Реализация доктрины продовольственной безопасности России: оценка и перспективы

Полный текст

Введение Человечество столкнулось с эпидемией, равной которой по разрушительному действию на мировую экономику не помнит современная история. Актуальное положение вещей в связи с распространением коронавируса COVID-19, карантином и повсеместным ограничением производства ставит перед мировым сообществом новые вызовы, ответы на которые окажут влияние на трансформацию архитектоники современного нам мироустройства. Повсеместное закрытие границ для движения товаров и рабочей силы констатировало отход от принципов глобализации, долгие годы являвшихся локомотивом развития человеческого общества. Взаимодополняемость и взаимозависимость национальных экономик, помимо очевидных преимуществ, негативно сказывались на развитии самообеспечения в России, в том числе и в области агропроизводства. При этом данное обстоятельство отчасти компенсировалось наличием доступа к широкому ассортименту продовольствия и иной продукции АПК из стран, где для их производства по различным причинам сложились лучшие конкурентные условия. Разрушение материально-технической базы отечественного сельскохозяйственного комплекса на протяжении 1990-х гг. и неустойчивый рост агропроизводства в начале 2000-х гг. были в первую очередь обусловлены становлением страны на «рыночные рельсы» и сопровождались неконтролируемым импортом продуктов питания. Коренные изменения системы стали возможны лишь в 2010 г. с утверждением национальной Доктрины продовольственной безопасности, реализация принципов которой за сравнительно короткий период времени позволила России из нетто-импортера продуктов питания превратиться в одного из крупнейших мировых экспортеров продовольствия. Данный процесс сопровождался ограничением роли страны в международной кооперации вследствие санкционного противостояния с Западом. Глобальная экономико-политическая конъюнктура последних лет позволяет утверждать, что курс на самообеспечение продовольствием и развитие его переработки в будущем будет важным фактором стабильности национальной системы экономической безопасности. Обзор литературы Вопросы становления и реализации отечественной модели продовольственной безопасности активно обсуждаются в научных кругах. Развитию АПК России, повышению конкурентоспособности отечественной сельскохозяйственной продукции, а также комплексной оценке реализации государственной политики в области обеспечения продовольственной безопасности посвящены труды И.Г. Ушачева (Ушачев, Чекалин, 2020). В контексте глобальных климатических изменений рассматривает продовольственную безопасность А.Г. Папцов, не менее важное место в его научных изысканиях занимает проблематика восстановления отечественной семенной базы в растениеводстве (Папцов, Шеламова, 2018; Папцов и др., 2019). Предметом изучения А.И. Алтухова выступает безопасность продовольствия, его социальная доступность, а также становление племенного дела в России (Алтухов, 2020; Алтухов и др., 2020). А.В. Гордеев подробно раскрывает практические аспекты реализации государственной политики в области сельского хозяйства (Ткачев и др., 2018). Передовой опыт обеспечения продовольственной безопасности на глобальном, региональном и национальном уровнях подробно проанализированы Л.С. Ревенко (Ревенко, Исаченко, 2017). Через призму внешнеэкономической безопасности рассматривает торговлю продовольствием И.В. Андронова (Андронова и др., 2020). В работах Е.