ПРОЦЕДУРА ЧРЕЗМЕРНОГО ДЕФИЦИТА БЮДЖЕТА В СТРАНАХ ВИШЕГРАДСКОЙ ГРУППЫ

Полный текст

Введение Налогово-бюджетная политика национальных государств в ЕС находится под воздействием наднациональных норм и ограничений. При этом критическое восприятие Вишеградской группой линии ЕС на укрепление наднационального фискального регулирования, апофеозом которого стал отказ Чехии подписывать Фискальный пакт, парадоксальным образом сочеталось в последние годы со скрупулезным выполнением требований так называемой процедуры чрезмерного бюджетного дефицита (ПЧД). Она предполагает, что любое государство-член ЕС с дефицитом бюджета расширенного правительства (БРП), превышающим 3% ВВП, обязано его сокращать до установленного уровня. Совет ЕС может выносить предупреждения странам-членам, которые нарушают это положение, что потенциально грозит им применением санкций, например, в виде сокращения кредитной поддержки Европейского инвестиционного банка. Для зоны евро предусмотрены санкционные меры вплоть до штрафа размером 0,2% ВВП (Сергеев, 2017; Стрежнева, Прохоренко, 2013). Поскольку все страны В4 попали под процедуру дефицита, встает вопрос о влиянии этой процедуры на фискальную политику этих стран. В исследовании предпринимается попытка определить влияние наднационального регулирования на переход стран В4 к политике консолидации национальных бюджетов (сокращения их дефицитов); выявить особенности фискальных систем стран В4 и степень их гомогенности; проанализировать методы и масштабы консолидации в странах В4 и выявить их различия; оценить результаты, достигнутые по итогам консолидации бюджета. Обзор литературы Рассматриваемая проблематика получила освещение в достаточно широком пласте исследовательской литературы (Burger et al., 2016; Goliaš, 2015). Чаще можно встретить анализ влияния национальной сдерживающей политики на экономику (рост ВВП) европейских стран в целом (Kleis, 2016; Heimberger, 2015) или исследование вопроса соотношения национальной фискальной и наднациональной денежно-кредитной политик (Boeckx, Deroose, 2016). Реже встречаются работы, посвященные непосредственному влиянию наднационального регулирования на национальную фискальную политику и ее особенности (Белова, Гусаков, Стренина, 2017). Кроме того, эта проблема в применении к странам В4 почти не рассматривается в российских исследованиях. Методы и подходы Для решения поставленных задач, возможно, использовать неоклассическую парадигму, с точки зрения сторонников которой консолидация бюджета может обеспечить увеличение выпуска продукции в долгосрочной и среднесрочной перспективе. В качестве критерия успешности консолидации можно рассматривать факт сокращения дефицита госбюджета и отсутствие значительного прироста госдолга в годы после консолидации (Alesina, Ardagna, 1998). Представляется логичным также добавить, что наиболее успешная консолидация скорее всего должна либо иметь минимальные отрицательные последствия с точки зрения совокупного выпуска, либо стимулировать его. Выделяют также ряд факторов, способствующих успеху консолидации: обычно наиболее эффективны продолжительные и постепенные консолидации, основанные на сокращении расходной части (опора на увеличение дохода характерна для стран, не настроенных проводить структурные изменения), при этом желательно нахождение экономики на повышательной фазе экономического цикла, а также поддерживающая денежнокредитная политика (низкие ставки могут смягчить негативные последствия от уменьшения расходов, в то же время вхождение в валютный союз может осложнить консолидацию). В известной мере возможно и применение гипотезы о неокейнсианских эффектах, суть которой заключается в том, что фискальное сжатие даже в краткосрочной перспективе может приводить к росту совокупного выпуска, поскольку порождает рациональные