюджетными организациями. В частности, под заказчиками понимаются лишь государственный орган, орган местного самоуправления, бюджетная организация (в том числе государственные (муниципальные) учреждения), а также иные лица, но только если они прямо указаны в законах о закупках. Таким образом, организации с иными формами собственности и не являющиеся формально бюджетными, получающие средства прямо или косвенно из бюджета, могут не соблюдать национальный режим, например, муниципальные автономные учреждения (МАУ), получающие средства из бюджета в виде субсидий и субвенций, которые тратятся на закупки (не по правилам ЕАЭС и без предоставления национального режима) продуктов питания для конкретных областей, что также требует уточнения. Заключение Результаты проведенного исследования текущего состояния формирования и функционирования рынка закупок ЕАЭС показали, что, несмотря на заявленные в 2014 году цели, сохраняется ряд проблем. Следует согласиться с мнением о том, что до настоящего времени полноценное применение Договора о ЕАЭС в сфере закупок остается скорее ориентиром, чем сложившейся практикой (Казанцев, Михалёва, 2019). Сохранение препятствий может быть обусловлено тем, что в условиях создания общих рынков ЕАЭС рынок закупок становится единственной возможностью поддержать искусственный спрос на продукцию собственных производителей. Имеется также мнение о том, что введение полного национального режима на всех возможных рынках не будет отвечать интересам большинства государств (Балтутите, 2020). В целях снижения негативных эффектов от существующих препятствий представляется целесообразным рекомендовать: · ограничить право установления изъятий (установить, что относится к «исключительному случаю» и порядок признания случаев исключительными, ограничить повторность введения изъятий в отношении одних и тех же товаров, основания для введения изъятий; · завершить мероприятия по признанию ЭЦП, в том числе решив юридические вопросы формата ЭЦП, проверки ее подлинности и признания электронного документа, подписанного такой подписью; · установить конечный срок для полного перехода на электронный формат закупок; · распространить национальный режим на все бюджетные средства, независимо от формы собственности заказчика (кроме квазигосударственных закупок, выходящих за рамки Договора); · ускорить формирование условий и технологических операций, необходимых для признания товаров, произведенными в странах ЕАЭС, по оставшимся категориям товаров; · в перспективе рассмотреть возможность создания единого портала закупок ЕАЭС.

Об авторах

Куаныш Нурланович Еликбаев

Евразийская экономическая комиссия

Автор, ответственный за переписку.
Email: elikbaev@eecommission.org
кандидат экономических наук, заместитель директора департамента Российская Федерация, 119121, Москва, Смоленский бульвар, д. 3/5 стр. 1

Список литературы