В. Серовой отражены тенденции продвижения российской продукции АПК на мировых товарных рынках (Serova, Karlova, 2020). Написание статьи происходило с опорой на отчетную документацию Министерства сельского хозяйства Российской Федерации и Росрыболовства. Источниками эмпирических данных в области товарооборота продовольствием являются статистические порталы «Росстат» и Trademap. Для всесторонней оценки эффективности отечественной продовольственной системы были проанализированы данные Economist Intelligence Unit. Методы и подходы В процессе исследования использовался широкий спектр научных методов и подходов. В частности, на основании анализа нормативно-правовой базы по изучаемой проблематике для мониторинга состояния национальной системы продовольственной безопасности был выбран индикативный метод. Системный подход, статистический и сравнительный методы были применены при обработке данных из отечественных и зарубежных статистических баз. Комплексное применение вышеописанной методологии оценки позволяет выявлять текущие противоречия и предлагать возможные варианты их решения. Результаты С 1990-х гг. Россия прошла долгий путь по поиску национальной модели суверенитета, важное место при построении которой отводилось определению оптимального соотношения экспорта и импорта стратегически важных категорий товаров. При этом национальный рынок продовольствия фактически не контролировался и, в сущности, развивался на принципах фритредерства. Рис. 1 наглядно иллюстрирует динамику самообеспечения России базовыми категориями продовольствия. Рис. 1. Динамика производства стратегических категорий продовольствия, тыс. т [Figure 1. Dynamic of production strategical categories products, thousands tones] Источник: составлено автором на основании данных Росстата. URL: https://www.gks.ru/folder/ 11188 (дата обращения: 25.05.2020). Воплощение в жизнь Доктрины продовольственной безопасности 2010 года позволило увеличить продуктивность отечественного АПК. В качестве приоритетных для самообеспечения страны категорий продовольствия были выбраны мясо и мясопродукты, зерно, сахарная свекла, молоко и молокопродукты, подсолнечное масло, картофель, пищевая соль, водные биоресурсы. За десятилетие удалось добиться устойчивого самообеспечения подавляющим большинством вышеперечисленных видов продукции, чему во многом поспособствовало введение торгового эмбарго. В частности, удалось существенно нарастить производство зерновых, на протяжении всей истории человечества игравших важнейшую роль в деле обеспечения выживания человечества. В настоящее время Россия производит зерно в объемах, позволяющих не только удовлетворять внутренние потребности, но и выступать в качестве крупнейшего мирового экспортера данной продукции. Так, Министерство сельского хозяйства США (USDA) прогнозирует, что в 2020-2021 сельскохозяйственном году наша страна останется самым крупным мировым поставщиком пшеницы, экспорт которой из России составит порядка 35 млн т. Таким образом, экспорт пшеницы из России на 18,6 % превысит поставки пшеницы из ЕС и на 25,7 % - из США[51]. Последовавшие вслед за началом эпидемии коронавируса ослабление рубля и повышение международного спроса на пшеницу привели к увеличению объемов международных продаж отечественного зерна. В итоге для устранения рисков перебоев по обеспечению населения продовольствием на заседании Коллегии Евразийской экономической комиссии был установлен временный запрет на вывоз из стран Евразийского экономического союза злаков, крупы, муки грубого помола и гранул из зерна до конца текущего сельскохозяйственного года[52]. Данное обстоятельство вместе с увеличившимся в течение карантина потребительским спросом на продукты питания создает предпосылки к развитию отечественной мукомольной отрасли. Важно отметить, что отечественный экспорт муки невелик и в абсолютном выражении сопоставим лишь с 1-2 % экспортных поставок зерна[53]. Переработка зерновых внутренними силами в будущем может не только создать новые рабочие места в стране, но и расширить экспорт продовольствия с высокой добавленной стоимостью на рынки, в настоящий момент закрытые для российского экспорта ввиду несоответствия отечественного зерна фитосанитарным требованиям. Потребление картофеля, как и мучной продукции, в России традиционно велико. Однако последнее десятилетие охарактеризовалось тенденцией по снижению посевов картофеля при увеличении производительности культуры. Площади, занятые в производстве картофеля, сократились более чем на 21 %, при этом валовой сбор показал снижение только на 16,2 % и по состоянию за 2019 год составил чуть более 22 млн т[54]. По прогнозу