ECONOMIC GOVERNANCE IN THE EU: THEORY AND PRACTICE

Cover Page

Abstract


The article deals with the main economic theories applicable to the system of economic regulation in the regional economic integration associations. It has been proven that in the absence of universal and complex theory of economic governance in the context of integration associations, the EU has used particular provisions of various existing concepts. It has been revealed, that in its practice of supranational regulation of economic activity monetarist ideas are widely applied. Meanwhile economic governance on the state level is based on Keynesian methods. Principles of the theory of fiscal federalism are reflected in the allocation of functions between supranational institutions and member-states in the EU.


Введение С момента своего основания Европейский союз (ЕС) и предшествующие ему Европейские Экономические Сообщества (ЕЭС) пережили немало экономических подъемов и спадов. Однако в последнее десятилетие ЕС столкнулся с беспрецедентными экономическими трудностями, которые в определенный момент вызвали серьезные угрозы распада зоны евро, самого крупного и во многом символического экономического достижения интеграционного объединения. Последствия современного кризиса - самое глубокое падение совокупного ВВП ЕС после Великой депрессии, хрупкое и очень медленное экономическое восстановление, рекордно высокие уровни безработицы, особенно среди молодежи, и небывалый рост государственной задолженности - стали серьезным испытанием для государств-членов. Как оказалось, в системе экономического управления ЕС имелись серьезные недостатки, и в критический момент у ЕС отсутствовали эффективные совместные инструменты по противодействию распространению кризисных явлений. Проблемы текущего экономического состояния ЕС заставляют задуматься об оптимальности выбранных ЕС теоретических и концептуальных подходов к организации хозяйственных отношений. Методологические основы анализа управления экономикой в интеграционном объединении В настоящее время интеграционные процессы получили широкое распространение и стали неотъемлемой частью международных экономических отношений. Само понятие «интеграция» в современном его значении по отношению к целенаправленному усилению взаимозависимости нескольких государств, повидимому, появилось не раньше 1942 г. (Шишков Ю.В., 2001), а зарождение первых интеграционных объединений началось в 1950-е гг. XX в. В теории и на практике закрепилось понимание роли интеграции как способа защиты объединяющихся государств от негативных последствий глобализации и инструмента усиления своего экономического и политического веса на международной арене (Андронова И.В., 2012; Буторина О.В., 2005). Из всего многообразия интеграционных объединений - ЕС, безусловно, выделяется и богатым историческим прошлым, и масштабными экономическими достижениями. На сегодняшний день он представляет собой первое крупнейшее объединение государств, достигшее стадии экономического и валютного союза (ЭВС). Первоначально для многих объединений он стал (и в значительной степени является до сих пор) образцом интеграционного строительства. Именно поэтому концептуальные ошибки, которые были допущены при формировании ЭВС, заслуживают подробного экономического анализа. В свете теоретического обоснования экономического управления в интеграционном объединении авторы исходят из той предпосылки, что по мере перехода на более высокую стадию интеграции условия функционирования экономики все более становятся похожими на национальные, т.е. постепенно формируется единое экономическое пространство. В этой связи перед государствами-членами и институтами интеграционной группировки встает вопрос о необходимости и форме управления этой качественно новой и укрупненной экономической системой. Поскольку в настоящее время еще не сложилось комплексного теоретического подхода к макроэкономическому регулированию в условиях интеграции, авторы поставили перед собой задачу изучить существующие основные направления экономических учений в призме функционирования и регулирования экономики ЕС. Эволюция экономических взглядов к проблеме государственного регулирования С зарождением и развитием экономической науки ключевой темой, вокруг которой ведутся горячие дебаты, и от которой зависит организация экономической жизни общества в любой стране, остается определение государственных функций. Как правило, наиболее весомым аргументом в пользу государственного вмешательства в экономику выступает наличие ряда недостатков или фиаско рыночного механизма, требующие корректировки или устранения. Однако определение этих недостатков приобретает крайне различные очертания в зависимости от рассматриваемой экономической концепции. После того как представителями школы классической политической экономии было доказано существование универсальных общих экономических законов функционирования рынка, широкое распространение получили идеи фритредерства и либерализма в экономике. Эти взгляды, поддерживаемые в рамках классической и неоклассической школ, основываются на том предположении, что в условиях свободной конкуренции рыночный механизм способен саморегулироваться и автоматически приводить экономику в состояние равновесия. Из этого следует логичный вывод, что вмешательство государства должно быть минимальным. Именно этот принцип и отстаивал Адам Смит в работе «Исследование о природе и причинах богатства народов» 1776 г. По его мнению, «невидимая рука» рынка более эффективна по сравнению с указаниями государственного деятеля (Смит А., 2007). Поэтому он ограничивал роль государства выполнением трех важных функций: 1) обеспечение безопасности; 2) осуществление правосудия; 3) создание и поддержание тех общественных институтов, необходимых всему обществу в целом, которые не могут быть созданы на рынке, поскольку не приносят достаточно прибыли. Фактически Адам Смит указывает на те виды проблем, с которыми рынок не может справиться самостоятельно, т.