Indemnification Problems, Caused by Actions (Inaction) or Decisions of Government Bodies and Their Public Officials within Administrative Process

Cover Page

Abstract


This article is devoted to problem aspects of indemnification which resulted from actions (inaction) or decisions of bodies of public administration and their public officials. The author analyzes system of standard regulation of these relations, the developed court practice, revealing features of realization of the right for compensation of the harm done by the state as a result of its administrative and jurisdictional activity. The special attention is paid to debatability of a question of the legal nature of the adjustable relations, a problem of definition of a standard basis of the indemnification caused by the state within administrative process including a problem of applicability of all ways of protection provided by the civil legislation at realization of the right for indemnification caused within administrative process. Questions of establishment of illegality and guilt at infliction of harm as a result of implementation of imperious actions (decisions) are analyzed, and also questions of a preyudition, admissibility of justification within claim production of illegality of the decisions of standard and substandard character made by public administration. Conclusions about the insufficient clearness of legal regulation of the studied question are presented to end, the assessment is given to debatable aspects of a perspective and tendencies of development of institute of compensation of the harm done by the state, ways of improvement of the current legislation and law-enforcement practice are offered. The author offers two ways of the legislative solution of the delivered problem: recognition of all indemnification methods provided by the civil legislation within administrative legal relations by means of more accurate general legislative specifying on admissibility of all sales opportunities of this right in relation to indemnification caused by actions of public administration or forming of own full administrative and legal regulatory base of compensation of the harm done by the state as a result of its administrative and jurisdictional activities. Regardless of the chosen way of enhancement of the considered institute, its updated standard basis shall consider positive achievements of law-enforcement practice, especially - the progressive legal line items created in the course of interpretation of disputable regulations by the Constitutional Court of the Russian Federation, the Supreme Court of the Russian Federation. Audit of the legislation regarding a regulation of indemnification shall promote not only to refining of the place of this institute in system of legal regulation, but also to provide proper protection of the appropriate right.

Введение Конституционная гарантия, закрепленная в статье 53 Конституции РФ, содержит право каждого на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Данный институт выступает основой защиты прав и свобод частных субъектов от неправомерных действий публичной администрации и важнейшим инструментом правовой реабилитации. В теории права неоднократно дискутировалась мысль об оценке уровня политического развития общества в зависимости от признания правительством (то есть государством - прим. автора) за собой юридических обязанностей, самоограничения власти, основанного на признании целесообразности такого органичения государственной власти правом [1. C. 265-266]. Особая значимость институту ответственности стороны правоотношений, наделенной властными полномочиями и, как правило, инициирующей возникновение данных правоотношений, придается с учетом особого характера производств публично-правовой природы. Так, явно репрессивная направленность отдельных административных производств влечет неблагоприятные последствия в виде ограничения прав и свобод физических и юридических лиц, в связи с чем объективно требуется эффективный механизм защиты прав последних, подкрепленный конституционной гарантией. Необходимо отметить, что конституционное положение о праве на компенсацию не содержит указания на отраслевую принадлежность и порядок возмещения причиненного государством вреда, который развивается в рамках гражданского законодательства. В связи с этим актуальным продолжает оставаться вопрос гражданско-правовой ответственности государственных органов и их должностных лиц при реализации задач административного процесса в рамках различных административных производств в силу отсутствия эффективного механизма возмещения вреда, причиненного вследствие репрессивной деятельности государства, обусловленного неоднозначностью и недостаточной четкостью нормативного регулирования. 