ожидания экономических агентов, которые могут положительно воздействовать на совокупный выпуск по каналам спроса и предложения (Alesina, 2012). Трактовка результатов консолидации в В4 на основе неоклассических воззрений представляется, по мнению авторов статьи, предпочтительней неокейнсианской, поскольку она дает разумное объяснение феномену довольно высокого экономического роста в странах Вишеградской группы после сокращения их бюджетного дефицита. Результаты исследования ПЧД против стран В4. Комиссия ЕС инициировала ПЧД против Венгрии в 2004 г., а в 2009 г. против всех стран Вишеградской группы. Причины такого шага очевидны: чрезмерные государственные расходы в период последнего мирового финансового кризиса оказали значительное негативное воздействие на баланс бюджетов этих стран. Поскольку среди всех стран В4 лишь Словакия входит в зону евро (соответственно проблема возможного применения санкций была здесь особенно острой), встает вопрос о том, насколько значительным было наднациональное воздействие на три другие страны, учитывая, что они тоже осуществили консолидацию бюджета. Здесь необходимо упомянуть, что степень «жесткости» воздействия варьировалась (табл. 1). Так, Совет ЕС по инициативе Европейской комиссии принимал Решение о неприятии эффективных мер (что теоретически является предупреждающим шагом перед применением санкций) против двух стран (трижды против Венгрии и единожды против Польши). Процедура чрезмерного дефицита бюджета против стран В4 [Excessive Deficit Procedure in V4 Countries] Таблица 1 Решение Венгрия Польша Словакия Чехия Срок действия 2004(9)-2013 2009-2015 2009-2014 2009-2014 Решение Совета о наличии ЧД Да (05.07.2004) Да (07.07.2009) Да (19.01.2010) Да (19.01.2010) Решение Совета о непринятии эффект. мер Да (18.01.2005, 08.11.2005, 24.01.2012) Да (10.12.2013) Нет Нет Источник: составлено авторами по данным Европейской комиссии. http://ec.europa.eu/eurostat Следует заметить, что уровень дефицита бюджета в странах В4 в 2009 г. был действительно достаточно высок (табл. 2), хотя и не был самым высоким в ЕС (15,1% в Греции, 13,8% в Ирландии, 11% в Испании). Дефициты Польши и Словакии немного превышали среднеевропейский показатель (6,6%). Кроме того, установленный допустимый предел по государственному долгу в 60% был нарушен лишь Венгрией. К тому же, уровень процентных ставок (повышение которого является одним из свидетельств негативного воздействия растущего дефицита бюджета) в странах В4 не был экстремально высок (Eurostat, 2017). В Словакии, единственной из всех стран В4 входящей в валютный союз и теоретически способной за счет роста ставок негативно повлиять на всю зону евро, они находились на среднеевропейском уровне. Все это говорило о том, что сокращение бюджетных дефицитов в странах В4 не было острой необходимостью. Но, как и большинство других государств ЕС, из-за жесткой позиции Брюсселя они были вынуждены пойти на консолидацию национальных бюджетов (Darvas, Tschekassin, 2015). Особо следует указать на связь проводившейся консолидации и перспективами сохранения поступлений из фондов ЕС (их отмена предусмотрена в качестве санкций в соответствии со статьей 126 ДФЕС). Снятие рисков прекращения финансирования из ЕС было важным стимулом к тому, что Венгрия, Польша и Чехия пошли на консолидацию (Matolcsy, Palotai, 2016). Польше также было важно доказать, что она имеет право получать финансирование из ЕС, поэтому расходная часть консолидации не распространялась на инфраструктурные проекты (Goliaš, 2015). Таблица 2 Ключевые показатели фискальных систем стран В4 в период действия ПЧД, % ВВП [Key Fiscal Indicators of V4 Countries Under EDP, % GDP] Показатель Венгрия Польша Словакия Чехия Уровень дефицита, 2009 4,5 (2009) 7,3 7,8 4,1 Дефицит после ПЧД 2,6 2,6 2,7 1,9 Изменение