е. фиаско рынка. А именно: неспособность производить общественные блага, т.е. такие блага, потребление которых характеризуется неконкурентностью в потреблении и неисключаемостью из употребления, например, общественная безопасность, уличное освещение и др. По мере развития капитализма и роста экономики на повестку дня вышли проблемы роста неравенства, монополизации рынков и возникновения кризисных явлений в экономике. Идеи неограниченной свободы рыночных сил стали все больше подвергаться критике. В начале XX в. представитель неоклассической школы Артур Пигу впервые поднял вопрос неэффективного распределения ресурсов в рыночной экономике, происходящее из-за разницы между частными и общественными издержками. В дальнейшем проявления этого несоответствия стали широко известны под названием экстерналий или внешних эффектов. Они представляют собой неучтенные в цене дополнительные выгоды (положительные экстерналии) или издержки (отрицательные экстерналии), которые несут не участвующие в сделке лица. По мнению Пигу, функции коррекции этого провала рынка для достижения эффективного объема производства должно было взять на себя государство (Samuelson P.A., 1947). Дальнейшее развитие решение проблемы экстерналий получило в трудах Рональда Коуза. В отличие от своего старшего современника, он не считал правильным вмешательство государства в данной сфере. Предполагая, что результаты такого влияния не всегда оказываются положительными, он предлагал систему четкой спецификации прав собственности (Коуз Р., 2007). Однако на практике его идеи оказались трудновыполнимыми: когда количество сторон сделки велико, трансакционные издержки оказываются сверхвысокими. В целом, до 30-х гг. XX в. в экономической мысли преобладало оправдание государственного вмешательства в экономическую жизнь только в контексте корректировки отдельных проявлений провалов рынка, которые рассматривались на основе принципов микроэкономики. Кардинальный переворот в осмыслении способности саморегулирования рынка происходит на фоне последствий Великой депрессии и распространения кейнсианских идей. Джон Мейнард Кейнс, ставшим отцом нового направления в экономике - макроэкономики, поставил под сомнение способность рынка в условиях невмешательства государства достигать и поддерживать равновесное состояние (Кейнс Дж. М., 2007). Согласно его взглядам, рыночному механизму присуща нестабильность, и для ее преодоления необходимо широкомасштабное регулирование экономической активности с помощью инструментов макроэкономической политики. Причем несомненный приоритет отдается налогово-бюджетной политике из-за ее прямого воздействия на совокупный спрос. Широко воплощенные на практике в 1950-1960-е гг., кейнсианские идеи стремительно теряли популярность в середине 1970-х гг., когда экономика промышленных стран столкнулась с серьезным кризисом, самым болезненным проявлением которого стала стагфляция. В этих обстоятельствах на смену кейнсианским методам регулирования экономики пришло учение монетаристов. Концепция монетаризма признает эффективность рыночного механизма и выступает за ограничение вмешательства государства в экономику. В соответствии с идеями основателя монетаризма Милтона Фридмана, роль государства в экономической жизни должна ограничиваться установлением правил и обеспечением их выполнения, осуществлением деятельности, связанной с монополией и внешними эффектами, и оказанием защиты недееспособным (Фридман М., 2016). Отклонения от равновесного состояния экономики ученый считал следствием неправильной политики государственного регулирования. Отсюда - его вывод о необходимости установления и соблюдения правил вместо власти политических органов. В этом же контексте он определяет и основную цель экономической политики - ценовую стабильность - и формулирует «денежное правило», согласно которому кредитно-денежная политика должна строится на принципах равномерного роста денежной массы. Современные подходы к регулированию экономики в интеграционном объединении На высоких стадиях интеграции - общего рынка и ЭВС - условия функционирования на рынках интегрирующихся стран качественно меняются. Сращивание экономических систем и формирование общего экономического пространства влекут за собой необходимость выбора оптимального соотношения регулирования экономической активности на уровне совместных институтов интеграционной группировки (вмешательство наднациональных институтов в экономику), на государственном уровне и действием рыночных сил. Подобные вопросы изучаются в рамках теории фискального федерализма, зародившейся в 1950-х гг. применительно к организации управления в национальном государстве. Однако вскоре она получила применение и в контексте интеграции для определения соотношения национального и наднационального подходов в управлении. Согласно данной концепции, государственное вмешательство в экономику необходимо в целях корректировки и дополнения функционирования рыночного механизма, при этом особое внимание уделяется налогово-бюджетным инструментам государственной политики. Ричард Масгрейв определяет три основные государственные функции: распределительная (производство общественных благ), стабилизационная (обеспечение экономического роста, занятости и стабильного уровня цен) и перераспределительная (преодоление проблемы неравенства доходов с точки зрения социальной справедливости) (Масгрейв Р.