1. Общая характеристика отношений по возмещению вреда, причиненного действиями (бездействием) или решениями государственных органов и их должностных лиц в рамках административного процесса Основные положения теории ответственности государства, сформулированные выдающимися мыслителями, философами права, не подвергаются сомнению в современной правовой науке, которая воспринимает их как исходную позицию для формирования базы института возмещения вреда, причиненного государством. Так, и тезис Р. Иеринга о самоограничении власти правом [2. C. 176], и тезисы Г. Еллинека о связанности государства собственным правом [3. C. 359] и о стремлении конституционных хартий создать пределы государственного могущества (в том числе в области законодательства) не только нормированием проявлений воли государства, но и, прежде всего, признанием неизменности «гарантированных» таким образом прав индивидуума [4. C. 374] находят свое отражение в современном понимании ответственности государства. Правоотношения, складывающиеся в связи с реализацией закрепленного в ст. 53 Конституции РФ права на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц, традиционно регулируются нормами гражданского законодательства. При этом определенный законодателем гражданско-правовой характер эти отношений не зависит от отраслевой принадлежности тех первичных правоотношений, которые повлекли за собой последствия в виде вреда, причиненного частному лицу публичным субъектом в результате государственно-властной деятельности последнего. Сложившийся гражданско-правовой режим возмещения вреда, причиненного государством, подкрепляется аргументацией, которую можно выявить из позиций Европейского суда по правам человека и Конституционного Суда РФ. Так, в Постановлении Европейского суда по правам человека от 9 декабря 1994 г. по делу «Стрэн Грик Рифайнериз» и «Стратис Андреадис против Греции» (Stran Greek Refineries and Stratis Andreadis v. Greece)[69] отрицательно оценивается законодательное регулирование, которое в противоречии с принципом «никто не может быть судьей в собственном деле» допускает «в судебных разбирательствах явное неравенство власти и права». В Постановлении Конституционного суда РФ от 14 июля 2005 г. № 8-П[70] отмечается, что «участвуя в регулируемых гражданским законодательством отношениях, возникающих при возмещении вреда, причиненного частным лицам, Российская Федерация выступает на равных началах с иными участниками этих отношений. Действуя в рамках дискреционных полномочий …, государство тем не менее не может использовать такое правовое регулирование, которое приводило бы к неравенству публично-правовых образований и частных лиц». Таким образом, отстаивается позиция о том, что гражданско-правовой порядок реализации права на возмещение вреда обусловлен необходимостью соблюдения принципа равенства различных по своей природе субъектов данных отношений, позволяющий наиболее эффективно реализовать право частного лица на защиту от злоупотреблений властью. Данная позиция последовательно представлена и в Определении Конституционного Суда РФ от 29 марта 2016 г. № 569-О[71], в котором отмечается, что «введя в правовое регулирование институт присуждения компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок и права на исполнение судебного акта в разумный срок.., федеральный законодатель, по сути, установил специальный - вспомогательный к общегражданскому порядку возмещения вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов». Таким образом, в очередной раз подчеркивается гражданско-правовая основа института возмещения вреда как некая аксиома, базирующаяся на демократических ценностях, включающих равенство субъектов. Тем не менее, дискуссионность тотально частноправового регулирования института возмещения вреда, без учета специфики отношений, повлекших его причинение, отмечалась многими авторами. Так, еще Г. Еллинек обосновывал тезисы о том, что «субъектам в большом объеме предлагаются средства правовой защиты для реализации их публичных прав. Служащие государства несут гражданскую ответственность, могут нести и уголовную; далее государство несет также ответственность, как если бы оно было субсидиарно ответственно, как если бы оно было на месте служащего, несмотря на имеющиеся ограничения такой ответственности», а также что «как и любое общественного вида притязание на правовую защиту, публичный характер имеет также притязание, управомочивающее к подаче административного иска, а равно и административная жалоба, притязание на защиту и учет интересов субъекта» [4. С. 794]. Н.