The Use of Force in Modern Counter-Terrorism: International Legal and Political Aspects

Cover Page

Abstract


The paper reviews the recent practice of the use of military force in extraterritorial counter-terrorist operations. It argues that nowadays we're witnessing a new stage in the 'war on terror' that's still going on. Although the most of the modern counter-terrorist operations like, for example, the US-led coalition against ISIL in Iraq are being conducted at the request of the affected government, the major risks of expanding and misuse of the right on individual or collective self-defense enshrined in the UN Charter are still present. This can be illustrated by reference to the US air strikes on ISIL in Syria that have been undertaken without consent of Syrian government. But the challenges emerging from 'failed states' and rise of new more radical and militant terrorist movements (ISIL, Ash-Shabaab, Boko Haram and others) change the perceptions of legality of extraterritorial counter-terrorist force. The approach which reaffirms responsibility of the state for suppressing terrorist groups operating from within its territory seems to become more and more acceptable. Accordingly, if the state can't suppress terrorist activity it should accept the counter-terrorist intervention on its territory. Nevertheless, jus in bello norms (first of all international humanitarian law) remain stringent legal framework for actual use of counter-terrorist military force. The paper concludes that overall political legitimacy of the modern military counter-terrorist operations should be accessed in terms of their humanitarian impact and consequences.