А., Масгрейв П.Б., 2009). Традиционно распределение этих функций между разными уровнями власти выглядит следующим образом. Централизованному правительству вменяется в обязанность реализация функции распределения и обеспечение макроэкономической стабильности ввиду наличия необходимых для этого инструментов. В отношении функции распределения, централизованное производство общественных благ необходимо, только когда такие блага носят национальный, универсальный характер. Если же оно является «специфическим», локальным предпочтение отдается децентрализованному режиму. В последнем случае применяются положения теоремы о децентрализации Валласа Оутса: если децентрализация не оказывает влияния на уровень издержек, производство локального общественного блага в децентрализованном режиме будет или эффективнее централизованного подхода, или, по меньшей мере, не будет уступать ему в эффективности (Oates W.E., 1999). Понятийный аппарат экономического управления в ЕС Исторически в ЕС сложились несколько форм управления экономическими процессами: 1) передача отдельных сфер деятельности на наднациональный уровень (например, торговой или конкурентной политики); 2) согласование выбранных государством курсов в наднациональных органах с обязательством выполнения совместно принятых решений (налогово-бюджетная политика, политика занятости); 3) унификация (прежде всего, в сфере законодательства); 4) автономное регулирование на национальном уровне. Комплексная система макроэкономического регулирования в ЕС стала формироваться после подписания в 1992 г. Договора о ЕС, в котором государства-члены зафиксировали свое желание перейти на новую стадию интеграции - ЭВС - и ввести единую валюту - евро1. Именно тогда, по словам российского исследователя европейской интеграции Юрия Борко, состоялся переход от «управления экономической интеграцией к управлению экономикой» (Борко Ю.А., 2015). С созданием зоны евро государства-члены ЕС разделились на две группы - тех, кто ввел в обращение единую валюту и кто сохранил национальную денежную единицу. Государства, вошедшие в зону евро, передали полномочия по реализации кредитно-денежной политики в руки наднационального органа - Европейского центрального банка (ЕЦБ), работа которого строится на принципах независимости и контроля над темпами инфляции. Группа стран, оставшихся за пределами еврозоны, полностью сохранила автономность в определении макроэкономической политики. При этом 1 Treaty on European Union on 7 February 1992. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 1992. 253 p. согласно договору, все страны обязались рассматривать свою экономическую политику в качестве «общей заботы» и согласовывать ее. В результате, общая экономическая политика ЕС стала представлять собой систему координации и согласования экономических курсов стран-участниц между собой в целях достижения общих целей. Теоретические подходы к экономическому регулированию в ЕС ЕС достиг значительных экономических результатов с точки зрения интеграционного строительства: государства-члены объединены в рамках общего рынка, большинство из них перешли на использование единой валюты. На территории Европы впервые сформировалось пространство, по своим характеристикам максимально приближенное к национальным условиям функционирования экономики. Беспрецедентно усилившаяся взаимозависимость хозяйственных комплексов предопределила необходимость передачи части суверенных полномочий на уровень объединения в связи с риском усиления проявлений фиаско рынка. Действительно, современные исследования доказывают, что в условиях ЭВС экстернальные эффекты распространяются более быстро через следующие каналы: 1) объем выпуска и торговлю; 2) цены; 3) процентные ставки и обменный курс; 1. государственный долг; 5) структурные реформы (Economic..., 2008). Например, если одно государство прибегает к стимулированию экономической активности с помощью налогово-бюджетной политики, ее партнеры по ЭВС могут испытать повышение инфляционного давления за счет импортируемой инфляции, рост объемов экспорта из-за увеличения спроса на импорт, повышение процентных ставок через единую кредитно-денежную политику. И если страны в ЭВС не согласовывают свою экономическую политику, любое одностороннее улучшение своего экономического положения происходит за счет соседей по союзу, что обостряет структурные проблемы и дисбалансы всего ЭВС в целом. Система экономического регулирования ЕС отличается многообразием методов управления и используемых теоретических подходов. В тех случаях, когда политика находится в совместной компетенции государств-членов и наднациональных органов (например, регулирование внутреннего рынка) распределение функций между наднациональным и государственным уровнем осуществляется в соответствии с принципами субсидиарности и пропорциональности, ограничивающие компетенции ЕС (Европейская интеграция, 2016). На практике же эти принципы есть отражение приведенной теоремы Валласа Оутса. В соответствии с теорией фискального федерализма ЕС также взял на себя выполнение ряда функций. В частности, ЕС обладает полномочиями по производству общественных благ. Яркими примерами в сфере экономики могут быть обеспечение справедливой конкуренции на внутреннем рынке, ценовой, финансовой