Картофельного союза в 2020 году ожидается дальнейшее снижение объемов производства. Стагнация сектора во многом связана с насыщенностью внутреннего рынка данным видом продукции, низкой маржинальностью, недостаточным развитием отечественной семенной базы, а также сезонностью производства. На текущий момент в России перерабатывается не более 20 % производимого картофеля. Являясь нетто-экспортером картофеля, наша страна импортирует широкий спектр продуктов его переработки. В частности, поставки картофельного крахмала и замороженных полуфабрикатов, широко применяемых в индустрии HoReCa, за прошлый год составили порядка 385 тыс. т. Увеличение объемов переработки российского картофеля позволит не только увеличить доходность и расширить ассортимент производимого продовольствия, но и обеспечит равномерный потребительский спрос. Улучшение общей экономической ситуации в стране повысило доступность для населения белка из мяса и мясопродуктов, доступ к которым в 1990-е гг. был ограничен. В мясном животноводстве произошел разворот от производства говядины к наращиванию объемов самообеспечения мясом птицы и впоследствии свининой. При этом необходимо учитывать, что производство говядины в России исторически не получало должного развития ввиду национальных особенностей и, как следствие, отсутствия отечественной племенной базы мясного КРС. Несмотря на физическое наличие достаточного количества данного вида продовольствия в конце прошлого века, говядина являлась побочным продуктом молочного животноводства, что не могло не отразиться на качестве мяса. Открытие отечественного рынка широкомасштабному импорту, в том числе и продуктов питания, способствовало сокращению хозяйств подотрасли, кризисные явления в которой до сих пор не преодолены. В 2000-х гг. отечественный рынок говядины более чем на 35 % состоял из импорта, на данный момент его долю удалось сократить лишь до 18 %. Развал коллективных форм хозяйствования и тотальное обнищание населения в 1990-х гг. обусловили поиск новых форм производства мясного белка, доступного широким слоям населения. Птицефабрики в силу быстрой окупаемости, относительно небольших инвестиций, высокой маржинальности и наличия широкой кормовой базы смогли быстро насытить внутренний спрос на свежее и качественное мясо птицы (рис. 2). Во многом именно успехи в производстве мяса птицы стали драйвером дальнейшего развития отрасли мясного животноводства. Следующим этапом восстановления животноводства стало увеличение объемов самообеспечения свининой. Субсидирование подотрасли со стороны государства позволило за последнее десятилетие наполнить внутренний рынок свининой отечественного производства и существенно снизить ее себестоимость. Из нетто-импортера свинины Российская Федерация стала страной с устойчивым самообеспечением данным видом мяса и развила экспортные мощности. По итогам 2019 года отечественные компании поставили за рубеж более 60 тыс. т свинины[55]. Рис. 2. Производство скота и мяса птица, тыс. т [Figure 2. Livestock and poultry meat production, thousands tones] Источник: составлено автором на основании данных Росстата. URL: https://www.gks.ru/folder/ 11188 (дата обращения: 25.05.2020). За последние 10 лет потребление мяса в России увеличилось на 9,1 % и составляет чуть менее 77 кг в год на человека. Удалось практически полностью удовлетворить внутренние потребности в свинине и мясе птицы, а также перейти от их импорта к экспорту. Стагнация производства мяса КРС в первую очередь связанна с исключительно длительными (по сравнению с другими подотраслями мясного животноводства) сроками окупаемости проектов по выращиванию мясного поголовья, которые могут превышать 11 лет. При этом стратегически важно изменить структуру поголовья КРС в сторону увеличения доли животных мясных пород, а также разделить молочное и мясное животноводство. Производство говядины путем убоя молочного поголовья КРС повлекло за собой застойные явления в молочной подотрасли. Несмотря на государственную поддержку, отечественные предприятия не в состоянии обеспечить достаточные