И. Лазаревский, отмечая насущную необходимость определения правовой природы исследуемых отношений, склоняется к отнесению их к сфере государственного права [5. С. 14]. В советский период некоторые исследователи вопросов ответственности государства за причиненный им вред приходили к выводу, что «гражданскую ответственность влечет любое противоправное причинение имущественного вреда, независимо от того, каков характер противоправности, нормой какой отрасли права установлен запрет совершения того действия, которым причинен имущественный вред» [6. С. 148; 7. С. 55]. Далее, например, Л.В. Бойцова, соавтор проекта Закона РФ «Об ответственности за ущерб, причиненный гражданам неправомерными решениями и деяниями государственных органов, а также должностных лиц при исполнении служебных обязанностей», делает вывод о постепенном вытеснении публично-правовыми теориями ответственности государства частно-правовых концепций, выступивших изначально основой для формирования института возмещения вреда, и о призвании именно современного российского публичного права создать механизмы для разрешения конфликта «государство-гражданин» и законодательную основу ответственности государства как субъекта публичного права [8. С. 42-43], а также обосновывает позицию, согласно которой «цивилистические конструкции принципа возмещения вреда, причиненного государством.., не учитывают особого характера публично-правового деликта и специфики ответственности государства за такой ущерб…, создают препятствие для реализации права граждан, закрепленного в статье 53 Конституции РФ», отмечая, что «ответственность государства должна быть построена в первую очередь на принципах публичного права» [9. С. 53-54] и что «ответственность государства за действия должностных лиц строится на публичных началах, поскольку основана на принципе защиты не только личных, но и общественных интересов» [10. С. 73.]. Учитывая зарубежный опыт, некоторые авторы отмечают сложившиеся в зарубежной практике и законодательстве подходы. Так, А. Бланкенагель, И. Калинина указывают на тот факт, что в законодательстве Германии, в частности, в Основном Законе ФРГ закреплен подход, согласно которому основанием ответственности государства в рамках института возмещения причиненного вреда за его действия, включая действия его должностных лиц, выступает властная публично-правовая деятельность государственных органов (служащих) [11. С. 67]. В современной науке некоторые авторы также возвращаются к вопросу о правовой природе исследуемых отношений. Например, О.В. Михайленко критикует публично-правовой подход в определении юридической природы отношений по возмещению вреда по сфере его причинения и обосновывает “однозначную” частноправовую (гражданско-правовую) принадлежность рассматриваемых отношений, отрицая нарушение публичных интересов и порядок нормативного регулирования в качестве определяющих правовую природу отношений критериев [12. С. 38]. Ю.Н. Андреев подчеркивает необходимость «комплексного исследования гражданско-правовой ответственности государства за причинение вреда государственными и муниципальными органами, их должностными лицами в сфере осуществления публичной власти, включая законодательную, судебную, административную и правоохранительную деятельность» [13. С. 4]. Напротив, И.А. Городилова и Т.Т. Соколова указывают на «абсолютизированность в современной законодательной и правоприменительной практике цивилистических конструкций, обезличивающих публичный характер отношений, возникающих из незаконных действий государства» [14. С. 116]. Авторами предлагается разграничивать правовые режимы возмещения вреда в зависимости от оснований его причинения, в частности: неисполнение или ненадлежащее исполнение государством его договорных обязательств как основание частноправового режима и осуществление незаконных действий (решений) как основание публично-правового режима. При этом представленная позиция основывается на гарантии законной деятельности государства, выраженной в публичной форме защиты частных лиц в конституционно-правовом (то есть публично-правовом) закреплении, а также на основе отнесения права гражданина на законную правоприменительную деятельность государства к правам, реализуемым в публичных отношениях, субъекты которых не утрачивают своего публично-правового статуса, а охранительный характер которых направлен на восстановление законности и заглаживание причиненного вреда, не имеющего самостоятельного значения как гражданско-правовая категория в силу своей неразрывной связи с незаконным действием (решением) властного субъекта. Научная дискуссия по вопросу возмещения вреда, возникшего в результате управленческой деятельности государства, продолжается вследствие противоречивости двух отраслевых подходов, выражающихся в двух основополагающих презумпциях: презумпции генерального