Нормативноправовая база для привлечения внешних инвестиций в нефтегазовый сектор Венесуэлы

Полный текст

Введение В Латинской Америке существует постоянная правовая база - государство является собственником недра, однако можно отметить наличие двух основных тенденций, которые различаются в том, как обрабатываются нефтяные запасы, привлекаются инвестиции и ведется производство. Первая из них - «закрытая модель» - имеет важнейшую характеристику очень заметного государственного контроля и монопольного управления углеводородами государственной компанией PDVSA (оператор). Закрытый режим обладает широкими и дискреционными полномочиями, предоставляемыми исполнительной власти, в распоряжении ресурсами, которые генерируются, и в том, как управляется оператор. «Открытая модель» формирует надлежащую правовую основу для частных инвестиций, конкурирующую с государственным предприятием, чье управление становится все более прозрачным. В странах с открытой моделью существуют независимые регулирующие органы. Нормативные рамки оказывают непосредственное влияние на объемы инвестиций и в конечном счете на производство углеводородов. Различие между «открытой» и «закрытой» моделями подразумевает очень заметную взаимосвязь с инвестициями. Очевидно, что страна может выделять государственные ресурсы нефтяному сектору на основе своих национальных целей и экономического планирования. Но если речь идет о привлечении иностранного капитала и технологий, нормативная база и уверенность в безопасности инвестиций становятся чем-то важным. Нефтедобывающая промышленность требует значительного объема инвестиций и использования передовых технологий. На сегодняшний день страны Латинской Америки не располагают собственными финансовыми ресурсами и необходимыми технологиями для развития нефтяной промышленности, поэтому необходимо привлекать крупные транснациональные компании, а они при инвестировании рассматривают следующее: ожидаемый доход, риск и временной горизонт, а также обращают внимание не только на суть правовых норм, но и на их фундаментальную действенность и стабильность с течением времени. Какое значение имеет нефть в обществе, экономике и политической жизни изучаемой страны? Ответ на этот вопрос имеет прямое влияние на правовую основу, которая в течение более чем столетия регулировала ее эксплуатацию. Нефть в Венесуэле имеет важное значение для жизни страны. Обзор литературы Исследованием экономических процессов в странах Латинской Америки занимается достаточно широкий круг специалистов, таких как Н.Н. Холодков (Холодков, 2018), Е.М. Астахов (Астахов, 2019), О.А. Алексеенко (Алексеенко, Пятаков, 2019), Л.С. Хейфец, Д.М. Розенталь (Розенталь, Хейфец, 2018). Анализу мирового рынка нефти и, в частности, присутствию на нем Венесуэлы посвящены работы П.П. Яковлева (Яковлев, 2019), особенности перебалансировки и лидерства на мировых рынках нефти и газа рассмотрены в трудах С.Н. Лаврова, Б.Г. Дякина (Лавров, Дякин, 2018), особенности реформирования нефтегазового комплекса изучают Э. Охеда Кальюни и Э.А. Чадаева (Охеда Кальюни, Чадаева, 2018), И.А.З. Айдрус (Айдрус, 2017). Информационной базой для представленной научной работы стали публикации отечественных и зарубежных авторов в специализированных периодических изданиях. Основным из таких изданий является IBEROAMERICA (Институт Латинской Америки РАН) - единственный в России научный журнал на испанском языке, анализирующий современные проблемы экономики, внутренней и внешней политики, социологии и культуры стран Латинской Америки, Карибского бассейна и Иберийского полуострова. В различные периоды в научных работах авторов анализируются актуальные вопросы и проблемы нефтегазового сектора Латинской Америки, в том числе процесс привлечения внешних инвестиций, развитие отрасли: проблемы развития нефтегазового сектора, падение цен на нефть, внешнеполитические отношения, интеграционные процессы, национальные правовые рамки и многие другие аспекты. Методы В исследовании использовались ретроспективный подход, позволивший проследить эволюцию нормативно-правовой базы в области регулирования нефтяной промышленности, и сравнительный анализ - для выявления существенных отличий и изменений в нормативно-правовых подходах Венесуэлы с течением времени. Значительное внимание было уделено изменению конституционных основ, охватывающих минерально-сырьевую базу страны. Нормативноправовая база Венесуэлы В Венесуэле закон об углеводородах 1938 г. открыл возможность непосредственного участия венесуэльского государства в нефтедобывающей деятельности, а закон 1943 г. укрепил интерес венесуэльского государства к освоению