The experience of territorial transformations of the municipalities in Russian regions

Cover Page

Abstract


The article deals with the experience of territorial transformations of municipalities in the subjects of the Russian Federation. To this end, the tendency of reducing the number of municipalities of all types in recent years has been studied. The analysis of the processes of consolidation of rural settlements by combining them and transforming municipal areas, with their constituent rural and urban settlements in urban districts.


В последние годы в нашей стране наблюдается тенденция к дестабилизации территориальной основы местного самоуправления. На 1 января 2018 г. в России было образовано 21946 муниципальных образований, из которых 17773 являются сельскими поселениями, 1538 - городскими поселениями, 1758 - муниципальными районами, 588 - городскими округами (в том числе 3 городскими округами с внутригородским делением), 267 - внутригородскими территориями (внутригородскими муниципальными образованиями) городов федерального значения и 19 - внутригородскими районами городов федерального значения [1]. Необходимо отметить наметившуюся за последние годы тенденцию сокращения количества муниципальных образований всех типов, за исключением городских округов, число которых все последние годы росло. Общее количество сельских поселений, городских поселений и районов сократилось соответственно на 404, 54 и 30 муниципальных образований, а количество городских округов выросло на 25 муниципалитетов в сравнении с 2016 годом. За этими цифрами стояли два процесса - 1) укрупнение сельских поселений путем их объединения и 2) преобразования муниципальных районов, с входящими в их состав сельскими и городскими поселениями, в городские округа. Первый из них продолжается уже не первый год и затронул многие субъекты Российской Федерации, в то время как второй активизировался только в 2014 г., но очень быстро стал массовым в нескольких регионах. Судя по имеющимся данным в «отчетном» 2017 году территориальные преобразования муниципальных образований продолжались. Так, согласно статистическому бюллетеню Росстата [2], по состоянию на 1 января 2017 г. количество сельских поселений, городских поселений и муниципальных районов сократилось соответственно на 76, 3 и 4 муниципальных образований этого вида, в то время как количество городских округов возросло на 4 единицы (табл. 1). Количество муниципальных образований в Российской Федерации по состоянию на 1 января 2016 г. и 1 января 2017 г. (на основании данных Росстата) Таблица 1 В Российской Федерации Муниципальные образования всего в том числе по типам муниципальные районы городские округа внутригородские районы внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения поселения всего в том числе с внутригородским делением всего в том числе городские сельские на 1 января 2016 г. 22406 1788 563 3 19 267 19769 1592 18177 на 1 января 2017 г. 22327 1784 567 3 19 267 19690 1589 18101 В свою очередь, по данным ежегодного мониторинга Министерства юстиции Российской Федерации, в 2016 г. было осуществлено 38 объединений сельских поселений (происходили в Республике Коми, Удмуртской Республике, Алтайском и Хабаровском краях, Архангельской, Астраханской, Вологодской, Липецкой и Саратовской областях) и одно объединение городского и сельского поселений в Кировской области [3]. Минюстом также были зафиксированы случаи преобразования, предусматривавшие объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, в одно городское поселение и наделение его статусом городского округа (табл. 2). Надо отметить, что значительная часть этих изменений фактически происходила в 2016 г., но узаконивающие их региональные законы вступали в силу с 1 января 2017 г. Именно поэтому они оказались не видны в статистических данных Росстата в 2016 году. Муниципальные районы, на основе которых в 2016 - начале 2017 г. созданы городские округа (на основании данных Минюста России) Таблица 2 Субъект Российской Федерации Название муниципального района, на основе которого создан городской округ Ставропольский край Благодарненский, Георгиевский, Изобильненский, Ипатовский, Кировский, Нефтекумский, Новоалександровский, Петровский, Советский Калининградская область Багратионовский, Неманский, Полесский Московская область Зарайский, Истринский, Коломенский, Красногорский, Луховицкий, Люберецкий, Рузский, Павлово-Посадский, Шатурский Сахалинская область Углегорский Тверская область Осташковский В результате преобразований, произошедших в 2016 - начале 2017 гг., в России появился второй после Магаданской области регион, состоящий только из городских округов, - им стала Сахалинская область. В целом же, по данным Минюста, в период с 1 января 2016 г. по 1 января 2018 г. количество сельских поселений, городских поселений и муниципальных районов сократилось соответственно на 404, 54 и 30 муниципальных образований, а количество городских округов увеличилось на 25 единицы. Подобного рода преобразования, вне зависимости от того, предусматривает ли они объединение нескольких сельских поселений в одно крупное муниципальное образование или же создание на базе муниципального района городского округа, приводит к увеличению и усложнению территории муниципального образования. Создание обширного по территории муниципального образования с большим количеством разнотипных населенных пунктов физически отдаляет местную власть от