деликта, характерной для гражданского права, и презумпции правомерности действий (решений) публичной администрации, отражающей специфику административного права. Основное противоречие, имеющее существенное значение для института возмещения вреда, состоит в том, что в первом случае вред подлежит возмещению, если иное не предусмотрено законом, а во втором случае вред подлежит возмещению только в предусмотренных законом случаях. При этом формула генерального деликта предполагает любой вред как противоправный и виновно причиненный, если не будет доказано иное. Презумпция же публично-правового регулирования требует в преобладающем большинстве случаев доказательств противоправности и виновности действий властного субъекта, которыми причинен вред. Единичные случаи возмещения вреда, причиненного правомерными действиями государства, предусмотренного статьей 16.1. Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ)[72], в толковании Верховного Суда РФ[73], сводятся к причинению вреда правомерными действиями государственных органов вследствие изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд, при перевозке грузов при наличии льгот и при пресечении террористического акта. Отсутствие необходимости установления вины властного субъекта, чьи незаконные действия (решения) повлекли причинение вреда, также является особым случаем, предусмотренным специальной нормой статьи 1070 ГК РФ, гарантирующей возмещение вреда в полном объеме независимо от вины должностных лиц при привлечении лиц к уголовной или административной ответственности либо при реализации ими отдельных мер уголовно-процессуального и административно-процессуального принуждения. При этом Конституционный Суд РФ[74] своим толкованием придал более широкий смысл содержанию ч. 1 ст. 1070 ГК РФ, определив, что перечисленные меры ответственности и процессуального принуждения не являются исчерпывающими, и по конституционно-правовому смыслу «подлежит возмещению за счет казны в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда вред, причиненный гражданину не только в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, но и в результате незаконного задержания в качестве подозреваемого». Таким образом, расхождения отраслевого правового регулирования в принципиальных подходах к последствиям причинения вреда и релевантным для доказывания обстоятельствам, обусловливают продолжающийся научный поиск эффективного способа разрешения конфликта между частным субъектом и государством при причинении последним вреда при осуществлении управленческой деятельности. 2. Нормативная основа возмещения вреда, причиненного действиями (бездействием) или решениями государственных органов и их должностных лиц в рамках административного процесса 2.1. Общая характеристика нормативной основы возмещения вреда, причиненного государством в рамках административного процесса Оценивая нормативную основу возмещения вреда, причиненного государством при реализации задач административного процесса, в плоскости административно-правового регулирования, необходимо отметить ее фрагментарный характер. Содержащиеся в различных нормативных актах отрывочные упоминания о возмещении вреда, причиненного в результате деятельности публичной администрации, состоят в ссылках на гражданское законодательство, что проистекает из выше обозначенной сложившейся системы регулирования. Такие упоминания о возмещении вреда в гражданско-правовом порядке можно найти в Кодексе РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), а также в федеральных законах, регламентирующих порядок осуществления отдельных административных производств: ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», ФЗ «О полиции», ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», ФЗ «Об исполнительном производстве». При этом законодатель относительно возмещения вреда использует следующие формулы: «в порядке, предусмотренном гражданским законодательством»[75], «в соответствии с гражданским законодательством»[76], «в порядке гражданского судопроизводства», «в порядке, установленном законодательством РФ»[77], «в соответствии с законодательством РФ»[78], «возмещает ущерб»[79], «право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда»[80], «право обратиться в суд с иском о возмещении убытков»[81]. При этом многие федеральные законы, выступающие базой для отдельных административных производств, не содержат прямого указания на возможность возмещения вреда, причиненного незаконными действиями должностных лиц государственных органов при их реализации. В частности, такое положение отсутствует в Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности»[82], в Федеральном законе «О порядке выезда из РФ и въезда в Российскую