для самообеспечения объемы молока и молокопродуктов, сопоставимые с показателями 1990 г. Сокращение отечественной племенной базы молочного КРС произошло по причине низкой маржинальности, сложности технологии производства, отсутствия у фермеров доступа к льготным кредитам и длительного периода выхода новых предприятий на рентабельность (который по разным оценкам составляет от 7 до 10 лет). Вместе с тем падение объемов потребления молочного белка россиянами, произошедшее за последние годы, напрямую коррелируется со снижением экономической доступности данной продукции для населения. Переход на рыночные рельсы благотворно отразился на сегменте масличного растениеводства. Необходимо отметить, что, начиная с 80-х гг. прошлого века, наметилась тенденция увеличения зависимости страны от импорта пищевых растительных масел, в итоге в XXI в. Россия вошла как нетто-импортер продукции переработки масличных. Коренной перелом наступил в середине 2000-х гг. с введением таможенных пошлин, с одной стороны, ограничивающих импорт растительного масла, с другой стороны, регулирующих экспорт семян подсолнечника. Данный комплекс мер простимулировал переработку сырья внутренними силами, и по состоянию на 2019 г. самообеспечение масличными по сравнению с 1990 г. увеличилось почти в пять раз[56]. Увеличение объемов производства растительных масел оказало положительное влияние на смежные отрасли АПК, в частности на животноводство, так как побочным продуктом переработки масличных являются используемые в качестве кормовой базы для животных жмыхи и шроты. В настоящий момент данная отрасль растениеводства полностью покрывает внутренний спрос и обладает серьезным экспортным потенциалом. Из нетто-импортера за 15 лет Россия смогла стать одним из крупнейших поставщиков растительного масла в мире, по объемам продаж уступая лишь Украине и Аргентине. Самообеспечение натуральными консервантами, сахаром и пищевой солью стратегически значимо для производства продукции АПК с высокой добавленной стоимостью. Созданная еще в прошлом веке индустрия переработки сахарной свеклы обладала разветвленной инфраструктурой, часть которой после распада Советского Союза унаследовала Россия. Сокращение посевов, пришедшееся на экономически неблагополучные для аграрного сектора 1990-е гг., привело к увеличению импорта сахара-сырца более чем на 60 %. Защитить отечественное производство от ценового демпинга со стороны импорта позволило введение в 2000 г. тарифных квот на поставки сырья из Латинской Америки, а применение практики продовольственного эмбарго позволило к 2017 г. практически полностью отказаться от закупок сахара за рубежом. Сейчас задача по самообеспечению данным видом продовольствия решена, вместе с тем растут экспортные мощности отечественной сахарной индустрии, поставки продукции которой за первые два месяца 2020 г. составили более 250 тыс. т[57]. Несмотря на успехи в производстве сахара, для России все еще характерны недостаточные объемы самообеспечения пищевой солью, производство которой за десятилетие так и не достигло установленных Доктриной индикаторов. Опираясь на тезис, что на долю Российской Федерации приходится пять крупных мировых месторождений пищевой соли, можно сделать вывод, что запасы пищевой соли в России в обозримой перспективе весьма обширны. При этом доля импортной продукции в отечественных товарных ресурсах все еще велика. С 2014 г. закупки соли за рубежом снизились почти на 30 % и по итогам 2019 г. составили порядка 1,4 млн т стоимостью 85 млн долл. США. Данный процесс сопровождался увеличением доли Казахстана до 26,7 % в общей структуре импорта пищевой соли и стабильно высоким уровнем закупок из Республики Беларусь, на которые за последние пять лет приходится порядка 50 % поставок[58]. Ввиду возрастающей политизации хозяйственных связей на постсоветском пространстве отечественному АПК необходимо больше внимания уделять интенсификации производства пищевой соли внутренними силами. Актуальность самообеспечения рыбой и водными биоресурсами в контексте мировых тенденций в области