углеводородов. В период правления президентов Уго Чавеса (1999-2013 гг.) и Николаса Мадуро (2013 г.) было разработано несколько планов по увеличению производства, при этом в краткосрочной перспективе в качестве цели был установлен объем в 6 млн баррелей в день. В первом десятилетии XXI в. Венесуэла стала одним из ключевых государств Латинской Америки и локомотивом ее экономических, энергетических и политических процессов (Розенталь, Хейфец, 2018). Но, по данным Международного энергетического агентства и PDVSA, венесуэльское производство сократилось почти на 1 млн баррелей в день, несмотря на существенное увеличение доказанных результатов. Число рабочих в Венесуэле увеличилось в 10 раз, а их задолженность превышает 40 млрд долл. США[101]. На протяжении более чем полувека нефть была и остается основной экспортной позицией страны, наиболее влиятельным сектором в отечественной производственной деятельности, основным источником иностранной валюты и источником налоговых поступлений. Нефть для Венесуэлы - это богатство, принадлежащее венесуэльцам, которое должно управляться ими. Иностранное присутствие рассматривается как посягательство на суверенитет. Конституция Боливарианской Республики Венесуэла была принята Учредительным собранием в 1999 г., предыдущая конституция действовала с 1961 г. и была самой продолжительной в истории Венесуэлы. Новая Конституция (ст. 12) предусматривает, что месторождения, независимо от их характера, находящиеся на национальной территории, под дном территориального моря, в исключительной экономической зоне и на континентальной платформе, принадлежат республике, являются общественным достоянием и, следовательно, - неотъемлемы и неотчуждаемы. Государство сохраняет за собой нефтяную деятельность и по соображениям экономического, политического суверенитета и национальной стратегии регулирует всю деятельность компании PDVSA, за исключением деятельности филиалов, стратегических ассоциаций, предприятий и любых других компаний, которые были созданы в результате развития бизнеса (ст. 302 и 303 Конституции). Конституция 1961 г. прямо не регулировала нефтяную деятельность. Она разрабатывалась в рамках экономического режима, основанного на принципах социальной справедливости, при котором государство несет ответственность за содействие экономическому развитию, диверсификации производства и экономическому суверенитету (ст. 95 Конституции). Была закреплена экономическая свобода и частная инициатива с ограничениями, установленными законом по соображениям социального интереса (ст. 96 и 98 Конституции). Монополии были запрещены, однако государство могло повторно использовать определенные отрасли промышленности, эксплуатацию или услуги, представляющие общественный интерес. В рамках этой правовой системы в 1975 г. удалось создать венесуэльскую нефтедобывающую компанию в качестве преемника государства в рамках режима частного права, широкой автономии и открытости для частных инвестиций в последние годы прошлого века. Текст Конституции 1999 г. не привел к существенным изменениям в регулировании нефтедобычи Венесуэлы. Трансформация в очень закрытую модель осуществлялась через вторичное законодательство или по указам исполнительной власти. Кроме того, в результате конституционных изменений экспроприация иностранных и отечественных компаний в некоторых случаях представляла собой конфискацию активов. В тексте Конституции 1999 г. содержатся общие положения, за исключением случаев, когда речь идет о владении акциями венесуэльской нефти. Конституция является весьма жесткой, поскольку для каждой поправки к закрепленным в ней нормам требуется проведение консультаций. В результате возможности некоторых реформ становятся трудноосуществимыми. Присутствие иностранного капитала в странах - производителях нефти имеет очень важное значение из-за масштабов требуемых инвестиций и отсутствия технологий. Регулирование этих иностранных инвестиций прямо или косвенно исходит из самых высоких уровней правовой системы - самих конституций и международных договоров. Очевидно, что многие из этих стандартов не направлены конкретно на углеводороды, а связаны с инвестициями во все области экономики. Регулирование присутствия иностранного капитала приводит к возникновению серьезных споров. Нередко изменения в нормативных актах, налоговые проблемы, ущерб, причиненный внутренними вооруженными конфликтами и экспроприацией, являются причиной разногласия между странами - получателями инвестиций и инвестирующими компаниями. Большинство государств хотят привлечь инвестиции, а для этого необходимо формировать благоприятный инвестиционный