Федерацию»[83], в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в РФ»[84] и Федеральном законе «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ»[85], в Законе РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав при ее оказании», в Законе РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ»[86] и многих других. В большинстве случаев используется механизм закрепления «ответственности лиц, виновных в нарушении указанных законов, в соответствии с законодательством РФ» - формула более общего характера, предусматривающая наряду с уголовной, административной, дисциплинарной также и гражданско-правовую ответственность, которая приводит нас также к гарантированности возмещения вреда, причиненного государством. Таким образом, законодатель при конструировании системы нормативного регулирования возмещения вреда, причиненного в результате деятельности публичной администрации, исходит из заложенной в нормах ГК РФ базы, которая в отдельных случаях дополняется отсылочными нормами специального законодательства. Представляется, что наличие в отдельных законодательных актах специальных административно-правовых норм, отсылающих к гражданско-правовому регулированию возмещения вреда, не свидетельствует об особой оценке законодателем значимости отдельных общественных отношений. Поскольку отсутствие в иных законах упоминания о действии правил возмещения вреда, предусмотренных гражданским законодательством, не лишает субъектов данных правоотношений возможностей обращаться к такому способу защиты своих прав, как возмещение вреда в рамках института ответственности, в частности - гражданско-правовой ответственности. Так, например, в КоАП РФ прямое указание на возмещение вреда в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, содержится лишь относительно вреда, причиненного незаконным применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении. При этом отсутствие в КоАП РФ такого же прямого указания на действие гражданского законодательства относительно возмещения вреда, причиненного незаконным привлечением к административной ответственности, то есть вынесением незаконного постановления о назначении административного наказания, не отменяет права на возмещение ущерба, причиненного государством, и, соответственно, возможности применения релевантных норм ГК РФ. Тем не менее такая ситуация, сложившаяся, как представляется, в силу нестабильности законодательной техники, не может рассматриваться как в полной мере гарантирующая реализацию права на возмещение вреда. Наиболее спорным с точки зрения системного применения административно-правового и гражданско-правового законодательства по вопросу возмещения причиненного государством вреда является вопрос корреляции норм гражданского законодательства с нормами специального административно-правового законодательства по смыслу ч. 3 ст. 2 ГК РФ. 2.2. Проблемные аспекты нормативной основы возмещения вреда, причиненного государством в рамках административного процесса Основополагающей нормой гражданского законодательства, определяющей взаимосвязь гражданско-правовых и административно-правовых норм и обусловленность применения традиционно гражданско-правовых способов защиты к административно-правовым отношениям, выступает ч. 3 ст. 2 ГК РФ. Согласно указанной норме, «к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством». Исходя из смысла данной нормы, выступающей ключевой для понимания взаимосвязи гражданско-правовых норм о возмещении вреда и норм административного и административно-процессуального законодательства, регулирующих отношения, в результате которых государством был причинен вред частному субъекту, можно сделать вывод о необходимости специального указания в отраслевом административно-правовом законе на применимость гражданского законодательства. При этом ГК РФ не определено, в какой форме административно-правовой закон должен предусматривать применение гражданского законодательства. Необходимо ли прямое указание на действие конкретных норм конкретного акта гражданского законодательства или прямое указание на применимость гражданского законодательства в целом? Достаточно ли указания в административно-правовом законе применения норм об ответственности, предусмотренной законодательством РФ, которая теоретически включает помимо иных видов также гражданско-правовую ответственность? Не является ли при этом основной гарантией имеющая прямое действие норма ст. 53 Конституции РФ, предусматривающая возмещение вреда? Как очевидно из приведенных выше примеров законодательной техники закрепления тезиса о применимости гражданского законодательства в административно-правовых законах, не всегда данное закрепление достаточно конкретизировано, напротив, в большинстве случаев оно носит весьма абстрактный