жителей. Негативное влияние увеличение территории муниципального образования на доступность органов местного самоуправления в 2017 г. было подтверждено результатами компьютерного моделирования, проведенного Фондом «Институт экономики города» [4]. По состоянию на 1 мая 2017 года наименьшая численность муниципальных образований отмечена в Магаданской области (9), городе Севастополе (10), Сахалинской области (19) и Ненецком автономном округе (21), наибольшая - в Республике Татарстан (955), Республике Башкортостан (895) и Республике Дагестан (761). Наибольшая численность муниципальных районов - в Алтайском крае (59), городских поселений - в Московской области (80), городских округов - в Свердловской области (68), внутригородских муниципальных образований - в Москве (146). Средняя численность - 260 муниципальных образований в расчете на субъект Российской Федерации с учетом городов федерального значения и 267 муниципальных образований на субъект Российской Федерации без учета городов федерального значения, из них 22 муниципальных района, 19 городских и 221 сельское поселение, 7 городских округов. Муниципальные образования с наименьшей и наибольшей численностью населения (по видам) Таблица 3 Вид муниципального образования с наименьшим числом жителей с наибольшим числом жителей Муниципальный район Алеутский район Камчатского края - 683 жителя Одинцовский район Московской области - 321,3 тыс. жителей Городское поселение Кунерминское городское поселение КазачинскоЛенского района Иркутской области - 30 жителей Город Энгельс Саратовской области - 263,3 тыс. жителей Сельское поселение Сельское поселение Ком Койгородского района Республики Коми - 6 жителей Каневское сельское поселение Краснодарского края - 46,2 тыс. жителей Городской округ Городской округ Славный Тульской области - 1 865 жителей Город Новосибирск - 1 584 тыс. жителей Городской округ с внутригородским делением Город Махачкала - 578 тыс. жителей Город Челябинск - 1 192 тыс. жителей Внутригородской район Самарский район города Самары - 30,9 тыс. жителей Промышленный район города Самары - 279,2 тыс. жителей Внутригородское муниципальное образование в городе федерального значения Муниципальное образование поселок Серово (СанктПетербург) - 272 жителя Муниципальный округ Марьино (Москва) - 252,4 тыс. жителей Муниципальное образование - административный центр субъекта Российской Федерации Город Магас Республики Ингушетия - 6 880 жителей Город Новосибирск - 1 584 тыс. жителей Муниципальные районы насчитывают от 1 поселения (Алеутский район Камчатского края) до 42 поселений (Хасавюртовский район Республики Дагестан), исключением является Северо-Енисейский район Красноярского края, который поселений не имеет. Среднестатистический муниципальный район насчитывает 11 поселений (1 городское и 10 сельских). 114 муниципальных районов в пределах 21 субъекта Российской Федерации включают в себя помимо поселений также межселенные территории. 40 городских округов обладают статусом ЗАТО (поселок Локомотивный Челябинской области в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 сентября 2016 г. № 493 «Об упразднении закрытого административно-территориального образования - поселка Локомотивный Челябинской области» с 1 января 2017 г. утратил этот статус), 12 городских округов и одно внутригородское муниципальное образование в г. Москве (бывший городской округ Троицк) - статусом наукограда. Наименьшая документально зафиксированная численность жителей муниципального образования составляет 6 человек в сельском поселении Ком в Республике Коми, наибольшая - 1 млн 584 тыс. жителей в городском округе Новосибирске. Как правило, сельское поселение насчитывает несколько сотен или тысяч жителей, городское поселение - несколько тысяч или десятков тысяч жителей, муниципальный район - несколько десятков тысяч жителей, городской округ - несколько десятков или сотен тысяч жителей. Средняя численность жителей составляет 21,5 тыс. жителей для муниципального района, 7,9 тыс. жителей для городского поселения, 1,1 тыс. жителей для сельского поселения и 47,0 тыс. жителей для городского округа. Площадь городских округов составляет от 1 кв км (поселок Горный Забайкальского края) до 91,8 тыс. кв км (Среднеканский городской округ Магаданской области), муниципальных районов - от 33 кв км (Светлогорский муниципальный район Калининградской области) до 880 тыс кв км. (Таймырский Долгано-Ненецкий муниципальный район Красноярского края). Площадь 86% муниципальных районов и 93% городских округов находится в пределах 10 тысяч квадратных километров, что соответствует квадрату со стороной 100 километров и при наличии автомобильных дорог или иных путей сообщения позволяет обеспечить жителям транспортную доступность до административных центров и обратно в течение рабочего дня. В то же время площадь 27 процентов от общего числа городских округов превышает тысячу квадратных километров. Это примерно соответствует площади города Москвы до присоединения новых территорий в 2012 г., что ставит под сомнение перспективы развития городской инфраструктуры на территориях таких округов в обозримом будущем. Также следует отметить, что площадь более 60 процентов сельских поселений насчитывает более 100 квадратных километров, что соответствует квадрату со стороной 10 километров. В течение 2016 года (с учетом вступивших в силу в этот период законов субъектов Российской Федерации) было осуществлено 97 изменений территориальной организации местного самоуправления, в том числе 51 случай изменения границ муниципальных образований в пределах субъекта Российской Федерации, 45 случаев преобразования муниципальных образований и 1 случай упразднения поселения (Аксарайский сельсовет Красноярского района Астраханской области). 