СИРИЯ: ДВОЙСТВЕННЫЙ ОБЛИК ВОЕННОГО КОНТРТЕРРОРИЗМА Антитеррористические операции коалиций государств, возглавляемых США [Goodman 2013; Lederman 2015] и Россией, в Сирии доказали, что использование силы против террористов, даже базирующихся вдали от границ государства, прибегающего к военному решению проблемы, уже не является экстраординарной, а скорее обычной практикой в современных международных отношениях. Однако, как известно, применение силы со стороны государства на территории другого государства запрещено в соответствии с Уставом ООН (ст. 2). Государства, обращающиеся к военному ответу на вызов терроризма, обосновывают свои действия правом на индивидуальную или коллективную самооборону, предусмотренную Уставом ООН (ст. 51). Действительно, когда речь идет о самообороне, использование военной силы для отражения вооруженного нападения является законным с точки зрения международного права. Но реальные ситуации, в которых государства апеллируют к праву на самооборону против атак террористов, как правило, весьма сложны. Их правовые и политические оценки на уровне руководящих органов ООН (Совбеза)[15], Международного суда ООН[16], государств-членов[17] и сообщества авторитетных специалистов в области международного права далеко не всегда однозначны. Законность многих прецедентов экстерриториального использования военной силы против террористических угроз может быть подвергнута серьезным сомнениям. Но это не меняет четко обозначившегося после 2001 г. тренда, выраженного в усилении военного компонента современного контртерроризма. В этой связи возникают оправданные опасения о том, что его военное измерение потенциально может привносить дополнительную конфликтность в отношения между государствами и даже быть «спусковым механизмом» эскалации вооруженного насилия (новых войн) между ними. На основе анализа работ отечественных [Фархутдинов 2016а] и зарубежных [Tams 2009] специалистов в области международного права можно выявить наиболее острые пункты расхождений в позициях государств по вопросу законности применения антитеррористической военной силы. Действительно, принципиальные разногласия по ряду возникших в последние десятилетия правовых доктрин (например, «доктрины превентивной самообороны»), основанных на нетрадиционных подходах к интерпретации ключевых понятий Устава ООН, создают дестабилизирующий эффект и конфликтный потенциал в отношениях между государствами. Однако пример сирийских контртеррористических операций России и США показывает, что даже в условиях острых разногласий и расхождений в оценках сирийского кризиса России и США удалось избежать непредвиденной эскалации[18] и прийти к ряду соглашений[19], нацеленных на восстановление мира, примирение и ликвидацию гуманитарной катастрофы в Сирии. Необходимо также подчеркнуть, что антитеррористические военные действия российской стороны в Сирии полностью правомерны, так как официальный запрос на оказание военной помощи поступил в адрес России от законных властей страны. Между тем, «пазл» низкого конфликтного потенциала сирийских антитеррористических операций может быть объяснен наличием общих регуляторов поведения государств в условиях проводимых военных кампаний. Этими регуляторами являются, прежде всего, нормы международного гуманитарного права (МГП), глубоко укорененные в современных международных отношениях. Если нормы jus ad bellum (право начинать войну) интерпретируются все шире, то не вызывает сомнений, что развитие обязательных норм jus in bello[20] направлено на обеспечение их более строгого применения в новых условиях современной войны. Их фактическое исполнение является предметом контроля со стороны межправительственных комиссий, экспертных комиссий ООН, международных неправительственных организаций, правозащитных НПО, что, казалось бы, должно повышать их эффективность. Однако вопросы jus in bello нередко становятся предметом информационных войн, направленных на делегитимацию действий оппонентов. Тем не менее, обязательные нормы МГП не только регулируют поведение государств в условиях вооруженного конфликта, но и функционируют как своеобразный «идентификационный маркер», позволяющий даже в весьма сложных условиях предпринимать шаги, направленные на восстановление «совместного блага» (common good), т.е. мира и безопасности. Соблюдение международного гуманитарного права приобретает особое значение в ситуациях, когда в конфликте участвуют террористические группировки, осознанно попирающие и нормы jus in bello, и международное право прав человека. Общий взгляд на контекст антитеррористических операций США и России позволяет говорить о том, что практика военно-силового контртерроризма, несмотря на свой пока не устоявшийся с правовой точки зрения характер, не закрывает возможностей межгосударственного взаимодействия. А значит ее деструктивный потенциал весьма невелик. Сирийские антитеррористические операции в этом отношении весьма показательны, так как они проводились коалициями государств, далеко не все из которых имеют общую границу с Сирией, и возглавлялись постоянными членами Совбеза ООН. Не требует упоминания, что США остаются ведущим актором в МО и стремятся сохранить лидерство в системе, которая уже не столь однополярна, как на рубеже веков. Россия же своим участием в сирийском урегулировании заявила о новой, выходящей за пределы региона ближнего соседства (СНГ, евразийское пространство), роли в международных делах. Но сирийский пример является далеко не единственным в современной практике военного контртерроризма, которая, как правило, затрагивает отношения между двумя государствами-соседями. И для этих случаев требуются иные объяснительные модели. Тем не менее, весь спектр международно-правовых и политических проблем, связанных с