структурного дефицита - 0,9 (2014) 1,2 (2015) 1,5 в год (2010- 2013) 1,4 в год (2010- 2013) Уровень госдолга, начало ПЧД 58 (2004) 77,2 (2009) 49,4 36,3 33,6 Уровень госдолга после ПЧД 76,0 51,1 52,3 42,2 Источник: Евростат, Решения Совета ЕС разных лет. http://ec.europa.eu/eurostat Таким образом, можно говорить о том, что в условиях не самой острой ситуации с государственными финансами в странах В4 влияние наднационального регулирования оказалось достаточно значительным (причем, скорее по политическим, нежели по экономическим причинам). Специфика фискальных систем В4. Следует отметить, что фискальные системы стран В4 отличаются от стран «старой» Европы (Golodova, Fedyakina, Ranchinskaya, 2017). Несмотря на то, что расходная часть бюджета в этих странах достаточно велика, доля госрасходов в ВВП несколько меньше, чем в более развитых странах. Считается, что государство здесь играет меньшую роль в инвестиционном процессе. В доходной части гораздо более значительна доля косвенного налогообложения, причем к этому инструменту активнее прибегают при проведении консолидации, что теоретически оказывает меньшее влияние на сокращение совокупного выпуска (Central, 2015). В целом ключевые показатели стран В4 в налогово-бюджетной сфере (отношение госрасходов к ВВП, налоговая нагрузка и др.) оказываются не выше среднеевропейского уровня, что говорит о потенциальной свободе маневра как в вопросе консолидации бюджета (есть возможность для повышения налоговой нагрузки, что показывает пример Словакии), так и для расширения государственных инвестиций (в случае стабилизации бюджета). Несмотря на определенную общность субрегиона В4 (Дрыночкин, Сергеев, 2016), можно наблюдать некоторые отличия в фискальных системах стран (рис. 1). По показателю отношения госрасходов к ВВП очевидно выделяется Венгрия, в которой он даже с учетом значительного сокращения превышает 47% ВВП (при этом уровень и динамика его изменения соответствуют среднеевропейским показателям). Венгрия также выделяется значительно бо´льшим уровнем госдолга. Наилучшую бюджетную дисциплину проявляет Чехия, которая могла бы считаться одним из ключевых антагонистов европейского бюджетного контроля. Наконец, в регионе наблюдается небольшая дифференциация по показателю налоговой нагрузки: здесь выделяется Венгрия с высоким (для своего региона) уровнем налоговой нагрузки (40% в среднем по ЕС), а также Словакия, в которой он остается самым низким среди стран четверки, но после 2012 г. стремительно приближается к показателям Польши и Чехии. Интересно отметить, что консолидация бюджета привела даже к некоторому выравниванию ключевых показателей налогово-бюджетной сферы в странах В4 (см. рис. 1). Расходы БРП, % ВВП 53 51 49 47 45 43 41 39 37 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 35 Налоговая нагрузка, % ВВП 41 39 37 35 33 31 29 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 27 Баланс БРП, % ВВП Госдолг, % ВВП 1 100 0 90 -1 -2 80 -3 70 -4 60 -5 50 -6 -7 40 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 -8 30 Чехия Польша Венгрия Словакия Чехия Польша Венгрия Словакия Рис. 1. Налоговая нагрузка, расходы, баланс бюджета расширенного правительства и динамика госдолга, % ВВП [Fig. 1. Tax burden, budget balance and public debt, % GDP] Источник: ОЭСР, Евростат. http://ec.europa.eu/eurostat Таким образом, обладая существенными отличиями от «ядра» ЕС, фискальные системы В4 также отличаются и друг от друга. В связи с этим рассмотрим меры по консолидации бюджета в странах В4 исходя из имеющихся отличий между ними. Особенности фискальной политики стран В4 в период ПЧД. Все четыре страны, даже те, кто не прилагал особых усилий к исправлению ситуации в бюджетной сфере в период действия ПЧД (например, Венгрия в 2004-2009 гг. - что, возможно также связано со слабостью