и макроэкономической стабильности в еврозоне. Частично в ЕС выполняется функция стабилизации через организацию системы координации экономической политики государствчленов. Распределительная же функция ЕС проявляется в проведении региональной политики, нацеленной на преодоление диспропорций и неодинакового уровня социально-экономического развития разных регионов. При производстве общественных благ особую трудность в ЭВС вызывает обеспечение доверия к проводимой ЕЦБ кредитно-денежной политике, и, в целом, финансовой и экономической стабильности в зоне евро. В ЭВС функция макроэкономической стабилизации, обычно находящаяся в руках централизованного правительства, разделена между наднациональным и государственным уровнями управления. Фактически налогово-бюджетная стабильность государств-членов признается локальным благом, а стабильность в кредитно-денежной сфере - общим благом. В итоге, макроэкономическая стабильность, формирующаяся суммарными усилиями кредитно-денежной и налогово-бюджетной политики и представляющая собой универсальное благо, потребляемое всеми странами-участницами ЭВС без исключения, зависит от эффективности производства ее составляющих на разных уровнях власти. Такая асимметричность принятия решений порождает новые риски, связанные с экстерналиями и «эффектом безбилетника». Традиционно доверие к кредитно-денежной политике обеспечивается благодаря положению о независимости центрального банка и соответствию целей налогово-бюджетной и кредитно-денежной политики. Первое требование в ЭВС полностью соблюдается, однако децентрализованное формирование налоговобюджетной политики создает предпосылки к поведению по «принципу безбилетника». Отдельная страна может перестать придерживаться принципа предусмотрительности в проведении своей политики, продолжая при этом получать выгоды от достигнутого доверия к единой кредитно-денежной политике. Если же таких стран станет много, совокупный результат их политик подорвет доверие к центральному банку. Поскольку издержки и выгоды от производства универсального общественного блага распределяются между всеми странами, в условиях ЭВС существует вероятность ослабления стимулов для национальных правительств рассматривать последствия проведения своей экономической политики на ценовую стабильность. Более того, на разных уровнях принятия экономических решений в ЕС используются разные теоретические подходы. Положение о независимости ЕЦБ и четко сформулированная его цель о поддержании ценовой стабильности без четких указаний на необходимость обеспечения занятости и объемов производства в целом соответствует монетаристской концепции. Однако передав реализацию кредитно-денежной политики на уровень объединения, страны еврозоны ограничили выбор инструментов регулирования национальной экономики в ответ на асимметричные шоки. В случае различий в экономическом развитии и появления специфических шоков сформированная единая кредитно-денежная политика не будет соответствовать индивидуальным потребностям каждого из государств. Тогда они должны будут корректировать ее действие введением дополнительных ограничительных или стимулирующих мер, прежде всего, налогово-бюджетной политики, активное использование которых предполагается в кейнсианской теории. Помимо основных экономических целей у налогово-бюджетной политики возникает еще дополнительная функция - компенсировать возможные негативные последствия единой кредитно-денежной политики. Помимо увеличения административных издержек на национальном уровне и усложнения обеспечения сочетания разных направлений экономической политики между собой на наднациональном и наднациональном уровнях, это создает дополнительные риски. Если в ЭВС усиливается использование инструментов налогово-бюджетной политики, то в условиях определенного темпа экономического роста и уровня процентной ставки, повышается риск дефолта (Quantitative..., 2008). Заключение В отсутствие комплексной теории по организации макроэкономического регулирования в интеграционном объединении ЕС был вынужден на практике воплощать отдельные положения основных экономических концепций. Теоретически по мере углубления интеграции и усиления экономической взаимозависимости проявления фиаско рынка обостряются, и в условиях ЭВС все более актуальным становится требование централизации ряда экономических функций. Поскольку государства-члены на практике передали часть полномочий на наднациональный уровень, то в целом они исходили из предпосылки необходимости корректировки и нивелирования негативных последствий фиаско рынка Во многих случаях ЕС, очевидно, пользовался положениями теории фискального федерализма. Это нашло свое отражение и в формулировании принципов по определению того уровня управления, на котором должна решаться определенная проблема, и в частичной реализации функций по производству общественных благ (например, ценовая стабильность), стабилизации (система координации политических курсов), и распределения (проведение региональной политики). Определение масштаба вмешательства наднациональных органов в экономическую жизнь в ЕС, прежде всего, основывается на монетаристской системе взглядов. Подтверждением этому служит статус независимости ЕЦБ и определение главной его цели - ценовой стабильности. При этом теоретическая основа регулирования экономики на государственном уровне, скорее, соответствует кейнсианскому подходу. В соответствии с ним, предполагается активное использование инструментов налогово-бюджетной политики для нивелирования асимметричных экономических шоков.