военно-силовым контртерроризмом, можно рассмотреть через призму понятий и категорий, вышедших из интеллектуальной традиции «справедливой войны»[21] [Bellamy 2006; Stahn 2006; Кашников 2011]. Эта многогранная традиция сочетает в себе аргументы из области морали, естественного и позитивного права [Bellamy 2004]. КОНКУРЕНЦИЯ ПОДХОДОВ К ТРАКТОВКЕ JUS AD BELLUM Сначала стоит рассмотреть вопросы соответствия военно-силового контртерроризма нормам jus ad bellum, уточнение которых в свое время составило ключевой элемент в концепции «справедливой войны». Нормы jus ad bellum в современной международной системе приняли жестко императивную форму запрета на применение военной силы. Это основополагающий международно-правовой принцип. Статья 2 (4) Устава ООН обязывает членов организации воздерживаться «в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом». Устав ООН предусматривает фактически только два исключения из этого общего принципа. Во-первых, применение военной силы может быть законным, если оно осуществлено в целях поддержания или восстановления международного мира и безопасности в соответствии с резолюцией Совета Безопасности ООН (ст. 42 и 43 Устава). Во-вторых, Устав ООН «ни в коей мере не затрагивает неотъемлемого права на индивидуальную или коллективную самооборону, если произойдет вооруженное нападение на члена организации, до тех пор пока Совет Безопасности не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности» (ст. 51 Устава). Правовой режим, созданный соответствующими положениями Устава ООН и регулирующий использование военной силы в МО, остается незыблемым. Тенденции 1990-х и особенно 2000-х гг. связаны с новыми интерпретациями ключевых понятий (самооборона, вооруженное нападение) этого режима с целью открыть возможности для военного ответа на вызов международного терроризма. Так, активизация деятельности Совбеза в постбиполярный период позволила ему квалифицировать международный терроризм как угрозу миру и стать инициатором целого комплекса невоенных мер по борьбе с ним. Однако возможность авторизации Совбезом в соответствии с главой VII Устава односторонних и многосторонних военных антитеррористических операций в рамках коллективной системы безопасности пока остается нереализованной. Это связано с политическими причинами. Как показал опыт борьбы с ИГИЛ (организация, деятельность которой запрещена в РФ) в Сирии, антитеррористические коалиции, возглавляемые США и Россией соответственно, не смогли найти общей основы для совместных действий под эгидой ООН. Другая тенденция связана с внедрением более расширительного подхода к трактовке права на самооборону. Право на индивидуальную и коллективную самооборону утверждает ст. 51 Устава ООН. В свое время решение Международного суда по делу Никарагуа против США (1986 г.) определило ряд строгих критериев, под которые должна подпадать вооруженная активность (терроризм, партизанская война) неправительственных групп, с тем чтобы затронутое государство могло правомерно использовать право на самооборону [Фархутдинов 2016б]. Между тем, с начала 2000-х гг. возникают новые подходы к интерпретации права на самооборону[22] [Joyner 2005]. Получает признание точка зрения, согласно которой государство должно принимать меры по подавлению террористической активности, имеющей место на его территории[23]. Если же оно бездействует либо терпит неудачу на этом направлении, оно должно признать законность мер самообороны, направленных против террористов. Постепенно утверждаются более гибкие / расширительные стандарты установления ответственности государства за связи с терроризмом. Одновременно меняется «пороговое требование»[24] [Tams 2009; Фархутдинов 2016б]. Изменения выражаются в возникновении так называемой доктрины аккумуляции отдельных эпизодов вооруженного насилия (accumulation of events doctrine). Речь идет о том, может ли серия отдельных терактов оцениваться в целом как целенаправленная атака на государство, достигшая порогового уровня «вооруженного нападения» (в смысле ст. 51 Устава). Доктрина обсуждалась тяжущимися сторонами на процессах: Камерун против Нигерии (иск подан в 1994 г.), «нефтяные платформы Ирана» (Иран против США, иск подан в 1992 г.) и Демократическая Республика Конго против Уганды (1999 г.). Однако пока она не была подтверждена в решениях Международного суда. Альтернативным ей является подход, согласно которому на атаки малой интенсивности следует отвечать с помощью ограниченной «контрсилы» [Tams 2009]. И «доктрина аккумуляции», и концепция «контрсилы малой интенсивности» связаны с существенными рисками эрозии основополагающего запрета на применение силы. Так, «доктрина аккумуляции» «подрывает временные ограничения права на самооборону и создает риски его превращения в открытую лицензию на использование силы» [Tams 2009: 389]. Кроме того, идея «контрсилы малой интенсивности» может не соответствовать требованию оборонительного характера принимаемых мер. Скажем, в ней может присутствовать элемент «возмездия» и «наказания» террористов, что не соответствует понятию «оборона». Иными словами, «нормативный дрейф», который наблюдается в связи с участившейся практикой военно-силового экстерриториального контртерроризма, связан с растяжением концепции самообороны [Tams 2009]. ПРОБЛЕМЫ СОБЛЮДЕНИЯ JUS IN BELLO В мире за период 2001-2014 гг.[25] подавляющее большинство вооруженных конфликтов (за несколькими исключениями) были внутренними. Самое тревожное в преобладании внутренних конфликтов связано с тем, что среди акторов «неправительственного» фронта все более доминируют террористические группировки, изначально не признающие «законы и обычаи войны»[26]. Именно это дает основание правительствам не рассматривать их как сторону конфликта. В результате террористы a priori выпадают из режима, созданного женевскими конвенциями. Они не могут считаться комбатантами, а при взятии в плен - военнопленными. Как показывает в своем исследовании афганского фронта «войны с террором» Э.