характер. Также очевидно, что законодатель не ставил своей целью ограничить возможности применения положений гражданского законодательства к отношениям по возмещению вреда, причиненного государством в рамках различных административных производств. Напротив, в развитии административного и административно-процессуального законодательства прослеживается тенденция обращения к гражданскому законодательству в части возмещения вреда как к общей нормативной основе реализации этого конституционно гарантированного права. Однако, такой подход законодателя своеобразно оценивается судебной практикой, которая последовательно признает неприменимость отдельных гражданско-правовых способов защиты права на возмещение вреда в силу отсутствия прямой ссылки отраслевого административного законодательства на возможность применения именно этих конкретных способов защиты прав. Так, высшие судебные инстанции[87] неоднократно выражали позицию, согласно которой статья 395 ГК РФ, предусматривающая уплату процентов за пользование чужими денежными средствами вследствие их неправомерного удержания либо неосновательного получения, не подлежит применению к публично-правововым отношениям, в частности, к административным отношениям по взысканию административных штрафов, признанному при обжаловании (оспаривании) незаконным. При этом Конституционный Суд РФ истолковал вопрос применимости статьи 395 ГК РФ следующим образом: «в силу природы гражданско-правовых отношений сама по себе возможность применения санкции, предусмотренной пунктом 1 статьи 395 ГК РФ, направлена на защиту имущественных интересов лица, чьи денежные средства незаконно удерживались. При этом применение положений данной статьи в конкретных спорах зависит от того, являются ли спорные имущественные правоотношения гражданско-правовыми, а нарушенное обязательство - денежным, а если не являются, то имеется ли указание законодателя о возможности их применения к этим правоотношениям»[88]. Верховный Суд РФ указал, что «поскольку статья 395 ГК РФ предусматривает последствия неисполнения или просрочки исполнения именно денежного обязательства, положения указанной нормы не применяются к отношениям сторон, не связанным с использованием денег в качестве средства платежа (средства погашения денежного долга)… В случаях, когда разрешаемый судом спор вытекает из налоговых или других финансовых и административных правоотношений, гражданское законодательство может быть применено к названным правоотношениям при условии, что это предусмотрено законом (пункт 3 статьи 2 ГК РФ). В связи с этим указанные в статье 395 ГК РФ проценты не начисляются на суммы экономических (финансовых) санкций, необоснованно взысканные с юридических и физических лиц налоговыми, таможенными органами, органами ценообразования и другими государственными органами, и подлежащие возврату из соответствующего бюджета. В этих случаях гражданами и юридическими лицами на основании статей 15, 16 и 1069 ГК РФ могут быть предъявлены требования о возмещении убытков, вызванных в том числе необоснованным взиманием сумм экономических (финансовых) санкций, если законом не предусмотрено иное»[89]. При этом Верховный Суд РФ разъяснил в том же постановлении, что «проценты, предусмотренные пунктом 1 статьи 395 ГК РФ, подлежат уплате независимо от основания возникновения обязательства (договора, других сделок, причинения вреда, неосновательного обогащения или иных оснований, указанных в ГК РФ)». В связи с выраженными позициями судов вновь возникает уже озвученный выше вопрос, не является ли достаточным закрепление в административном законодательстве возможности возмещения вреда «в соответствии с гражданским законодательством», без конкретизации этой возможности указанием на применимость отдельных статей ГК РФ, в частности, статьи 395 ГК РФ. В случае положительного ответа указание на возмещение вреда «в соответствии с гражданским законодательством» включает в себя все гражданское законодательство со всеми предусмотренными им способами защиты прав, а значит, и механизм дополнительной защиты, предусмотренный статьей 395 ГК РФ. Если же предположить отрицательный ответ, то в каждом случае регулирования отдельных административных процедур, составляющих административные производства различного характера, по каждому решению или действию (бездействию) властных субъектов административным законодательством должен быть предусмотрен перечень конкретных применимых статей ГК РФ. Последнее решение представляется не только абсурдным, но и едва достижимым с точки зрения эффективности и рациональности законодательства. Однако первый ответ не удовлетворяет требованиям, выраженным в правовых позициях Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ. Одной из последних