Пакта стабильности и роста после реформы 2005 г. и до новой реформы 2011 г.), завершили консолидацию. С точки зрения набора мер страны региона проводили консолидации бюджета разными способами (табл. 3), что укладывается в рамки тезиса о существующих различиях в их налогово-бюджетных системах. Консолидация в Венгрии (самая масштабная из всех в В4) в бо´льшей степени была основана на сокращении расходных статей бюджета, что, вероятно, было обусловлено достаточно высокими изначальными уровнями расходов и налогового бремени (значительное повышение налогов было затруднено). Для Польши и Словакии был характерен смешанный вариант консолидации (сокращение расходов и увеличение доходов) (Burgert M. et al., 2016). Однако Словакия все же несколько больше полагалась на увеличение налогов (что можно объяснить изначально небольшим уровнем налогового бремени). Консолидация в Чехии в основном опиралась на косвенные налоги и сокращение государственных инвестиций, при этом размер консолидационного пакета был больше, чем в Польше и Словакии. Заявленные меры по консолидации бюджета в странах В4 [Consolidation Measures Declared by V4 Countries] Таблица 3 Показатель Венгрия Польша Словакия Чехия Общий объем, % ВВП 5,7 (2012) 3,5 3,4 4,9 Тип Расходы/доходы Расходы/доходы Доходы/расходы Доходы/расходы Основные затронутые секторы Здравоохр., госсектор, пенс. система, прям. и косв. налоги Госсектор, пенсионная система, косв. налоги Госсектор, социальное страхование, косв. налоги Госсектор, государственные инвестиции Расходы, в том числе: Заморозка бюдж. мини- Заморозка з/п госслу- ↓ з/п госслужащих на ↓ з/п госслужащих на Госсектор стерств; ↓ субсидий местн. жащих; правила мест- 10%; 10%; прав-в; ↓ з/п ных расходов ↓ текущ. расходов на ↓ текущ. расходов; 10%; ↓ инвестиций ↓ инвестиции Занятость Сокращение пособий, отмена Сворачивание расходов - Временное сокращение 13-й зарплаты госслужащим; пособий по болезни и стимулир. занятости др. Здравоохранение Сокращение расходов - - - Пенсионная Изменение системы индекса- Пенсионный возраст Пенсионный возраст Заморозка выплат, система ции пенсий; ↑ 67 лет; упразднение зависит от ожид. про- ↓ пособий отмена 13-й пенсии раннего выхода на пен- должительности жизни; сию, частичн. нац-ция. реформа распред. ча- пенс. сист. сти пенсии Иные Отмена жилищной субсидии; - ↓ сельхозсубсидий ↓ инвестиций в инфра- ↓ сельхозсубсидий структуру Доходы, в том числе: 25% → 27% 22% → 23% 19% → 20% 19% → 21% ставка НДС иные косвенные ↑ акцизы; ↑ акцизы, ↑ акцизы на табак ↑ акцизы; в 2 р. налог на налоги на фин. транз. отмена льготн. ставок недвиж. прямые Плоская ставка (16%) подо- Заморозка ставок по ↑ корпоративный налог ↑ подоходный налог ходный налог подоходному налогу до 22% (15%) взносы в систему Национализация пенсионной ↑ взносов по нетрудо- ↑ налогооблаг. базы Отмена пониж. ставок соц. страхования системы способности Источник: составлено авторами по работам (Restoring..., 2012; Matolcsy, Palotai, 2016; The EEAG, 2012; Burgert M. et al., 2016; Goliaš, 2015). Общей чертой всех консолидационных пакетов стала значительная опора на косвенные налоги. Поступления от них выросли во всех странах В4 (рис. 2). Теоретически, увеличение косвенных налогов в данных странах, с одной стороны, в меньшей степени воздействует на выпуск (Central..., 2015), но с другой стороны повышается риск углубления экономического неравенства. Общим стал рост поступлений от взносов в систему социального страхования. Достигнут он также был разными способами: за счет увеличения ставок, расширения налогооблагаемой базы или фактически полной (как это произошло в Венгрии) или частичной (Польша) национализацией пенсионной системы (Matos, 2013). Последнее, вопервых, говорит о недостаточности и неэффективности всех заявленных мер по консолидации как в Венгрии, так и в Польше, а во-вторых, показывает, что давление Брюсселя, вынесшего против двух стран Решение о непринятии эффективных мер, было достаточно сильным. В результате сложилась парадоксальная ситуация, при которой давление ЕС привело к принятию меры, противоречившей провозглашенным принципам ЕС по строительству трехступенчатых пенсионных систем. 