38 из 45 преобразований - объединение сельских поселений, проводившихся в Республике Коми, Удмуртской Республике, Алтайском и Хабаровском краях, Архангельской, Астраханской, Вологодской, Липецкой и Саратовской областях; один случай объединения городского поселения с сельским имел место в Кировской области. Три случая изменения статуса муниципального образования без изменения его границ имели место в 2016 году: преобразование Заневского сельского поселения в городское в Ленинградской области, городского поселения Кубачи в Республике Дагестан в сельское и преобразование городского поселения Сунжа (ранее известного как станица Орджоникидзевская) в Республике Ингушетия в городской округ. Комбинированные преобразования, связанные с объединением всех поселений, входящих в состав муниципального района в одно городское поселение с наделением его статусом городского округа, были произведены в конце 2016 года в Багратионовском, Неманском и Полесском муниципальных районах Калининградской области (изменения вступили в силу с 1 января 2017 г.). В начале 2017 года масштабные изменения территориальной организации местного самоуправления, связанные с образованием большого числа городских округов, были произведены в Московской области. В Московской области в ходе «первой волны» преобразований в декабре 2016 г. - январе 2017 г. были образованы городские округа на территориях Зарайского, Красногорского, Луховицкого, Люберецкого, Рузского и ПавловоПосадского муниципальных районов, в ходе «второй волны» в марте-апреле 2017 г. - на территории Истринского и Шатурского муниципальных районов, а также на объединенной территории городского округа Коломна и Коломенского муниципального района (указанное преобразование обозначено как объединение поселений с городским округом). В Ставропольском крае с 1 мая 2017 г. вступили в силу принятые в 2016-2017 гг. законы об образовании новых городских округов на территориях Благодарненского, Изобильненского, Ипатовского, Кировского, Нефтекумского, Новоалександровского, Петровского и Советского муниципальных районов. Кроме того, с 1 июня 2017 г. вступает в силу закон Ставропольского края об образовании нового городского округа на объединенной территории городского округа Георгиевск и Георгиевского муниципального района. Укрупнение муниципальных образований и создание новых городских округов (прежде всего в Московской области) вызвало значительный общественный резонанс и стало предметом дискуссий в экспертном сообществе. Динамика изменений, произведенных в 2016 году и начале 2017 года и затронувших в общей сложности 36 из 85 субъектов Российской Федерации, подтверждает ранее выявленные тенденции по уменьшению численности муниципальных образований, и прежде всего - сельских поселений, а также по увеличению количества городских округов. Вместе с тем необходимо отметить, что данные преобразования в масштабах Российской Федерации не носят массового характера и ощутимо затрагивают территории лишь нескольких субъектов Российской Федерации. После завершения процедур принятия органами местного самоуправления и государственной регистрации преобразованных (вновь образованных) муниципальных образований в территориальных органах Минюста России указанные муниципальные образования включаются в государственный реестр муниципальных образований. По состоянию на 1 марта 2017 г. в указанный реестр включено 22 291 муниципальное образование. Расхождение между данными реестра и данными, представленными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, носит технологический характер, что связано с неурегулированностью статуса муниципальных образований, в остальных случаях - с незавершенностью процедур принятия и государственной регистрации уставов вновь образованных (преобразованных) муниципальных образований. Согласно полученным данным сегодня в среднем 3% населения страны (порядка 4 млн чел.) проживают на территориях с затрудненной и критической доступностью органов местного самоуправления. В случае повсеместного перехода от двухуровневой системы организации местного самоуправления с достаточной частой «сеткой» сельских и городских поселений, к одноуровневым городским округам, созданным в границах муниципальных районов, ухудшит транспортную доступность органов местного самоуправления в несколько раз. Так, моделирование на примере Нижегородской области показало, что в случае полного отказа от поселенческого уровня и переходе к муниципальной организации на основе только городских округов, в зоне затрудненной транспортной доступности органов местного самоуправления (15 км и более по дороге от центра городского округа) окажется вместо 2% жителей и 18% населенных пунктов этого региона, 15% жителей и 67% населенных пунктов соответственно. И напротив, на примере моделирования ситуации в Калининградской области видно, что возвращение к поселенческому уровню позволяет снизит количество жителей и населенных пунктов, имеющих трудности с доступом к местным органам власти, соответственно, с 10% до 3% и с 45% до 20%. Как хорошо видно из приведенных данных, в тех случаях когда большие по территории муниципальные образования