Дж. Карсуэлл, «члены Аль-Каиды, сражавшиеся в этом международном вооруженном конфликте, не подпадали под юридическое определение комбатантов... с юридической точки зрения они были «гражданскими лицами»[27] [Carswell 2009]. При таком размывании четких границ между основными понятиями женевских конвенций совершенно очевидно, что военные контртеррористические операции связаны с серьезными рисками неизбирательного насилия (нарушением принципа дискриминации). Это общие проблемы, которые остаются острыми и для нового этапа «войны с террором». Он явно обозначился на рубеже первого десятилетия XXI в. и связан с появлением все более смертоносных террористических группировок, таких как нигерийская «Боко харам», сомалийская Аш-шабаб, малийские джихадистские движения и, конечно, ИГИЛ. Новый этап «войны с террором» имеет свои особенности, что смещает акцент с «болевых точек» jus in bello афганской и иракской интервенций США. Современные контртеррористические интервенции, в отличие от афганской и иракской войн США, в большинстве случаев[28] осуществляются с согласия правительства страны, на территории которой они проводятся. Поэтому соблюдение jus in bello имеет особое значение для оценки законности и легитимности военно-силового контртерроризма в его сегодняшних формах. Если для афганской и иракской интервенций США остроту приобрели вопросы нарушения принципов дискриминации и пропорциональности[29] [Roberts 2002; Bellamy 2005], а также вопросы статуса лиц, взятых в плен и подозреваемых в терроризме [Русинова 2008], то при всей важности этих моментов для современных контртеррористических операций на первый план все же выдвигаются проблемы обеспечения доступа к гражданскому населению и раненым, оказания гуманитарной помощи. Это неудивительно, если учесть, что большинство современных контртеррористических интервенций проходят на фоне интенсивной (Афганистан, Ирак, Мали[30], Сирия и Йемен[31]) и многолетней (Сомали[32]) гражданской войны либо крайне высокой (Нигерия[33]) и длительной (Уганда[34]) степени террористической активности, выходящей за пределы одной страны. Проблема обеспечения доступа гуманитарных организаций к нуждающемуся в помощи населению стоит крайне остро в Афганистане. Талибан открыто враждебен гуманитарным организациям, и переговоры о доступе могут быть сопряжены со значительными рисками, а достигнутые договоренности не гарантируют прекращения атак на сотрудников гуманитарных организаций[35]. То же относится и к Ираку, где крайне осложнен доступ к конфликтным зонам и территориям, контролируемым вооруженными формированиями, особенно к районам, оказавшимся под властью ИГИЛ (провинции Анбар, Найнава). В Нигерии ситуация с доступом улучшилась в 2015 г., когда правительственные силы взяли под контроль территории на северо-востоке страны, ранее захваченные «Боко харам»[36]. Проблема соблюдения международного гуманитарного права и права прав человека неправительственными вооруженными формированиями является постоянным предметом внимания со стороны международного гуманитарного и академического сообществ. Никто из представителей гуманитарных организаций не сомневается в том, что для доступа к населению в зонах вооруженных конфликтов необходим минимальный контакт с неправительственными группировками. Одна из сфер, где возможно установление такого контакта, - предоставление медицинской помощи, в которой нуждаются и неправительственные акторы. Однако в связи с тем, что немалая часть из них представляет собой террористические группировки, запрещенные во многих государствах и на уровне ООН, взаимодействие с ними (даже исключительно в гуманитарных целях) может быть расценено как преступление. В результате, «криминализация» гуманитарной деятельности остается одним из серьезных вызовов, порожденных террористическим насилием во внутренних вооруженных конфликтах. На этом направлении государствам и гуманитарным акторам еще только предстоит прийти к взаимоприемлемому компромиссу. *** Если верно утверждение, что подъем международного терроризма как нетрадиционной угрозы безопасности связан с «упадком гегемона» [Bergesen, Lizardo 2004] или шире - с перераспределением силового баланса в международных отношениях, тогда меры по борьбе с ним нужно прежде всего рассматривать с точки зрения их системного влияния на современные МО в целом. В этой связи не может не вызывать тревогу весьма противоречивая в международно-правовом отношении практика использования военной силы для борьбы с терроризмом. Однако изучение современного этапа «войны с террором» позволяет снять часть опасений относительно дестабилизирующего влияния военно-силового контртерроризма на отношения между государствами. Так, нельзя не видеть усиления многосторонних подходов к решению проблем, вызванных международным терроризмом. Тем не менее, приходится констатировать, что, несмотря на все усилия, предпринимаемые для противодействия терроризму, часть территорий в зонах вооруженных конфликтов пока остается подконтрольной террористическим акторам (например, в Ираке, Афганистане, Сомали, Нигерии). Оказание помощи населению на этих территориях, недопущение их разрастания и транснационализации, освобождение и постепенная интеграция подобных «серых зон» в мирную жизнь - эти задачи и составляют ядро современной контртеррористической деятельности. Не только ее военный, а также полицейский и правоприменительный компоненты, но и ее гуманитарное («мягкосиловое») измерение в конечном счете и обеспечивают стабильность на региональных уровнях международной системы.