25 20 15 10 5 0 Налоги Венгрия СоциальКосвенные НДС Акцизы 20 15 10 5 0 Налоги Польша СоциальКосвенные НДС Акцизы на доходы, прибыль и т.д. ные взносы налоги (все) на доходы, прибыль и т.д. ные взносы налоги (все) 20 15 10 5 0 Налоги Словакия СоциальКосвенные НДС Акцизы 20 15 10 5 0 Налоги Чехия СоциальКосвенные НДС Акцизы на доходы, прибыль и т.д. ные взносы налоги (все) на доходы, прибыль и т.д. ные взносы налоги (все) 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Рис. 2. Динамика налоговых поступлений разных типов в странах В4, % ВВП [Fig. 2. Tax revenues of different types in V4 Countries, % GDP] Источник: расчеты авторов по данным ОЭСР. Наиболее серьезные изменения, как представляется, произошли в Венгрии. В силу замены прогрессивной системы подоходного налога на плоскую ставку (сначала 16, а ныне 15%) здесь несколько уменьшились поступления от прямых налогов, связанных с доходами, в то время как они росли в других странах. Такая мера была вызвана необходимостью увеличения занятости. Несмотря на опасения экспертов (The EEAG, 2012), количество занятых к 2018 г. заметно выросло. К 2015 г. правительству почти удалось сравнять доли поступлений от налогов на рабочую силу и косвенных налогов. Значительный упор чешской консолидации на сокращении госинвестиций оказал бо´льшее негативное воздействие на экономический рост, чем в Польше и Словакии (Burgert M. et al., 2016). При этом в Словакии достаточно серьезно увеличилась налоговая нагрузка. Возможно, это произошло за счет активных действий как в сфере косвенного, так и прямого налогообложения (увеличения корпоративного налога и верхней ставки подоходного до 25%). В связи с этим поступления от всех налогов, связанных с доходами, выросли к 2015 г. на 2,8 п.п., что превышает показатели Чехии и Польши. В результате консолидации структура расходов бюджетов В4 в целом оказалась неизменной, однако в ряде секторов произошло их уменьшение (табл. 4). Предсказуемо урезаны расходы на социальное обеспечение в Венгрии и Польше, поскольку значительный контроль над этими расходами получило государство. Также сократились и без того не самые большие расходы на образование в Венгрии, на экономику в Польше и Словакии, оборонные расходы и расходы на обеспечение правопорядка в Чехии. Расходы БРП по функциям на год начала и окончания консолидации, % ВВП Таблица 4 [Government Expenditures by Function as to Start and Completion of Consolidation Effort, % GDP] Расходы Чехия Венгрия Польша Словакия 2009 2014 2009 2013 2009 2015 2009 2014 Госуслуги 4,71 4,73 10,08 10,18 5,55 4,91 5,91 5,45 Оборона 1,02 0,59 0.92 0,68 1,53 1,57 0,93 0,92 Правопорядок 2,0 1,69 1,94 2,03 2,39 2,21 2,24 2,25 Экономика 7,3 6,08 5,75 6,87 5,64 4,6 5,74 4,87 Здравоохранение 7,39 7,59 5,18 5,04 5 4,65 7,21 7,04 Образование 5,05 5,11 5,35 4,6 5,41 5,21 7,21 7,04 Соцзащита 13,13 13,08 (12,7) в 2015 18,15 16,48 (14,96) в 2015 16,33 15,89 14,98 15,01 Источник: ОЭСР. Завершение ПЧД в странах В4. В 2013-2015 гг. ПЧД против всех стран В4 была прекращена, поскольку они выполнили ряд главных условий: сократили дефицит бюджета и остановили рост государственного долга. Другие фискальные показатели (см. рис. 1) практически вернулись на докризисный уровень. Однако отдельные авторы отмечают, что не все закончилось удачно [так, в Словакии произошло достаточно существенное увеличение налоговой нагрузки и расходов БРП, что не позволяет считать словацкую