попыток изменить сложившуюся практику стало обращение Верховного суда РФ в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности статьи 32.2 КоАП РФ по исполнению постановления о наложении административного штрафа[90]. В связи с признанием такого постановления Федеральной антимонопольной службы, исполненного в отношении ОАО «Российские железные дороги», незаконным, у общества возникло притязание на возмещение не только суммы незаконно взысканного административного штрафа, но и на возмещение процентов в соответствии со ст. 395 ГК РФ, поскольку государство на протяжении длительного времени необоснованно пользовалось денежными средствами, уплаченными в качестве административного штрафа. Кроме того, общество ссылалось на специальное регулирование, существующее в налогом праве и праве социального обеспечения, которым возмещение процентов предусмотрено, в частности, частями 5 и 9 статьи 79 Налогового кодекса РФ и статьями 9 и 14 Федерального закона от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования». По итогам запроса в Определении Конституционного Суда РФ была подтверждена ранее выраженная позиция о неприменимости указанной статьи к отношениям публично-правового характера[91]. В связи с чем остается констатировать неизменность позиции правоприменителей в вопросе ограниченности мер гражданско-правовой защиты при реализации института возмещения вреда, возникшего вследствие незаконных действий государства, и надеяться на изменение подходов к определению характера возникающих при возмещении такого вреда правоотношений и порядка реализации важнейшего правового института, позволяющего позитивно влиять на развитие экономических отношений в рамках правового государства. Таким образом, проблема применимости гражданского законодательства к отношениям публично-правовой природы на примере действия норм ГК РФ возвращает к идее о том, что первоначально административно-правовые отношения, повлекшие возникновение вреда, причиненного государством, не трансформируются окончательно в гражданско-правовые отношения, иначе вопрос о применимости к ним отдельных положений гражданского законодательства не возникал бы вовсе и не разрешался бы подобным образом в представлении Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ. Если же признать идею публично-правового характера отношений, связанных с возмещением причиненного государством вреда, то необходимо переносить в плоскость административно-правового регулирования и вопрос возмещения вреда, формируя собственную административно-правовую базу. Одной из проблем нормативного закрепления возмещения вреда, причиненного действиями (бездействием) или решениями государственных органов и их должностных лиц, является проблема определения правомерности и неправомерности (законности и незаконности) таких действий (бездействия) и решений. Нормативной основой возмещения причиненного государством вреда выступают статьи 16, 16.1, 1069 и 1070 ГК РФ, которыми предусмотрено возмещение вреда и убытков, причиненных незаконными действиями публичной администрации (ст. 16, ст. 1069 и ст. 1070), а также возмещение ущерба, причиненного правомерными действиями указанных субъектов (ст. 16.1). Указание законодателя на законный или незаконный характер действий (бездействия) и решений связано с дифференцированным подходом к порядку реализации права на возмещение. В результате причинения вреда правомерными действиями (решениями) государственных органов и их должностных лиц, предусмотренном статьей 16.1 ГК РФ, необходимо понимать, что возмещение вреда допустимо в весьма ограниченных случаях. Как уже было отмечено выше, возмещение вреда, причиненного правомерными действиями государства, по статье 16.1 ГК РФ, осуществляется «в случаях и порядке, которые предусмотрены законом» и которые Верховный Суд РФ[92] истолковал как случаи причинения вреда правомерными действиями государственных органов вследствие изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд, при перевозке грузов при наличии льгот и при пресечении террористического акта. Данное толкование позволяет сделать вывод о качественно отличном характере случаев, охватываемых нормой статьи 16.1 ГК РФ, от всех иных случаев причинения государством вреда, предусмотренных статьями 16, 1069 и 1070 ГК РФ. При этом по общему правилу необходимо устанавливать как неправомерность действия (решения), так и виновность предпринявшего его должностного лица. Исключение составляет лишь норма ч. 1 ст. 1070 ГК РФ, не ставящая возмещение вреда в зависимость от вины должностных лиц при осуществлении ими привлечения к уголовной или административной ответственности либо при реализации ими отдельных мер уголовно-процессуального и административно-процессуального принуждения. При