обеспечения продовольственной безопасности сложно переоценить. Уникальное географическое положение России, а также глобальные климатические изменения последних лет дают отечественным рыбопромышленным предприятиям существенные преимущества в освоении ресурсов мирового океана, в первую очередь в Арктике. Смещение вектора развития отрасли с экспортно-сырьевой модели вылова рыбы на переработку сырья внутренними ресурсами привело к увеличению физической и экономической доступности для россиян рыбопродуктов и повысило удельный вес отечественной рыбной продукции в общем объеме товарных ресурсов до 81 %. За время реализации программы внутреннее производство увеличилось до 238,7 тыс. т в год, а прирост объемов производства продукции аквакультуры составил более 70,5 %[59]. В настоящий момент по самообеспечению подавляющим большинством приоритетных продуктов достигнута положительная динамика и их производство сопоставимо или превысило показатели начала 1990-х годов. Своевременное проведение в жизнь норм Доктрины продовольственной безопасности позволило за десятилетие существенно увеличить производство зерна, растительного масла, сахара, картофеля, мяса птицы и свинины (см. таблицу), а Россия за сравнительно короткий период времени из нетто-импортера продуктов питания превратилась в одного из крупнейших поставщиков продовольствия в мире. Важно отметить, что курс на импортозамещение в отечественном АПК сопровождался нарастанием политизации международной торговли, в том числе и товарооборота продовольствием. Бойкот Россией импорта продовольствия и сельскохозяйственного сырья из ЕС и США в рамках контрсанкций послужил оптимизации товарооборота продовольствием в сторону уменьшения дефицита торгового баланса, динамика которого проиллюстрирована на рис. 3. Воплощение в жизнь политики протекционизма в агросекторе позволило нарастить внутреннее производство импортозамещения ранее нерентабельного ввиду широкомасштабных импортных поставок. Таблица Удельный вес сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия отечественного производства в общем объеме ресурсов внутреннего рынка (с учетом структуры переходящих запасов), % Показатель Годы Пороговое значение согласно Доктрине 2010 Пороговое значение согласно Доктрине 2020 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Зерно 98,4 98,9 99,2 99,2 99,3 99,4 99,7 95 95 Масло растительное 81,4 85 82,5 83,9 85 81,5 82,3 80 90 Сахар 93 93,2 94,2 95 96 95,7 95,5 80 90 Картофель 97 96,3 96,2 96,2 95,3 94,9 95,0 95 95 Мясо и мясопродукты 77,3 81,9 87,1 88,7 90,2 92,8 92,6 85 85 Молоко и молокопродукты 76,1 76,6 78,9 79,8 80,8 84,2 83,6 90 90 Соль пищевая 50,4 45,2 65,8 65,3 61,5 64,2 - 85 85 Источник: составлено автором на основании данных официального интернет-портала Министерства сельского хозяйства Российской Федерации. Table Share of agricultural products, raw materials and food of domestic production in the total volume of resources of the domestic market (taking into account the structure of carry-over stocks), % Indicator Years Threshold value according to Doctrine 2010 Threshold value according to Doctrine 2020 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Corn 98,4 98,9 99,2 99,2 99,3 99,4 99,7 95 95 Vegetable oil 81,4 85 82,5 83,9 85 81,5 82,3 80 90 Sugar 93 93,2 94,2 95 96 95,7 95,5 80 90 Potatoes 97 96,3 96,2 96,2 95,3 94,9 95,0 95 95 Meat and meat products 77,3 81,9 87,1 88,7 90,2 92,8 92,6 85 85 Milk and milk products 76,1 76,6 78,9 79,8 80,8 84,2 83,6 90 90 Salt 50,4 45,2 65,8 65,3 61,5 64,2 - 85 85 Source: compiled by the author on the basis of data from the official Internet portal of the Ministry of Agriculture of the Russian Federation. Тезис об укреплении отечественной системы продовольственной безопасности находит подтверждение и в иностранных источниках. Согласно данным Economist Intelligence Unit Фонда Аденауэра, индекс продовольственной безопасности нашей страны с момента введения продовольственного эмбарго в конце 2014 г. имеет устойчивую тенденцию к укреплению. Фонд прогнозирует к 2021 