климат, сокращать инвестиционные риски, гармонизировать законодательство и усиливать защиту иностранных инвесторов. В последние десятилетия были предприняты усилия по поиску многосторонних и двусторонних механизмов защиты инвестиций. В 1966 г. вступил в силу международный многосторонний договор - Конвенция об урегулировании споров в отношении инвестиций между государствами и гражданами других государств (МЦУИС[102]), ратифицированная 30 июня 2015 г. 151 договаривающейся страной. Цель конвенции состоит в том, чтобы содействовать примирению и урегулированию споров, связанных с международными инвестициями. Для примирения и арбитража требуется согласие инвестора и соответствующего государства. Такое согласие связывает стороны. В преамбуле говорится: «Простая ратификация, принятие настоящей конвенции государством-участником не считается обязательством представить какие-либо различия в согласительной процедуре или арбитражном разбирательстве, если это не означает согласия этого государства». После того как государство приняло конвенцию, согласие не может быть отозвано в одностороннем порядке и становится обязательным для урегулирования противоречий между инвесторами и принимающими государствами. В большинстве случаев согласие государства исходит из международных инвестиционных, двусторонних или многосторонних договоров, заключенных между различными странами. Другим способом согласования механизма примирения и арбитража является его включение в договоры о свободной торговле или в конкретные контракты, заключенные между государственными ведомствами и частными компаниями. Союз южноамериканских наций (УНАСУР) предложил определить механизм урегулирования споров в области инвестиций, в этих целях в 2009 г. была создана юридическая консультация - центр урегулирования споров и механизм регионального сотрудничества для решения разногласий между инвесторами и государством, ориентированный на подготовку государственных служащих, обмен опытом и информацией и сотрудничество между государствами-членами (Mortimore, 2009). Конституция 1999 г. предусматривает, что «закон будет способствовать арбитражу, примирению, посредничеству и любым другим средствам урегулирования конфликтов». В ст. 151 Конституции также предусматривается, что «вопросы и споры, связанные с исполнением контрактов, представляющих национальный интерес, решаются судами республики, не допуская возникновения по какой-либо причине исков, если это не противоречит характеру контрактов». Толкование этого правила было весьма проблематичным, поскольку определение «контрактов, представляющих национальный интерес», не содержится в какомлибо юридическом тексте. Однако Верховный суд юстиции установил, что контрактами, представляющими национальные интересы, считаются те, что были подписаны территориальным образованием (республикой, государствами или муниципалитетами) или в исключительном порядке - государственным предприятием, поскольку государство или территориальное образование обладают экономическим и социальным влиянием, одобренным законодательной властью и являющимся определяющим или необходимым для реализации целей и задач Венесуэльского государства, а следовательно, направленным на непосредственное удовлетворение интересов национальной, государственной или муниципальной общины. К этому добавляется несправедливость нормы в отношении характера договора, что открывает двери для многочисленных интерпретаций. В соответствии с этой нормативной и правовой базой многие контракты были подписаны венесуэльскими государственными корпорациями, в том числе международным арбитражем для урегулирования споров, которые могут возникнуть. С этой же целью Венесуэла присоединилась к Конвенции об инвестиционном урегулировании между государствами и гражданами других государств с 1 июня 1995 г. 24 января 2012 г. Боливарианская Республика Венесуэла сообщила Всемирному банку о выходе из Конвенции об урегулировании инвестиционных споров между государствами и гражданами других государств. На эту дату Венесуэла являлась вторым государством с наибольшим числом исков против МЦУИС. Существует более двадцати договоров, в которых Венесуэла соглашается участвовать в арбитражном разбирательстве, и большинство из них используют механизмы МЦУИС. Схемы защиты инвестиций, предусмотренные в договорах, остаются. Несмотря на то что в 2012 г. Венесуэла вышла из МЦУИС, страна сталкивается с более чем двадцатью международными арбитражами в результате политической национализации, проводимой президентом У. Чавесом. Большинство требований поступает от нефтяных компаний и касается высоких сумм. Влияние цены на модель в