Elizaveta Sergeevna Gromoglasova

Primakov Institute of World Economy and International Relations, Russian Academy of Sciences (IMEMO)

Author for correspondence.
Email: e_gromoglasova@imemo.ru
Moscow, Russia

  • Bellamy, A.J. (2004). Ethics and Intervention: The 'Humanitarian Exception' and the Problem of Abuse in the Case of Iraq. Journal of Peace Research, 41 (2), pp. 131-147.
  • Bellamy, A.J. (2005). Is the War on Terror Just? International Relations, 19 (3), pp. 275-296.
  • Bellamy, A.J. (2006). Just Wars: From Cicero to Iraq. 1st ed. Cambridge: Polity.
  • Bergesen, A.J., Lizardo, O. (2004). International Terrorism and the World System. Sociological Theory, 22 (1), pp. 38-52.
  • Carswell, A.J. (2009). Classifying the conflict: a soldier’s dilemma. International Review of the Red Cross, 91 (873), pp. 143-161.
  • Farhutdinov, I.Z. (2016). Mezhdunarodnoe pravo i doktrina SShA o preventivnoj samooborone International Law and the US Doctrine of Preventive Self-Defense. Evrazijskij juridicheskij zhurnal, 2(93), pp. 23-31.
  • Farhutdinov, I.Z. (2016). Mezhdunarodnoe pravo o samooborone gosudarstv The International Law of Self-Defense of States. Evrazijskij juridicheskij zhurnal, 1(92), pp. 91.-100.
  • Goodman, R. (2013). International Law on Airstrikes against ISIS in Syria. Just Security, 28 August. URL: http://justsecurity.org/14414/international-lawairstrikes-isis-syria (accessed: 28.04.2016).
  • Joyner, Ch. (2005). International Law in the 21st Century: Rules for Global Governance. Lanham: Rowman & Littlefield.
  • Kashnikov, B.N. (2011). Chastnye voennye kompanii i teoriya spravedlivyh vojn The Private Military Companies and Just War Theory. Rossijskij Nauchnyj Zhurnal, 20, pp. 83-94.
  • Lederman, M. (2015). The War Powers Resolution and Article 51 Letters Concerning Use of Force in Syria Against ISIL and the Khorasan Group. Just Security. URL: http://justsecurity.org/15436/war-powers-resolution-article-51-lettersforce-syria-isil-khorasan-group (accessed: 28.04.2016).
  • Roberts, A. (2002). Counter-Terrorism, Armed Force and the Laws of War. Survival: Global Politics and Strategy, 44 (1), pp. 7-32.
  • Rusinova, V.N. (2008). Problemy regulirovanija statusa «nezakonnyh kombatantov» v mezhdunarodnom gumanitarnom prave The Status of 'Unlawful Combatants': the Problems of Regulation in International Humanitarian Law. Vestnik RGU im. I. Kanta, 9, pp. 19-27.
  • Stahn, C. (2006). ‘Jus ad bellum’, ‘jus in bello’, ‘jus post bellum’? – Rethinking the Conception of the Law of Armed Force. European Journal of International Law, 17(5), pp. 921-943.
  • Tams, C.J. (2009). The Use of Force against Terrorists. The European Journal of International Law, 20 (2), pp. 359-397.

Views

Abstract - 593

PDF (Russian) - 223


Copyright (c) 2016 Громогласова Е.С.

Creative Commons License
This work is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License.