г. увеличение доли сельского хозяйства в ВВП России до 1,7 %[60]. Вместе с тем динамика рейтинга России в системе Food security index стагнирует, что означает более низкие темпы развития отечественной системы продовольственной безопасности по сравнению с другими странами - участниками исследования (см. рис. 4). Рис. 3. Соотношение экспорта и импорта продовольствия в России в 2010-2019 гг., млрд долл. США [Figure 3. Ratio of food production’ export and import in Russia in 2010-2019, bln doll.] Источник: составлено автором на основании данных International Trade Center. URL: https://www.trademap.org/Product_SelCountry_TS.aspx?nvpm=1%7c643%7c%7c%7c%7c%7c117226%7c%7c2%7c1%7c1%7c2%7c2%7c1%7c1%7c1%7c1%7c1 (дата обращения: 12.06.2020). Рис. 4. Динамика обеспечения продовольственной безопасности в России согласно оценке Economist Intelligence Unit [Figure 4. Dynamic of food security in Russia in accordance with Economist Intelligence Unit] Источник: составлено автором на основании данных Economist Intelligence Unit. URL: https://www.gks.ru/ enterprise_economy (дата обращения: 10.06.2020). Таким образом, за десятилетие реализации Доктрины продовольственной безопасности Россия существенно продвинулась на пути к самообеспечению базовыми продуктами питания, стала более устойчивой к внешним угрозам и на фоне повсеместного сокращения национальных экономик имеет существенный экспортный потенциал. Заключение Пересмотр Доктрины в 2020 г. был в первую очередь связан с достижением основных целевых показателей предыдущей редакции и объективно назревшей необходимостью введения в перечень приоритетных продуктов овощей (с самообеспечением не менее 90 %), бахчевых культур (не менее 90 %), фруктов и ягод (не менее 60 %), стратегически важных для поддержания активной и здоровой жизнедеятельности населения. Комплексный характер Доктрины проявляется и в поддержке отечественных исследований в области селекции семян основных сельскохозяйственных культур, самообеспечение которыми в итоге должно составить не менее 75 % от общей структуры семенного фонда страны[61]. При этом прорывных решений в области развития отечественного племенного фонда в животноводстве пока нет. Дополнение Доктрины данным целевым ориентиром окажет позитивное влияние на разведение племенного поголовья молочного и мясного КРС, импорт которых требует значительных материальных вложений со стороны фермеров. Последствия эпидемии коронавируса еще раз подчеркнули значимость выбранного курса в развитии отечественного АПК. Нарушение цепочек поставок продовольствия ввиду эпидемиологических сложностей и всевозрастающая политическая напряженность оказывают деструктивное воздействие на международную кооперацию. Как следствие, проблема бесперебойного обеспечения продукцией АПК выходит на передний план и занимает ключевое место в повестке Всемирной организации здравоохранения, Всемирной торговой организации и ООН (ФАО). Государства по всему миру наращивают резервы продовольственных товаров. Так, полностью зависимый от импорта продуктов питания Китай с начала года в разы увеличил закупки продукции АПК, в том числе из Российской Федерации, а Индонезия, Индия, Египет и страны Ближнего Востока наращивают резервы стратегических категорий продовольствия[62]. Воплощение в жизнь обновленной Доктрины позволит России увеличить производство и экспорт продукции АПК, что в свою очередь снизит риск невыполнения импортных поставок, а также будет способствовать диверсификации категорий производимого продовольствия. Вместе с тем создание отечественных семенного и племенного фондов поможет внедрению полного цикла производства продовольствия, независимого от мировой конъюнктуры.

Об авторах

Вера Александровна Тихомирова

Автор, ответственный за переписку.
Email: vera-t@myrambler.ru

кандидат экономических наук, доцент кафедры «Экономика, менеджмент и маркетинг» Московской международной академии; главный специалист отдела специальных проектов ВЭД Управления стратегических коммуникаций и продвижения продукции АПК ФГБУ «Агроэкспорт».

Список литературы