нефтегазовой сфере Венесуэлы Цена на нефть колеблется по разным причинам. Наиболее важным является взаимодействие между спросом и предложением, хотя также учитываются геополитические факторы, финансовые спекуляции, изменение климата или добровольные решения о росте. В период с 2002 по 2006 г. резкий рост цен на нефть был вызван главным образом увеличением спроса развивающихся рынков в Азии, например в Китае и Индии, падением производства в Ираке, проблемами с поставками в Нигерии и в ряде стран Ближнего Востока, ущербом, причиненным ураганом «Катрина», а также другими факторами. В 2008 г. в результате банковского кризиса снижается уровень потребления в промышленно развитых странах, превышаются производственные мощности, в результате чего происходит резкое, но кратковременное падение цен на углеводороды. Затем цены остаются высокими до июня 2014 г., когда начинается процесс снижения, сохраняющийся до сих пор, из-за резкого сокращения азиатского спроса, а также существенного увеличения предложения. Производящие компании сокращают инвестиции и стремятся снизить свои издержки. Параллельно наблюдался резкий рост нетрадиционного производства в США, зарождающееся возвращение Ирана на открытый рынок и отказ Саудовской Аравии и других производителей Персидского залива сократить производство (Espinasa, Sucre, 2015). Новая роль США меняет видение международного рынка нефти (Espinasa, 2016). Вводится новая оперативная модель для глобального рынка, в которой цена на сырую нефть фиксируется на основе предельных издержек производства новых нетрадиционных запасов. Эта модель вытесняет механизм, созданный ОПЕК в 1970-х гг., в рамках которого члены организации производили, опираясь на спрос для обеспечения их олигополической прибыли на основе установленных ими цен. Все это является неотъемлемой частью ценообразования: размер нетрадиционных резервов, постоянное снижение их издержек и доля на рынке сотен новых участников, конкурирующих в них (Espinasa, 2016), что приводит к выводу о сохранении цен в районе 30-50 долл. США в краткосрочной перспективе (Espinasa, 2016). Падение цен сказывается на всех нефтегазовых странах Латинской Америки. Нефтяной бум 1970-х гг. сопровождался волной национализации, постоянными ограничениями владения иностранными инвесторами и увеличением государственной собственности, контроля и налогов (Monaldi, 2015). Венесуэла, Боливия, Эквадор и Аргентина национализировали нефть в течение этого периода, а Мексика сохранила государственную монополию. Падение цен в дальнейшие годы приводит к открытости в Бразилии, Венесуэле и Аргентине. Но когда в начале века цены снова растут, Венесуэла закрывается, Бразилия ужесточает условия, навязанные иностранными инвесторами в самых многообещающих областях, Аргентина обновляет свою отрасль. В середине 2014 г. цены на нефть начинают сокращаться, чтобы рухнуть в 2015 г. и оставаться на низком уровне до сегодняшнего дня. Венесуэла пытается привлечь инвестиции в эксплуатацию пояса Ориноко (крупный нефтегазоносный бассейн страны) и заключила соглашения о создании смешанных компаний с CNPC, Chevron и Repsol с учетом более плавных механизмов управления и условиями в отношении обменного курса. В каждой стране наблюдаются различные тенденции, но существуют и циклы инвестирования: «Характеристика сектора очень восприимчива к этому явлению. Поскольку это сектор, который генерирует большие, но очень волатильные доходы, а налоговые рамки неэффективны, они захватывают высокие цены; всякий раз, когда происходит цикл повышения цен, возникают стимулы для пересмотра контрактов или национализации. Кроме того, правительства нетерпеливы, и даже если доля государства в доходах высока в долгосрочной перспективе, они хотят получить нефтяной доход в среднем. С другой стороны, поскольку сектор характеризуется большими инвестициями в иммобилизованных активах, которые не имеют другого использования и эффективны в долгосрочной перспективе, после завершения инвестиционного цикла и увеличения производства и запасов он становится привлекательным для государства, чтобы изменить правила игры и получить значительные доходы. Трейдерам не остается большего компромисса, чем согласие на то, что это изменение с наименьшими потерями, чем отказ от проекта страны, которая не является чистым импортером, как Бразилия и Перу, или с сокращением производства и запасов, как в Колумбии. Поэтому у них были стимулы для привлечения инвестиций. Но даже Бразилия, когда она обнаружила гигантские запасы в глубоководных водах, двигалась в направлении большего контроля, однако при этом не экспроприировала существующие проекты»[103]. Это