включающие множество разноплановых населенных пунктов начинают доминировать в каком-либо субъекте Федерации, возникает вопрос о доступности муниципальной власти для жителей, возможности их полноценного участия в решении вопросов местного значения и, следовательно, о самой возможности в границах таких политико-территориальных образований осуществления местного самоуправления. В Постановлении Конституционного Суда № 30-П от 01.12.2015, проведено довольно четкое разграничение между территориальными уровнями местного самоуправления, согласно которому собственно самоуправляющимся является только поселенческий уровень, создаваемый с учетом естественного расселения людей и являющийся наиболее близким к населению [5]. В свою очередь, верхний территориальный уровень, представленный муниципальными районами и городскими округами, сочетает в себе качества территориального объединения граждан, совместно реализующих на соответствующей территории право на местное самоуправление, и качества публично-территориальной единицы, интегрированной в систему государственно-властных отношений, органы публичной власти которой призваны не только решать вопросы местного значения, но и участвовать в осуществлении на своей территории государственных функций. Соответственно, в субъектах Федерации, полностью отказавшихся от поселенческого уровня, фактически не осталось самоуправляющихся территорий в собственном смысле этого понятия, т.к. если строго следовать логике Конституционного Суда, то городские округа уже не являются самостоятельным уровнем местного самоуправления. В ряде субъектов Российской Федерации, прежде всего в Московской области, энергично проводимые региональными властями мероприятия по изменению территориальной организации местного самоуправления, были встречены акциями протеста со стороны жителей преобразуемых муниципальных образований [6]. Такая реакция граждан не удивительна, т.к. создание городского округа на базе муниципального района, в состав которого входит сразу несколько сельских и городских поселений, меняет не только структуру власти и управления, но самым непосредственным образом влияет на повседневную жизнь обычных граждан. Тем не менее, несмотря на акции гражданского протеста против создания городских округов на основе муниципальных районов и крайне негативную оценку этого процесса экспертным сообществом, отраженную, в частности, в заключении Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека [7], 3 апреля 2017 года был принят Федеральный закон № 62-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 62-ФЗ) [8], кардинально изменивший правовой статус городского округа и порядок его образования. Надо отметить, что до принятия этого закона все реализовавшиеся на практике варианты преобразования муниципальных районов в городские округа не имели под собой прочной правовой основы [9]. После принятия данного Федерального закона объединение с городским округом всех поселений, входящих в состав муниципального района, с последующей его ликвидацией, перестало противоречить федеральному законодательству [10]. Хотя вопрос о законности осуществленных до его принятия преобразований остался открытым, так как этот закон не имеет обратной силы. В случае создания на базе муниципального района, в состав которого часто входит несколько городских поселений и разнородные сельские поселения, единых «квази» городских округов под вопрос ставиться не только доступность местных органов власти, но вообще возможность гармоничного развития такой публично-территориальной единицы, в состав которой включены столь неоднородные территории. Как представляется, в этом случае мы имеем яркий пример дисбаланса местных и государственных интересов, т.к. описанные выше преобразования чаще всего происходят по инициативе региональных властей, стремящихся повысить с их помощью эффективность управления и сэкономить бюджетные средства. При этом, интересы муниципальных органов власти и местных жителей часто оказываются отодвинутыми на второй план и принесенными в жертву планам руководства регионов. Дисбаланс еще больше усиливается от того, что действующее законодательство не предусматривает необходимости непосредственного волеизъявления граждан для принятия решения о преобразовании района в городской округ. Участие же жителей ограничивается публичными слушаниями, результаты которых носят рекомендательный характер. Решение по данному важнейшему для развития объединяемых муниципальных образований вопросу принимают представительные органы, как правило, состоящие из десятка или чуть больше депутатов, для которых в действующем законодательстве почти не предусмотрено гарантий независимости. В завершение хочется сказатьь о том, что территориальная основа местного самоуправления является системообразующим фактором, влияющим на все стороны жизни муниципального образования и его жителей. Соответственно, крайне важно, чтобы стабильность границ и правового статуса муниципальных образований была должным образом гарантирована и обеспечена федеральными властями, что прямо следует из ст. 12 Конституции Российской Федерации. К сожалению, сегодня наблюдается скорее обратное - изменения, вносимые в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», явным образом снижают уровень правовых гарантий местного самоуправления, систематически подменяя деятельное участие граждан решениями региональных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