установлении вины системного толкования требует норма статьи 1069 ГК РФ, которая, выступая общей по отношению к нормам статьи 1070 ГК РФ, с учетом положения ч. 2 ст. 1070 ГК РФ приобретает дополнительный смысл при решении вопроса о возмещении вреда, причиненного при осуществлении правосудия, но не повлекшего последствия, предусмотренные ч. 1 ст. 1070 ГК РФ. Буквально норма предусматривает возмещение вреда, причиненного при осуществлении правосудия, «если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу». Однако Конституционный Суд РФ распространил действие данной нормы и на осуществление правосудия в порядке гражданского судопроизводства, истолковав данное положение следующим образом в своем Постановлении[93]: «Данное положение в его конституционно-правовом смысле … не может служить основанием для отказа в возмещении государством вреда, причиненного при осуществлении гражданского судопроизводства в иных случаях (а именно когда спор не разрешается по существу) в результате незаконных действий (или бездействия) суда (судьи), в том числе при нарушении разумных сроков судебного разбирательства, - если вина судьи установлена не приговором суда, а иным соответствующим судебным решением». В указанном Постановлении Конституционный Суд РФ также разъяснил, что «отсутствие в нормах статей 52 и 53 Конституции РФ, гарантирующих возмещение государством вреда и компенсацию причиненного ущерба, непосредственного указания на необходимость вины соответствующего должностного лица … как на условие возмещения государством причиненного вреда, не означает, что вред, причиненный, в частности, при осуществлении правосудия незаконными действиями (или бездействием) органа судебной власти и его должностных лиц, … возмещается государством независимо от наличия их вины». Поскольку наличие вины является общепризнанным принципом юридической ответственности, исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно посредством закрепления в законодательстве. ГК РФ, в силу пункта 2 статьи 1064, бремя доказывания отсутствия вины возлагается на причинителя вреда. Положение ч. 2 ст. 1070 ГК РФ является исключением из презумпции виновности причинителя вреда, вина которого устанавливается в уголовном судопроизводстве, т.е. за пределами производства по иску о возмещении вреда. Данное исключение обусловлено «необходимостью обеспечения общеправового принципа справедливости и достижения баланса конституционно защищаемых ценностей и целей» и конституционными гарантиями, установленными для правосудия, связанными с «особенностями функционирования судебной власти, конкретизированными процессуальным законодательством (состязательность процесса, значительная свобода судейского усмотрения и др.), а также с особым порядком ревизии актов судебной власти». «Пересмотр судебного решения посредством судебного разбирательства по иску гражданина о возмещении вреда, причиненного при осуществлении правосудия, фактически сводился бы к оценке законности действий суда (судьи) в связи с принятым актом, т.е. означал бы еще одну процедуру проверки законности и обоснованности уже состоявшегося судебного решения, и, более того, создавал бы возможность замены по выбору заинтересованного лица установленных процедур проверки судебных решений их оспариванием путем предъявления деликтных исков, … что недопустимо…». В силу изложенных доводов «положение пункта 2 статьи 1070 ГК РФ не только исключает презумпцию виновности причинителя вреда, но и предполагает в качестве дополнительного обязательного условия возмещения государством вреда установление вины судьи приговором суда и, следовательно, связывает ответственность государства с преступным деянием судьи, совершенным умышленно (статья 305 Уголовного кодекса РФ «Вынесение заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта») или по неосторожности (неисполнение или ненадлежащее исполнение судьей как должностным лицом суда своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, если оно повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан, - статья 293 УК РФ «Халатность»)». Что же касается неправомерности действий публичной администрации, то необходимо отметить, что формальная правомерность решения (или действия) ее представителей оценивается Конституционным Судом РФ как недостаточный критерий опред

Irina I Maskaeva

National Research University Higher School of Economics - Saint-Petersburg

Email: maskaevai@mail.ru
16, Soyuza Petschatnikov st., Saint-Petersburg, Russia, 190008 Law Faculty

Views

Abstract - 173

PDF (Russian) - 808

Refbacks

  • There are currently no refbacks.

Copyright (c) 2016 Маскаева И.И.

Creative Commons License
This work is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License.