явление оказалось пагубным для стран-производителей, поскольку был достигнут период высоких цен и ресурсов, которые они создали, для инвестирования, а теперь они вынуждены искать иностранных партнеров в менее благоприятных условиях[104]. Институциональная нестабильность не способствует инвестициям. Еще один аспект, который следует учитывать в связи с падением цен в 2014 г., - высокие затраты на добычу и переработку. Примером является нефтяной пояс Ориноко в Венесуэле. На протяжении многих лет считалось, что данный пояс - гарантия будущего развития венесуэльской нефтяной промышленности. В 1990-х гг. началась крупная эксплуатация пояса в партнерстве с международными компаниями PDVSA. Было инвестировано более 23 млрд долл. США, а объем производства составил около 1 млн баррелей в день (Rodríguez, 2006). С 1999 г. начался процесс закрытия венесуэльской модели, а проект по развитию сектора в партнерстве с международными компаниями сильно изменился. Были установлены различные условия участия. Начиная с 2006 г. в поясе Ориноко побывало огромное количество компаний разных размеров и из различных стран, включая Индию, Вьетнам, Кубу, Китай, Россию, Уругвай, Малайзию, Иран и США. У большинства этих предприятий нет необходимых технологий, капитала и намерений вносить существенный вклад в развитие данного района[105]. Учитывая принятие закрытой модели и нынешние цены на нефть, у PDVSA не будет возможности возобновить развитие пояса. Венесуэле потребуется новая открытость, результаты которой будут рассматриваться только в среднесрочной перспективе. С учетом колебаний цен на нефть необходимо принять решение о создании механизмов стабилизации государственных доходов путем создания сберегательных фондов, которые подпитываются в периоды высоких цен и компенсируют серьезные финансовые последствия, связанные с их падением. Имеются в виду те страны, которые в значительной степени зависят от нефтяного доход. Норвегия, является, наиболее подходящим образцом для разработки и реализации такой политики. Государственный пенсионный фонд Норвегии Global (GPFG) создан в 1990 г. и пополняется за счет значительных доходов от нефтедобычи. Задача фонда состоит в обеспечении как нынешнего, так и будущего поколения выгодами, извлекаемыми из нефтяного богатства. К 2015 г. этот фонд оценивался в 800 млрд долл. В странах Ближнего Востока экономическая политика во многих случаях была успешно осуществлена. Благодаря различным механизмам такие страны, как Саудовская Аравия, Кувейт, Объединенные Арабские Эмираты и Катар, имеют значительные ресурсы для решения проблемы снижения цен. В том же ключе действует Казахстан, имеющий более 70 тыс. долл. в Сберегательном фонде нефти. Венесуэла не приняла достаточных мер предосторожности для прогнозирования негативных последствий колебаний цен. Ею был создан сберегательный фонд, работа которого неэффективна. В ст. 321 Венесуэльской Конституции 1999 г. предусматривается создание в соответствии с законом Фонда макроэкономической стабилизации (Investment Fund for Macroeconomic Stabilization) для обеспечения стабильности государственных расходов в связи с колебаниями регулярных поступлений. Фонд был учрежден законом в 2003 г. с поправками, внесенными в 2005 г., и на эту дату не зарегистрирована какая-либо деятельность. Стоит отметить, что важнейшим компонентом открытости является верховенство права, а в Латинской Америке наблюдается структурная слабость. Заключение Недостаточно, чтобы Конституция и вторичные законодательные органы создали четкую нормативную базу для нефтедобывающей деятельности. Требуется существование правового государства, что подразумевает уважение четырех основных принципов: - ответственности органов государственной власти перед законами страны; - ясности, публичности, стабильности и справедливости законодатель-ной базы; - эффективности законотворческого процесса; - действенности судебной системы. В нефтегазовой сфере требуются большие объемы инвестиций, обусловленные ценой за баррель, регулирующиеся мерами и политическими событиями в стране. PDVSA утратила финансовую самостоятельность и лишилась стимулов развития. Естественным результатом стало снижение качества управления ею (Жуков, Резникова, 2018). Венесуэльский кризис уже вышел за региональные рамки и приобрел геополитические масштабы (Астахов, 2019). Стране необходимо определить стратегию с учетом рыночной ситуации, ведущую к принятию мер по привлечению инвестиций.

Об авторах

Эльмира Айдаровна Чадаева

Автор, ответственный за переписку.
Email: ak-4763@yandex.ru

аспирант кафедры ибероамериканских исследований

Список литературы