L V Pribytkova

Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration

Author for correspondence.
Email: lipri@list.ru
82 Vernadsky pr., Moscow, 119571, Russia

-

  • Statisticheskij byulleten’ «Formirovanie mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii po sostoyaniyu na 1 yanvarya 2018 g.». URL: http://www.gks.ru/free_doc/ doc_2018/mes_upr2018. rar.
  • Statisticheskij byulleten’ «Formirovanie mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii na 1 yanvarya 2017 g.». URL: http://www.gks.ru/free_doc/doc_2017/mes_ upr2017.rar.
  • Informacionno-analiticheskie materialy Ministerstva yusticii Rossijskoj Federacii o razvitii sistemy mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii (dannye za 2016 g. – nachalo 2017 g.). URL: http://minjust.ru/sites/default/files/monitoring-msu-2017_11283. docx.
  • PuzanovA.S.,PopovR.A.Problemyterritorial’nojdostupnostimestnogosamoupravleniya Rossijskoj Federacii. Prezentaciya k dokladu na kruglom stole Obshchestvennoj palaty RF «Territorial’naya dostupnost’ mestnogo samoupravleniya v Rossii. Kak v usloviyah ehkonomicheskoj optimizacii sohranit’ samyj blizkij k zhitelyam uroven’ vlasti?». URL: https://komitetgi.ru/news/news/3369/.
  • Postanovlenie Konstitucionnogo Suda RF ot 01.12.2015 N 30-P “Po delu o proverke konstitucionnosti chastej 4, 5 i 5.1 stat’i 35, chastej 2 i 3.1 stat’i 36 Federal’nogo zakona “Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii” i chasti 1.1 stat’i 3 Zakona Irkutskoj oblasti “Ob otdel’nyh voprosah formirovaniya organov mestnogo samoupravleniya municipal’nyh obrazovanij Irkutskoj oblasti” v svyazi s zaprosom gruppy deputatov Gosudarstvennoj Dumy”.
  • Gorodeckaya N. Mestnoe samoupravlenie s reformoj ne spravlyaetsya. URL: http:// kommersant.ru/doc/3226508.
  • Zaklyuchenie Soveta pri Prezidente Rossijskoj Federacii po razvitiyu grazhdanskogo obshchestva i pravam cheloveka na Federal’nyj zakon № 768237-6 «O vnesenii izmenenij v Federal’nyj zakon «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» ot 31.03.2017. URL: http://president-sovet.ru/documents/ read/550/.
  • Federal’nyj zakon № 62-FZ «O vnesenii izmenenij v Federal’nyj zakon «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» (dalee – Federal’nyj zakon № 62-FZ) // Sobranie zakonodatel’stva RF. 2017. № 15 (CHast’ I). St. 2137.
  • SHugrina E.S., Petuhov R.V. Ob osobennostyah izmeneniya territorial’nyh osnov mestnogo samoupravleniya v Moskovskoj oblasti na primere SHahovskogo rajona // Gosudarstvennaya vlast’ i mestnoe samoupravlenie. 2017. № 2. S. 42–46.
  • Petuhov R.V. Osobennosti sozdaniya gorodskih okrugov na osnove municipal’nyh rajonov // Municipal’naya vlast’. 2017. № 1. S. 41–43.

Views

Abstract - 108

PDF (Russian) - 45

PlumX


Copyright (c) 2018 Pribytkova L.V.

Creative Commons License
This work is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License.