консолидацию слишком успешной (Mirdala R., 2013)]. Консолидация и экономический рост. Исследования различных периодов консолидации в странах Центрально-Восточной Европы в основном показывали положительное влияние фискального сжатия на совокупный выпуск через канал предложения (здесь наблюдается увеличение инвестиций и экспорта) и негативное по каналам спроса (Balcerzak, Rogalska, 2015). Ситуация с вынужденной консолидацией в 2009, 2013-2015 гг. имела схожий сценарий. Как уже отмечалось, канал предложения во многом связан с каналом рациональных ожиданий, при котором вместе с восстановлением доверия к национальному правительству восстанавливается инвестиционная активность. В странах В4 в первые годы после консолидации наблюдался рост общего уровня инвестиций в основной капитал (табл. 5) и рост экспорта, продолжающийся до сих пор. Вероятно, помимо восстановления европейского и мирового спроса на традиционные позиции экспорта из стран В4, свое влияние на данный процесс оказала и достаточно успешная консолидация бюджета в них. В результате вынужденное фискальное сжатие в субрегионе отчасти способствовало обеспечению достаточно высоких темпов прироста ВВП в первые постконсолидационные годы. Кроме того, наметился устойчивый рост частного потребления в странах Вишеградской группы после завершения консолидации, что можно считать относительно новым для них явлением. Темпы прироста инвестиций в основной капитал и частного потребления (в постоянных ценах) в странах В4, % Таблица 5 [Gross Fixed Capital Formation and Private Consumtion Growth Rates in V4, Constant Prices, %] Страна Прирост инвестиций Рост частного потребления 2012 2013 2014 2015 2016 3-й кв. 2017 2012 2013 2014 2015 2016 Чехия -3,1 -2,5 3,9 10,2 -2,3 0,0 -1,2 0,5 1,8 3,7 3,6 Венгрия -3,0 9,8 12,3 1,9 -10,6 4,3 -2,3 0,2 2,8 3,6 4,3 Польша -1,8 -1,1 10,0 6,1 -7,9 1,2 0,7 0,3 2,4 3,0 3,9 Словакия -9,0 -0,9 3,0 19,8 -8,3 6,2 -0,4 -0,8 1,4 2,2 2,7 Источник: ОЭСР. Выводы На основе проведенного анализа можно сделать следующие выводы. Вопервых, в силу многих причин влияние наднационального фискального регулирования в форме указанной процедуры оказалось существенным. Во-вторых, существующие различия фискальных систем в странах В4 по уровню налоговой нагрузки, доле госрасходов в ВВП, сбалансированности бюджетов оказали влияние на формы проведение фискальной политики в период действия ПЧД. В-третьих, все государства региона сбалансировали свои бюджеты и освободились от контроля ПЧД, хотя и проводили разные по формам и масштабам консолидации бюджета. В-четвертых, в целом основные элементы фискальных систем стран остались неизменными, в то же время некоторые из них в определенной степени подверглись корректировке (реформы пенсионных систем в Польше и Венгрии, изменение системы обложения подоходным налогом в Венгрии, увеличение налоговой нагрузки в Словакии). В-пятых, консолидация бюджета, по мнению авторов, позволила странам В4 выйти на стабильные темпы роста, превосходящие средние по ЕС, за счет восстановления доверия к национальным правительствам, что обеспечило рост общего уровня инвестиций в основной капитал и увеличение экспорта.

Об авторах

Жанна Николаевна Комиссарова

Московский государственный институт международных отношений (университет) МИД России

Автор, ответственный за переписку.
Email: jeanne.25@mail.ru

кандидат экономических наук, доцент кафедры мировой экономики МГИМО МИД России

Российская Федерация, 119454, Москва, пр. Вернадского, 76

Егор Александрович Сергеев

Московский государственный институт международных отношений (университет) МИД России

Email: sergeev-ea@yandex.ru

магистр регионоведения, аспирант, преподаватель кафедры мировой экономики МГИМО МИД России

Российская Федерация, 119454, Москва, пр. Вернадского, 76

Список литературы