A Yu Pliuiko

Moscow state institute of international relations

Author for correspondence.
Email: aleksmg@mail.ru
76, Vernadsky av., Moscow, 119454, Russian Federation

lecturer of the Department of Integration Processes of the European Studies Institute at the Moscow State Institute of International Relations (MGIMO-University).

A N Tsibulina

Moscow state institute of international relations

Email: annsavin@hotmail.com
76, Vernadsky av., Moscow, 119454, Russian Federation

PhD in Economics, docent of the Department of Integration Processes of the European Studies Institute at the Moscow State Institute of International Relations (MGIMOUniversity); senior Researcher of the European Union Documentation Center EU-i of the Institute of Europe of the Russian Academy of Sciences

  • Andronova I.V. Evolyutsiya integratsionnyh protcessov na postsovetskom prostranstve. Vestnik RUDN. Seria Ekonomika. 2012. № 5. S. 72—81. (in Russ).
  • Butorina O.V. Ponyatie regionalnoi integratsii: novye podhody. Ksmopolis. 2005. № 3(13). S. 136—145. (in Russ).
  • Borko Yu.A. ES: institutsionalnya sistema economicheskoy integratsii. Evropeiskii souz v poiske globalnoi roli: politika, economika i bezopasnost / pod obsh. red. Al.A. Gromyko, M.G. Nosova. М.: Ves Mir, 2015. S. 29—54. (in Russ).
  • Evropeiskaya integratsiya / pod red. O.V. Butorinoi, N.Yu. Kaveshnikova. 2-e izd., ispr. i dop. М.: Izd-vo «Aspect-Press», 2016. 736 s. (in Russ).
  • Keyns J.M. Obshaya teoriya zanyatosti, protsenta i deneg. Izbrannoe. М.: Эksmo, 2007. 958 s. (in Russ).
  • Kouz R. Firma, rynok i pravo. М.: Novoe izdatelstvo, 2007. 224 s. (in Russ).
  • Masgrave R.A., Masgrave P.B. Gosudarstvennye finansy: teoriya i praktika. М.: Bizness Atlas, 2009. 716 s. (in Russ).
  • Smit A. Issledovanie o prirode i prichinah bogatstva narodov. М.: Эksmo, 2007. 960 s. (in Russ). Fridman M. Kapitalism i svoboda. М.: Novoe izdatelstvo, 2016. 288 s. (in Russ).
  • Shishkov Yu.V. Integratsionnye protcessy na poroge XXI veka. Pochemu ne integriruyutsya strany SNG. М.: III tysyacheletie, 2001. 480 s. (in Russ).
  • Economic Spillovers, Structural Reforms and Policy Coordination in the Euro Area / Eds. Bas van Aarle, Klaus Weyerstrass. Heidelberg: Physica-Verlag, 2008. 235 p.
  • Oates W.E. An Essay on Fiscal Federalism. Journal of Economic Literature. 1999. Vol. 37. No. 3. P. 1120—1149.
  • Samuelson P.A. Foundations of Economic Analysis. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1947. 447 p.
  • Treaty on European Union on 7 February 1992. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 1992. 253 p.
  • Quantitative Economic policy. Essays in Honour of Andrew Hughes Hallett / Eds. R. Neck, C. Richter, P. Mooslechner. Berlin, Heidelberg: Springer-Verlag, 2008. 377 р.

Views

Abstract - 23

PDF (Russian) - 9


Copyright (c) 2018 Pliuiko A.Y., Tsibulina A.N.

Creative Commons License
This work is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 International License.